II SA/Bk 300/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Mieczysław Markowski,, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 października 2016 r. sprawy ze skargi E. C. i J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. Wójt Gminy R. z powołaniem się na art. 88 ust. 1 pkt 1, art. 89 ust. 6 w związku z art. 85 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 i 4 oraz ust. 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r., poz. 1651 ze zm.), wymierzył J. i E. małżonkom C. administracyjną karę pieniężną w wysokości 27 475, 55 zł za usunięcie czterech drzew. W punkcie drugim decyzji umorzył 50 % kary – do kwoty 13 737, 77 zł (usunięcie drzewa obumarłego albo nierokującego szansy na poprawę) oraz w punkcie trzecim decyzji nakazał wyżej wymienionym wpłatę ostatnio wymienionej kwoty na konto Urzędu Gminy R. Z akt sprawy wynika, że w dniu 21 stycznia 2016 r. wpłynęło do organu pismo "wniosek o odstąpienie od wymierzenia kary za wycinkę drzew", w którego punkcie pierwszym E. i J. C. zaprzeczali by wycięli jakiekolwiek drzewa, zaś w punkcie drugim "z ostrożności" powołali się na swoją trudną sytuację finansową prosząc o umorzenie kary. Złożenie tego pisma poprzedziła informacja organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary za nielegalne wycięcie drzew z dnia 15 stycznia 2016 r. pouczająca o możliwości ubiegania się o umorzenie kary na podstawie art. 89 ust. 11 ustawy o ochronie przyrody. Także w dniu 17 lutego 2016 r. wpłynęło do organu pismo podpisane przez J. C. zawierające prośbę o odstąpienie od kary, gdyż jest niewinny oraz z powodu trudnej sytuacji materialnej. Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. Wójt Gminy R. wydał (kolejną po decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r.) decyzję – opartą na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 89 ust. 11 ustawy o ochronie przyrody, którą umorzył 50 % kary 13 737, 77 zł za wycięcie bez zezwolenia drzew oraz nakazał wpłacenie kwoty 6 868,88 zł na konto Urzędu Gminy. W uzasadnieniu dokonał analizy przesłanek umorzenia określonych w art. 89 ust. 11 ustawy o ochronie przyrody dodając, że małżonkowie C. złożyli 19 stycznia 2016 r. wniosek o odstąpienie od wymierzenia kary, ale wskazany przepis pozwala na umorzenie, nie całości kary a umorzenie 50 %. W odwołaniu od powyższej decyzji E. i J. C. zarzucili niewyjaśnienie sprawy oraz naruszenie przepisów prawa materialnego przez nałożenie kary, podczas gdy strona nie dokonała wycinki spornych drzew. Domagając się uchylenia decyzji dowodzili braku podstaw i dowodów do przyjęcia, iżby oni wycięli sporne drzewa lub zlecili dokonanie tej czynności innym osobom. Ponadto drzewa były obumarłe i już leżały, nie zaś rosły. Nie rokowały przeżyciem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Podano w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, że decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. została odwołującym się wymierzona kara za samowolne wycięcie drzew w wysokości 27 475, 55 zł obniżona o 50 % do kwoty 13 737, 77 zł. Decyzja ta stała się ostateczną w dniu 17 lutego 2016 r. Przepis art. 89 ust. 11 ustawy o ochronie przyrody zezwalał na kolejne umorzenie (o 50 %) kary z uwagi na niską dochodowość z gospodarstwa rolnego osoby, która dokonała wycięcia drzew na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej. Kolegium oceniło, że zarzuty odwołania w zasadzie dotyczą ostatecznej decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r. i w tym postępowaniu (o umorzenie 50 % kary) nie mogą odnieść żadnych skutków. Skargę do sądu administracyjnego na decyzję SKO wnieśli E. i J. C. Zarzucili brak dokonania wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego i niezasadną ocenę tego materiału. Podnosili, że