II SA/Bk 308/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, asesor WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 lipca 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody P. na uchwałę Rady Gminy J. z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] w przedmiocie udziału mieszkańców gminy w budowie infrastruktury technicznej z ograniczeniem do inwestycji w zakresie wodociagów i kanalizacji oraz ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wojewoda P. działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz.1591 ze zm.) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na uchwałę Rady Gminy J. Nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. w sprawie udziału mieszkańców gminy w budowie infrastruktury technicznej z ograniczeniem do inwestycji w zakresie wodociągów i kanalizacji oraz ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podał, że Rada Gminy J. zaskarżoną uchwałą ustaliła m.in., że budowa infrastruktury technicznej z ograniczeniem do inwestycji w zakresie wodociągów i kanalizacji na terenie Gminy J. będzie realizowana przy współudziale mieszkańców Gminy, że udział mieszkańców polegać będzie na wnoszeniu sum pieniężnych na konto Gminy z przeznaczeniem na realizację inwestycji związanych z budową ww. urządzeń oraz, że zainteresowani mieszkańcy realizują swój udział w oparciu o umowę zawartą z Gminą reprezentowaną przez Wójta Gminy. W uchwale założoną również, że minimalny procentowy udział mieszkańców Gminy w realizacji infrastruktury technicznej wynosił będzie 5 % ogólnych kosztów budowy, ale nie więcej niż 30 % ogólnych kosztów budowy. Zdaniem organu nadzoru obowiązujące przepisy prawa nie dają podstawy do nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku uczestniczenia mieszkańców w kosztach budowy sieci kanalizacyjnej. Zbiorowe zaopatrzenia w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków należy, bowiem do zadań własnym gminy, o czym stanowi art. 3 ust.1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.u. Nr 123, poz. 858 ze zm.). Zasady finansowania inwestycji dotyczących budowy urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych określa przepis art. 15 cytowanej ustawy, stanowiąc, że gminne przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne zapewnia budowę urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, z wyjątkiem budowy przyłączy, która realizowana jest ze środków osób ubiegających się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Przewidziany w tym przepisie obowiązek wykonania przyłączy do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, nie oznacza natomiast, że osoba ubiegająca się o przyłączenie jest zobowiązana partycypować w kosztach budowy tych sieci. Jedyną, bowiem prawną możliwością uczestniczenia właścicieli nieruchomości w budowie urządzeń infrastruktury technicznej, w tym instalacji wodociągowych i kanalizacyjnych jest wnoszenie opłat adiacenckich, jeżeli wskutek budowy wzrosła wartość nieruchomości. W ocenie Wojewody P. postanowienia zaskarżonej uchwały naruszają również regulacje zawarte w ustawie o gospodarce nieruchomościami w części dotyczącej opłat adiacenckich. Zapis § 6 ust.2 uchwały wprowadza dla właścicieli nieruchomości, którzy uczestniczyli w budowie infrastruktury stawkę opłaty adiacenckiej w wysokości 0 %, jednocześnie dla właścicieli nieruchomości, którzy nie partycypowali w kosztach budowy sieci - stawkę 50 %. Zapisy te, zdaniem organu, prowadzą do nieuprawnionego zróżnicowania sytuacji prawnej mieszkańców Gminy. Ponadto ustalenie stawki opłaty adiacenckiej w wysokości 0 % stanowi rezygnację ze źródła dochodów gminy i jest obejściem przepisów konstytucyjnych oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący podkreślił również, że umowy cywilno-prawne nie mogą zastąpić instytucji opłat adiacenckich jako prawem określonego instrumentu partycypacji właścicieli nieruchomości w rozwoju infrastruktury gminy, wprowadzonego w drodze decyzji. Z powyższych względów, w tym utrwalonego orzecznictwa kwestionującego nakładanie danin publicznych bez upoważnienia ustawowego, zaskarżona uchwała powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy J. wniosła o jej oddalenie. Na wstępie wyjaśniono, powołując się w tym zakresie na utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych, że udział ludności w kosztach budowy lub realizacji zadań inwestycyjnych gminy, nie stanowi przy zachowaniu pełnej dobrowolności tego udziału – naruszenia prawa. W przedmiotowej uchwale udział finansowy mieszkańców Gminy w budowie inwestycji w zakresie wodociągów i kanalizacji jest dobrowolny, natomiast obowiązkowa jest opłata adiacencka z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową instalacji wodociągowej i kanalizacyjnej. Jeżeli chodzi zaś o wartość świadczeń wniesionych przez właściciela nieruchomości w gotówce to będą one zaliczane na poczet opłaty adiacenckiej. Dodatkowo Rada wyjaśniła, że skarżona uchwała miała na celu wzmożenie aktywności społecznej mieszkańców (przy ich dobrowolnym udziale) w budowie urządzeń komunalnych, z przeważającym udziałem środków publicznych. Ustosunkowując się zaś do zarzutu, jakoby stawka opłaty adiacenckiej w wysokości 0% stanowiła obejście przepisów konstytucyjnych i ustawy o gospodarce nieruchomości, Rada wyjaśniła, że stawka 0 % nie jest tożsama ze zwolnieniem od opłaty i powoduje ona zupełnie inne konsekwencje w sferze faktycznej i prawnej. Ponadto nie może być mowy o nieuprawnionym zróżnicowaniu sytuacji prawnej mieszkańców gminy, bowiem mają oni wybór, z którego rozwiązania skorzystają, tj. czy będzie to opłata za udział w budowie infrastruktury zaliczana na poczet opłaty adiacenckiej, czy opłata adiacencka. Końcowo organ podkreślił, iż skarżący nie wykazał