II SA/Bk 31/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Małgorzata Roleder, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 lutego 2019 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o wykupie działki budowlanej 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego M. A. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lipca 1976 r., nr [...], o wykupie działki budowlanej ozn. nr geod. [...] o pow. 449 m2, położonej w B. przy ul. W., os. P., nadanej na własność Z. A., zam. w B., decyzją nr [...]Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 1974 r., nr [...]. Postanowienie SKO w B. zostało wydane przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Pismem z dnia 17 września 2018 r. M. A. (wcześniej nosił imię Z.) wystąpił o stwierdzenie, na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lipca 1976 r., nr [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że na podstawie art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach oraz decyzji z dnia [...] marca 1974 r. nr [...] Urząd Miejski w B. nadał mu na własność działkę oznaczoną nr geod. [...] o pow. 449 m2, położoną w obrębie osiedla P.. Przedmiotowa działka została mu nadana nieodpłatnie wraz z zobowiązaniem go do przystąpienia do zabudowy w ciągu 2 lat i zakończenia budowy w ciągu 4 lat, licząc od dnia w którym decyzja stała się prawomocna. Decyzja nr [...] stała się prawomocna w dniu 6 kwietnia 1974 r. Po uprawomocnieniu się decyzji o nadaniu na własność działki, wnioskodawca przystąpił do jej zagospodarowania i zabudowy przed upływem określonego w ustawie i decyzji terminu 2 lat, jednak z uwagi na istotne obiektywnie istniejące przeszkody w uzyskaniu materiałów budowlanych i kontynuowanie procesu budowlanego, jak również ze względu na odbywanie studiów doktoranckich w tym samym czasie, wnioskodawca złożył w dniu 24 maja 1976 r. wniosek o odroczenie terminu zakończenia procesu zagospodarowywania nieruchomości i zakończenia prac budowlanych. Wniosek ten został następnie ponowiony. Natomiast wiceprezydent Miasta B. działając poprzez przedstawiciela, w dniu 13 lipca 1974 r. złożył w formie aktu notarialnego (Rep. [...]), oświadczenie o wykonaniu prawa wykupu działki nr [...]. Oświadczenie to zostało złożone na podstawie decyzji Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...] lipca 1974 r., nr [...], o wykupieniu od wnioskodawcy działki numer [...] o pow. [...] m2, położonej w B. przy ul. W. za cenę 6 465 zł. Zdaniem wnioskodawcy, powyższa decyzja nie została doręczona stronie postępowania oraz nie poinformowano właściciela działki o jej treści. M. A. został doręczony wypis z aktu notarialnego. SKO w B. postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lipca 1976 r., nr[...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie zaś do art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W cytowanym przepisie ustawodawca przewidział dwie samodzielne (niezależne) przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą, niezależną przesłanką, jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Druga z przesłanek, czyli "inne uzasadnione przyczyny", nie została w art. 61a § 1 k.p.a. dookreślona. W ocenie organu należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. cywilny charakter sprawy, bądź gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, lub gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie. Dalej organ wyjaśnił, że w podstawie prawnej przedmiotowej decyzji powołano art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192) oraz art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. z 1975 r. Nr 25, poz. 139 ). Zgodnie z art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r., oświadczenie prezydium rady narodowej o wykonaniu prawa wykupu powinno być złożone w formie aktu notarialnego. Z chwilą gdy oświadczenie to doszło do właściciela w taki sposób, że mógł on zapoznać się z jego treścią, działka staje się własnością Państwa. Natomiast stosownie do art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych, kompetencje działających do dnia 9 grudnia 1973 r. prezydiów