decyzja z dnia [...] stycznia 2016 r. nie została przez nich nigdy odebrana, byli ustnie informowani przez pracownicę Urzędu Gminy, że będzie wydana druga decyzja od której będzie służyło odwołanie do SKO. Dlatego decyzję z dnia [...] lutego 2016 r. traktowali jako pierwszą w sprawie. Organ wnosił o oddalenie skargi podnosząc fakt odmowy potwierdzenia odbioru decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r., co jest równoznaczne ze skutecznym doręczeniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. dotyczący niedopuszczalności orzekania na niekorzyść skarżącego, chyba że sąd stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Inaczej rzecz ujmując – brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd rozpoznając skargę bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu i może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż przytoczone w skardze. Sąd może również stwierdzić nieważność kontrolowanego aktu lub czynności, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2016 r., I OSK 75/15, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Dodać należy, że z mocy art. 134 p.p.s.a. sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek oceny zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia organu administracyjnego lub jego czynności – nawet wtedy, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony (por. wyroki: II SA/Ol 657/15 z dnia 10 grudnia 2015 r., I SA/Po 2027/15 z dnia 3 grudnia 2015 r., CBOSA). W sprawie niniejszej Skarżący, jakkolwiek w skardze zarzucili brak dokonania wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego w sprawie, to bliżej nie uzasadnili na czym miało ono polegać. Wskazywali jedynie, że decyzja z dnia [...] stycznia 2016 r. nie została przez nich odebrana "przez potwierdzenie odbioru", dlatego wydaną w sprawie niniejszej decyzję traktowali jako pierwszą. Na podstawie analizy akt administracyjnych postępowania w sprawie niniejszej oraz akt postępowania zakończonego wydaniem w dniu [...] stycznia 2016 r. decyzji wymierzającej karę za wycięcie drzew (z których to akt sąd przeprowadził dowód w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a.) skład orzekający w sprawie niniejszej mimo niepodzielenia zarzutów skargi co do niedoręczenia decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r. uznał, że zaskarżona decyzja zapadła z obrazą przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako k.p.a.), co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Takie uchybienia przepisom procesowym skutkują uchyleniem zaskarżonego aktu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. Organy obydwu instancji uznały, że za wycięcie czterech sztuk drzew Skarżącym wymierzona została decyzją ostateczną z dnia [...] stycznia 2016 r. kara w wysokości 27 475, 55 zł – umorzona tamtą decyzją o 50 % na mocy art. 89 ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody wobec usunięcia drzewa obumarłego lub nierokującego szans na przeżycie. Skarżących zobowiązano w punkcie trzecim tamtej decyzji do wpłacenia kwoty 13 737, 77 zł na konto Urzędu Gminy R. W sprawie niniejszej Skarżący wniosek o odstąpienie od wymierzenia kary złożyli po pouczeniu przez organ pierwszej instancji z dnia 15 stycznia 2016 r. Wpłynął on do organu w dniu 21 stycznia 2016 r. i należy domyślać się, że decyzja tego organu z dnia [...] lutego 2016 r. stanowi rozpoznanie tego wniosku. Z uzasadnienia decyzji nie wynika, który wniosek stanowił dla organu podstawę do orzekania. Z decyzji SKO wynika zaś, że decyzje w sprawie niniejszej stanowią rozpoznanie wniosku z dnia 17 lutego 2016 r. – orzeczono nimi o umorzeniu dalszych 50 % kary na podstawie art. 89 ust. 11 ustawy o ochronie przyrody. Przepis ten pozwala na umorzenie 50 % wymierzonej kary osobom