niezgodności zaskarżonej uchwały z prawem, nie powołał też żadnego przepisu Konstytucji, który zostałby tą uchwałą naruszony. Dodatkowo biorąc pod uwagę, iż organ nadzoru wniósł skargę dopiero po upływie roku od dnia wejścia jej w życie należy przyjąć, że do tego czasu uznawał zawarte w niej rozwiązania za zgodne z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej: p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej, w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Czyni się to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sądowa kontrola legalności m.in. uchwał organów samorządowych sprawowana jest w granicach sprawy, ale rozstrzygając o zasadności skargi Sąd nie jest związany jej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Skarga Wojewody P. jest, w ocenie Sądu, w całej rozciągłości uzasadniona. Zaskarżona uchwała została podjęta bez podstawy prawnej, w wyniku czego doszło do naruszenia art. 7 Konstytucji RP (organy publiczne działają na podstawie i w granicach prawa). Jak słusznie zauważa Skarżący, zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków należy do zadań własnych gminy, które mogą być realizowane na podstawie ustawy z dnia 07.06.2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r., Nr 123, poz. 858 ze zm.). Art. 15 w/w ustawy określa zasady finansowania takich inwestycji. Wymieniona ustawa, jak też żaden inny akt prawny nie upoważnia gminy do nakładania na mieszkańców obowiązku bądź tez nakłaniania ich w inny sposób do wnoszenia opłat na budowę sieci wodociągowo – kanalizacyjnej. Trudno uznać za prawdziwe stanowisko Gminy J., iż wnoszenie określonych sum pieniężnych na konto Gminy, z przeznaczeniem na realizację inwestycji, jest kwestią zupełnie dobrowolną. Przeczy temu treść § 6 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały, z której wynika, że osoby które dokonują wcześniej wpłat na budowę sieci, będą w lepszej sytuacji, gdyż zostaną obciążone (po wybudowaniu infrastruktury) 0 % stawką opłaty adiacenckiej zaś pozostali – 50 % stawką takiej opłaty. Taki zapis stanowi o nierównym traktowaniu obywateli tej samej społeczności gminnej, pomijając już kwestię, czy takie założenie zostało ekonomicznie skalkulowane. Jedyną prawną formą udziału właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, jest wnoszenie opłat adiacenckich. Tryb obciążenia tymi opłatami i ich ustalania został uregulowany w rozdziale 7 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami – art. 144-148 (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.). Gmina winna, zatem, przestrzegać tych przepisów. W wyroku z dnia 31.10.2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt III SA/Wa 2230/06) wskazał, iż jedyną legalną drogą uzyskania środków do budżetu gminy, związanych z uczestnictwem właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej m.in. wodociągowej i kanalizacyjnej, jest pobieranie opłat adiacenckich. Skład orzekający w niniejszej sprawie, podziela to stanowisko. Rację ma również Wojewoda wskazując, iż zaskarżona uchwała narusza bezpośrednio art. 84 i 94 Konstytucji RP, albowiem została podjęta bez jakiegokolwiek upoważnienia ustawowego. W ocenie Sądu, uzasadniony jest także zarzut, określenia w uchwale, opłaty adiacenckiej w wysokości 0 %. W tej kwestii, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14.01.2003 r. w sprawie o sygn. akt I SA 2293/02 (LEX 126802) zajął następujące stanowisko: "Prawo własności, jakie przysługuje jednostkom samorządu terytorialnego, doznaje pewnych ograniczeń w porównaniu z podmiotami, na których nie ciąży obowiązek wykonywania zadań publicznych. Jednostki te nie mogą zatem dowolnie dysponować przydzielonymi im dochodami, a w szczególności rezygnować z przydzielonych im w drodze ustawy źródeł dochodu, ponieważ w ten sposób, i to bez uzasadnionej przyczyny, zmniejszają swoje potencjalne możliwości realizacji postawionych przed nimi zadań. Z porównania przepisów art. 146 ust. 2 zd. 2 i art. 145 ust. 1 ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wedle reguł wykładni systemowej wynika, że gminy mają obowiązek ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Natomiast dopiero jej wymiar w sprawie indywidualnej został pozostawiony uznaniu organu administracyjnego. To wszystko prowadzi do wniosku, że ustalenie stawki procentowej opłaty adiacenckiej w wysokości 0 % stanowi rezygnację ze źródła dochodów gminy określonego w ustawie i jest zatem obejściem przepisów konstytucyjnych i ustawy o gospodarce nieruchomościami." Aczkolwiek skład orzekający w niniejszej sprawie nie jest związany powyższym stanowiskiem, to jednak podziela je w całej rozciągłości, gdyż sprawa rozpoznawana jest analogiczna. Na marginesie Sąd zauważa, że problem ustanawiania 0%-towej stawki dotyczył (w orzecznictwie sądowoadministracyjnym) innego źródła dochodu gmin, a mianowicie tzw. opłaty planistycznej. Zostało przyjęte jednolite stanowisko, iż zerowa stawka opłaty planistycznej jest nieuprawniona. Wojewoda P. nie skorzystał, wprawdzie, ze swoich uprawnień nadzorczych bezpośrednio po przedłożeniu mu uchwały, w trybie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, jednakże skarga wywiedziona do Sądu na tę uchwałę była dopuszczalna w świetle art. 93 powołanej ustawy, który nie ogranicza ram czasowych zaskarżenia uchwały do sądu. Pomimo faktu zaskarżenia przez Wojewodę uchwały do Sądu po upływie roku od jej podjęcia, Sąd, stwierdzając jej sprzeczność z prawem oraz mając na względzie okoliczność, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, orzekł o jej nieważności na podstawie art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 147 § 1 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z mocy art. 152 w/w ustawy Sąd orzekł o zakresie wykonalności uchwały.