wojewódzkich, powiatowych, miejskich, dzielnicowych rad narodowych, ich przewodniczących oraz organów prezydiów rad narodowych przechodzą na odpowiednie terenowe organy administracji państwowej. Organ wskazał też, że w dniu 3 lipca 1976 r. pełnomocnik Prezydent Miasta B. złożył oświadczenie w formie aktu notarialnego Rep. [...] o wykupie od Z. A., zam. w B. przy ul. Z., działki numer [...] o pow. 449 m2, położonej w B. przy ul. W., za cenę 6 465 zł. Z treści ww. aktu notarialnego wynika, iż oświadczenie to zostało złożone na podstawie decyzji z dnia [...] lipca 1974 r. nr [...] o wykupieniu od wnioskodawcy działki numer [...] o pow. 449 m2, położonej w B. przy ul. W. Zdaniem organu, w rozpoznawanej sprawie istotne jest ustalenie, czy decyzja z dnia [...] lipca 1974 r., nr [...] jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Tylko bowiem w takiej sytuacji skarżący mógłby żądać stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Jest bowiem bezsporne i wynika z art. 156 § 1 k.p.a., że stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji. W sytuacji więc, gdy określony akt nie jest decyzją administracyjną, to wniesienie o stwierdzenie jego nieważności jest niedopuszczalne, a postępowanie w tym zakresie, z innych uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte, co organ administracji ma obowiązek stwierdzić w postanowieniu wydanym na podstawie art. 61 a k.p.a. W ocenie organu Kodeks postępowania administracyjnego posługuje się pojęciem "decyzja administracyjna" w kilku miejscach, jednak tego pojęcia nie definiuje. Artykuł 97 k.p.a. (obowiązujący w dacie wydania kwestionowanej "decyzji") stwierdzał w § 1, że "organ administracji państwowej załatwia sprawę przez wydanie decyzji. Natomiast w § 2 stwierdzał, że "decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji". Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym zaakceptowany został pogląd, że o tym czy dany akt jest decyzją czy też nie przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego tę sprawę. Istotą powyższej reguły jest istnienie w porządku prawnym przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę decyzji administracyjnej. Rozstrzygnięcie zawarte w piśmie będącym decyzją musi dotyczyć sprawy załatwianej decyzją administracyjną. W ocenie Kolegium przedmiotowa decyzja nie ma charakteru decyzji administracyjnej albowiem żaden przepis przywołanej ustawy z dnia 6 lipca 1972 r., nie dawał podstawy do wydania decyzji administracyjnej o wykonaniu prawa wykupu przedmiotowej działki. W związku z powyższym nie jest możliwe w ogóle prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności "decyzji" z dnia [...] lipca 1974 r., nr[...] , skoro nie ma ona statusu decyzji administracyjnej. Skargę na powyższe postanowienie, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniósł M. A., w której zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie: a) art. 61a § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie zachodzi podstawa do odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lipca 1976 r. (nr: [...]) w sytuacji, gdy w sprawie nie zachodziły żadne przyczyny o charakterze formalnym, które czyniłyby wniosek skarżącego niedopuszczalnym; b) art. 104 i 107 § 1 k.p.a oraz art. 97 k.p.a. we wcześniejszym brzmieniu poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia 1 lipca 1976 r. w przedmiocie wykupu działki budowlanej położonej w B. przy ul. W. stanowiącej własność skarżącego nie stanowiła decyzji administracyjnej w rozumieniu powołanych norm w sytuacji, gdy: - w sprawie wydania decyzji o wykupie wszczęto w sposób formalny postępowanie o czym zawiadomiono stronę; - decyzja zawierała swoją materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia w przepisach ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego; - rozstrzygała w sposób władczy o pozbawieniu prawa własności strony tego postępowania; - zawierała wszelkie niezbędne elementy aktu administracyjnego (tj. datę, oznaczenie organu, oznaczenie strony, podstawę rozstrzygnięcia, uzasadnienie faktyczne i prawne, podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji); - uprzednie