fizycznym, które na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej usunęły lub zniszczyły drzewo lub krzew albo uszkodziły drzewo, w przypadku gdy osoby te nie są w stanie uiścić kary w pełnej wysokości bez znacznego uszczerbku utrzymania koniecznego dla siebie i rodziny, jeżeli dochód miesięczny na jednego członka gospodarstwa domowego nie przekracza 50% minimalnego wynagrodzenia za pracę w danym roku. Zdaniem Sądu, przede wszystkim organy przyjęły bez należytego wyjaśnienia, że decyzja Wójta Gminy R. z dnia [...] stycznia 2016 r. stała się ostateczna w dniu 17 lutego 2016 r., bowiem nie wniesiono od niej odwołania. Zauważyć należy, że doręczenie tej decyzji nastąpiło w dniu 3 lutego 2016 r. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że J. C. odmówił podpisu (adresatem byli oboje małżonkowie). W sytuacji odmowy potwierdzenia odbioru, zgodnie z treścią art. 47 § 2 k.p.a. uznaje się, że pismo doręczone zostało w dniu odmowy jego przyjęcia przez adresata. Nie mają racji Skarżący w szczególności J. C. twierdząc, że decyzja z dnia [...] stycznia 2016 r. nie została im nigdy doręczona i pierwszą w sprawie była decyzja z dnia [...] lutego 2016 r. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 39 k.p.a. organ może doręczać pisma za pokwitowaniem zarówno przez operatora pocztowego, jak i przez swoich pracowników (tak w sprawie niniejszej na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego w pierwszym postępowaniu) lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Odbierający pismo potwierdza doręczenie swoim podpisem ze wskazaniem daty doręczenia (art. 46 § 1 k.p.a.), a gdy odbierający pismo uchyla się od potwierdzenia lub nie może tego uczynić, doręczający sam stwierdza datę doręczenia oraz wskazuje osobę odbierającego i przyczynę braku jej podpisu (art. 46 § 2 k.p.a.). Zgodnie z tymi przepisami doręczenie decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r. nastąpiło w dniu 3 lutego 2016 r. przynajmniej J. C., zatem termin odwołania upływał w dniu 17 lutego 2016 r. co oznacza, że data 17 lutego 2016 r. jest ostatnim dniem, w którym stronie przysługiwało skorzystanie ze środka odwoławczego. Organ pierwszej instancji nieprawidłowo dokonał "wspólnego" doręczenia decyzji, podczas gdy odrębnie należało dokonać doręczenia E. i odrębnie J. C. Organy, przyjmując ostateczny charakter decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r., zbagatelizowały fakt, że w dniu 17 lutego 2016 r. wpłynęło do organu pierwszej instancji pismo bez wskazania adresata zatytułowane "podanie", w którym to piśmie J. C. wnosi o odstąpienie od kary za wycięcie drzew ponieważ jest niewinny, drzew nie wyciął, a "zebrał z ziemi" gdyż tam leżały a były zbutwiałe. W dalszej części pisma powołał się także na trudną sytuację finansową uniemożliwiającą zapłatę kary. Z systematyki akt wynika, że to pismo stanowiło wniosek na podstawie którego orzeczono decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. (decyzja pierwszoinstancyjna w sprawie niniejszej). Takie zakwalifikowanie pisma wprost wynika także z uzasadnienia zaskarżonej decyzji SKO z dnia [...] marca 2016 r. Organy po pierwsze: nie dokonały analizy czy pismo J. C. które wpłynęło do Wójta Gminy w dniu 17 lutego 2016 r. nie stanowi odwołania od decyzji ustalającej wymiar kary za usunięcie drzew, po wtóre: nie zauważyły, że w toku pierwszego postępowania Wójt wystosował do małżonków C. pismo informujące o treści art. 89 ust. 11 ustawy o ochronie przyrody i prawdopodobnie w odpowiedzi na nie Skarżący złożyli 21 stycznia 2016 r. "wniosek o odstąpienie od wymierzenia kary za wycinkę drzew" wraz z wymaganymi zaświadczeniami o dochodowości z gospodarstwa rolnego. Przy tym w ostatnio powołanym piśmie w punkcie pierwszym jednoznacznie kwestionują