nadanie prawa własności nastąpiło w formie decyzji administracyjnej skierowanej w stosunku do strony; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 13 ust. 2 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach poprzez ich niezastosowanie i błędne przyjęcie, że decyzja organu z dnia 1 lipca 1976 r. nie stanowiła decyzji administracyjnej, w sytuacji gdy ww. ustawa przewidywała administracyjny tryb ewentualnego wykupu działki kończący się wydaniem decyzji administracyjnej warunkującej dopiero następcze złożenie stosownego oświadczenia woli wykupu w formie aktu notarialnego. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie od organu skarżonego na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że organ bezzasadnie przyjął, iż decyzja o wykonaniu prawa wykupu działki skarżącego nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu obowiązującego w dacie jej wydania art. 97 k.p.a., (obecnie art. 107 k.p.a.), a co za tym idzie wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest niedopuszczalne w świetle art. 61a § 1 k.p.a. Jako całkowicie chybiony jest argument organu, iż brak było w porządku prawnym przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę wydania decyzji administracyjnej o wykupie nieruchomości. Decyzja z dnia [...] lipca 1976 r. odnosiła się wprost do materialno-prawnych przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, a mianowicie art. 13 ust. 3 tejże ustawy oraz art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych. Powołana przez Prezydenta Miasta B. norma określała kompetencję organu administracji do złożenia oświadczenia o wykupie nieruchomości w określonych przypadkach w formie aktu notarialnego, które musiało być poprzedzone wydaniem stosownej decyzji, gdyż samo oświadczenie woli nie rodziło skutków prawnych. Skutek taki wywierała decyzja administracyjna, która była prawidłową formą załatwiania spraw na gruncie ustawy z 6 lipca 1972 r., co wynika wprost z art. 20 ust. 1 tej ustawy. Art. 13 ust. 2 określał elementy orzeczenia o wykupie działki nadanej na własność, w tym cenę wykupu ustalaną na zasadach określonych w art. 10. Była to zatem norma kompetencyjna i podstawa materialno-prawna decyzji. Natomiast art. 13 ust. 3 ustawy odnosił się do oświadczenia organu o wykonaniu tego prawa we właściwej formie (aktu notarialnego). Ustawa zatem wprowadzała dwa oddzielne dokumenty skutkujące finalnie wykupieniem działki. Decyzji administracyjnej oraz złożonego w formie aktu notarialnego oświadczenia organu nie można w żaden sposób utożsamiać. Zauważyć bowiem trzeba, że w samym akcie notarialnym z dnia 13 lipca 1976 r. stanowiącym oświadczenie o wykonaniu prawa wykupu organ powołuje się na "decyzję z dnia [...] lipca 1976 r. Vice Prezydenta miasta B., mocą której postanowiono dokonać wykupu w trybie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach". W związku z tym, to decyzja administracyjna, a nie akt notarialny przesądzał o wykupie nieruchomości. W przeciwnym razie organ mógłby poprzestać na samym oświadczeniu woli bez powoływania się na własny akt woli. Dalej skarżący wyjaśnił, że w sprawie wydania decyzji o wykupie wszczęto w sposób formalny postępowanie o czym zawiadomiono stronę. Postępowanie to nie miało zatem charakteru "wewnętrznego", lecz było skierowane do strony, która została zawiadomiona o toczącej się sprawie, zaś samo wydanie decyzji poprzedzono zainicjowaniem postępowania, a następnie zebrano dowody (oględziny, wizja lokalna), co zostało udokumentowane w aktach sprawy. Ponadto decyzja o wykupie rozstrzygała w sposób władczy o pozbawieniu prawa własności nieruchomości, którą M. A, uzyskał na mocy decyzji administracyjnej. Niekonsekwentna jest zatem argumentacja, która zakłada nabycie prawa na podstawie aktu administracyjnego, zaś pozbawienie prawa strony nastąpiło w formie swoistego wewnętrznego pisma organu. Błędne jest przyjęcie, że pismo zatytułowane "decyzja", zawierające wszystkie elementy decyzji administracyjnej i rozstrzygające o pozbawieniu praw lub ich ograniczeniu jest sporządzone jedynie na użytek złożenia