przypisanie im wycięcia drzew, a w punkcie drugim "jedynie z ostrożności", jak podano, przedkładają oświadczenie o stanie majątkowym. Zauważyć należy, że o ewentualnym umorzeniu kary za wycięcie drzew na podstawie art. 89 ust. 11 ustawy o ochronie przyrody można orzekać w stosunku do podmiotów, które dokonały wycięcia drzew i kara została im wymierzona ostateczną decyzją. Dlatego ustalenie czy decyzja z dnia [...] stycznia 2016 r. była ostateczną miało zasadnicze znaczenie, zaś w świetle złożonego ostatniego dnia na wniesienie odwołania pisma zatytułowanego "podanie" – kwestia ta budzi wątpliwości. Ani organ pierwszoinstancyjny, ani SKO nie dokonało należytej analizy czynności Skarżących, w szczególności nie wyjaśniono charakteru ich pism: z dnia 17 lutego 2016 r. oraz z dnia 19 stycznia 2016 r. (wpływ 21 stycznia 2016 r.). Tymczasem z treści każdego z tych pism i obecnie z treści skargi wynika, że Skarżący kwestionują sam fakt przypisania im usunięcia drzew bez wymaganego zezwolenia. Dlatego niewyjaśnienie tej kwestii mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zauważyć należy, że stosownie do treści art. 7 k.p.a. organy administracji stojąc na straży praworządności mają obowiązek podejmowania z urzędu lub na wniosek strony wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli. Zgodnie zaś z wymogami art. 77 § 1 k.p.a. organy są zobowiązane do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego ale także do rozpatrzenia tego materiału. W tym miejscu powtórzyć można za orzeczeniem w sprawie VI SA/Wa 244/15 z dnia 4 maja 2016 r. (CBOSA): "W celu realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa. Organ odwoławczy jest ponadto obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.". W postępowaniu w sprawie niniejszej przepisy te, jak wyżej wykazano, zostały naruszone, przy tym mogło to mieć wpływ na wynik sprawy. Dlatego podlegała eliminacji z obrotu prawnego zaskarżona decyzja a z mocy art. 135 p.p.s.a. także decyzja organu pierwszej instancji. Rozpoznając ponownie sprawę należy w pierwszej kolejności poczynić ustalenia, jaki cel i jaki charakter miało "podanie" J. C. złożone w dniu 17 lutego 2016 r. Jeśli stanowiło ono odwołanie od decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r. wymierzającej opłatę za usunięcie drzew, to w pierwszej kolejności musi być (po uchyleniu stwierdzenia ostateczności decyzji określonej na 17 lutego 2016 r.) rozpoznane odwołanie, a dalsze kwestie, w tym załatwienie wniosku z dnia 19 stycznia 2016 r. (data wpływu 21 stycznia 2016 r.) może być kontynuowane po uzyskaniu ostatecznego charakteru decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r. W celu jednoznacznych ustaleń wydaje się być celowe uzyskanie jednoznacznego wypowiedzenia się autora "podania" z dnia 17 lutego 2016 r. czy pismo stanowi odwołanie, czy poparcie pisma z dnia 19 stycznia 2016 r. zatytułowanego "wniosek o odstąpienie od wymierzenia kary za usunięcie drzew". Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji uchylając decyzję zaskarżoną i pierwszoinstancyjną. Mimo uwzględnienia skargi wyrok nie zawiera rozstrzygnięcia o kosztach postępowania, bowiem Skarżący wniosku o zwrot poniesionych kosztów nie złożyli w skardze, ani później, mimo pouczenia o treści art. 210 § 1 p.p.s.a. zawartego przy doręczeniu odpowiedzi na skargę. Z mocy tego przepisu strona traci uprawnienie do żądania zwrotu kosztów, jeżeli najpóźniej przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia nie zgłosi wniosku o przyznanie należnych kosztów. Stronę działającą bez adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego sąd powinien pouczyć o skutkach niezgłoszenia wniosku w powyższym terminie. Jak wyżej wskazano Skarżący zostali pouczeni o treści wyżej wymienionego przepisu.