oświadczenia woli w formie aktu notarialnego. Jeżeli zatem przyjąć, że decyzją administracyjną jest władcze, jednostronne oświadczenie woli tego organu, oparte na przepisach prawa administracyjnego i określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata (strony) będącego podmiotem niezwiązanym z organem ani węzłem zależności organizacyjnej, ani też podległości, w indywidualnie oznaczonej sprawie, to wszystkie ukształtowane w doktrynie i orzecznictwie przesłanki zostały w niniejszej sprawie spełnione. Dalej skarżący wskazał, że przedmiotowa decyzja oprócz orzeczenia wykupienia nieruchomości zawierała inne rozstrzygnięcie stricto administracyjne w zakresie ustalenia odszkodowania za działkę budowlaną (punkt 2). Skarżący wnosił zaś o stwierdzenie nieważności decyzji w całości, w tym również w kwestii odszkodowania. W związku z tym, że określenie odszkodowania było bezspornie rozstrzygnięciem administracyjnym, nie istniała żadna przeszkoda formalna, aby wszcząć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności w tym zakresie. W ocenie skarżącego decyzja z dnia [...] lipca 1976 r. (nr [...]) zawierała wszelkie wymagane Kodeksem postępowania administracyjnego formalne elementy decyzji statuujące orzeczenie jako akt administracyjny, a mianowicie datę, oznaczenie organu, oznaczenie strony, podstawę rozstrzygnięcia, uzasadnienie faktyczne i prawne, podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji. Na charakter decyzji nie wpływa również brak pouczenia o możliwości zaskarżenia wydanej decyzji, która była w tym przypadku decyzją ostateczną. Bez znaczenia przy tym pozostaje fakt, że samo wykupienie działki nastąpiło w formie aktu notarialnego, albowiem ta czynność była tylko konkretyzacją rozstrzygnięcia zawartego w decyzji administracyjnej i zmierzało do wywarcia skutku cywilnoprawnego przeniesienia własności nieruchomości, która należała do M. A. SKO w B. w sposób błędny utożsamiło wykonanie prawa wykupu w formie aktu notarialnego z samą decyzją o wykupie działki, na podstawie przepisów ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. Są to dwa oddzielne akty przy czym pierwszy z nich nosi znamiona aktu administracyjnego (decyzji w rozumieniu art. 107 k.p.a.), drugi zaś jest cywilno-prawną formą następczą wykonującą prawo organu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tym miejscu zauważenia wymaga, że po pierwsze zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. i art. 144 k.p.a., skarżący nie był zobowiązany do zwracania się do organu o ponowne rozpoznanie sprawy, gdyż mógł od razu wnieść skargę do sądu administracyjnego, a po drugie, zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest zaskarżone postanowienie SKO w B. z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], które odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lipca 1976 r., nr [...], o wykupie działki budowlanej ozn. nr geod. [...] o pow. 449 m2, położonej w B. przy ul. W., os. P., nadanej na własność Z. A. , zam. w B., decyzją nr [...] Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 1974 r., nr [...]. Zdaniem Sądu, zaskarżone postanowienie podlega uchyleniu, gdyż zasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia 61a § 1 k.p.a., art. 104 § 1 i 2 k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a. oraz art. 97 § 1 i 2 k.p.a. i art. 99 § 1 k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 1960 r. Nr 30, poz.168), polegające na przyjęciu, że przedmiotowa decyzja nie stanowiła decyzji administracyjnej, które to naruszenie w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie art. 13 ust. 2 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1972 r., Nr 27, poz. 192), które to naruszenie, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., miało wpływ na wynik sprawy. Podstawą rozstrzygnięcia w sprawie był art. 61a § 1 k.p.a., z którego wynika, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ustawodawca wprowadził więc we wskazanym przepisie dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie żądania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 października 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 1456/15). Przez inne uzasadnione przyczyny należy zaś rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 4 października 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 557/12). W stanie faktycznym niniejszej sprawy jako uzasadnienie zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. organ uznał okoliczność, że przedmiotowa decyzja nie ma charakteru decyzji administracyjnej albowiem żaden przepis przywołanej ustawy z dnia 6 lipca 1972 r., nie dawał podstawy do wydania decyzji administracyjnej o wykonaniu prawa wykupu przedmiotowej działki. Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, stanowisko organu jest niezasadne. Zauważenia bowiem wymaga, że niniejsza sprawa przed organem nie była na etapie przed wszczęciem postępowania administracyjnego, które się wcześniej nie toczyło i gdzie organ w sposób uprawniony badałby, czy istnieje przepis stanowiący podstawę materialnoprawną do wydania decyzji, a w wyniku stwierdzenia braku takiego przepisu, mógłby zastosować przepis art. 61a § 1 k.p.a. Sprawa była bowiem na etapie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organu administracji publicznej. A w tym przypadku, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przesłanka w postaci wydania decyzji bez podstawy prawnej stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji, a nie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności. Zresztą Sąd nie podziela stanowiska organu, że przedmiotowa decyzja nie jest decyzją administracyjną. Jak trafnie podnosi się w doktrynie, decyzją administracyjną jest pismo zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji, również niemające wszystkich elementów decyzji określonych w art. 107 k.p.a., jeżeli pochodzi od organu administracji, skierowane jest na zewnątrz systemu administracji publicznej i w sposób władczy rozstrzyga o prawach lub obowiązkach prawnych osób w sprawie indywidualnej, choćby dla rozstrzygnięcia takiego brak było podstawy prawnej. Do elementów niezbędnych do uznania pisma za decyzję zalicza się oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (por. komentarz aktualizowany Piotra Marka Przybysza do art. 61a k.p.a. – LEX). Przedmiotowa decyzja z dnia [...] lipca 1976 r. wydana została i podpisana przez Prezydenta Miasta B., czyli przez organ administracji publicznej i wskazała adresata aktu, tj. Z. A. (skarżącego). Zawiera także rozstrzygnięcie w postaci "dokonania wykupu działki stanowiącej własność skarżącego" i "ustalenia odszkodowania za wykupioną działkę". Zobowiązuje nadto (zleca) kierownika Zarządu Gospodarki Terenami do złożenia stosownego oświadczenia notarialnego i zawiadomienie o jego treści skarżącego. Posiada też uzasadnienie i wskazuje podstawę prawną rozstrzygnięcia. Jakie natomiast skutki prawne wywołała ta decyzja i czy wskazana w niej podstawa prawna w postaci art. 13 ust. 2 ustawy była prawidłowa, to kwestia inna. Zauważenia bowiem wymaga, że z mocy art. 13 ust. 2 ustawy z 1972 r., w stosunku do właściciela działki, który nie dotrzymał terminów określonych w art. 12 i nie uzyskał ich przedłużenia, prezydium powiatowej rady narodowej przysługiwało prawo wykupu działki budowlanej za cenę ustaloną na zasadach określonych w art. 10, a oświadczenie prezydium rady narodowej o wykonaniu wykupu powinno być złożone w formie aktu notarialnego (art. 13 ust. 3 ustawy). Podkreślenia jednak wymaga, że zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy, do wszczęcia postępowania i wydania decyzji w sprawach wymienionych w ustawie właściwe były organy gospodarki terenowej i ochrony środowiska prezydium powiatowej rady narodowej. Na tle obydwu przepisów, w szczególności w odniesieniu do art. 10 ustawy mającego zastosowanie i do przypadku określonego w art. 13 ust. 2, pojawiło się kilka orzeczeń sądowych, w których akcentowano zarówno decyzyjną formę załatwiania kwestii odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1947/17), jak i brak takiej formy (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2111/14). Niezależnie jednak od przyjętego stanowiska, sądy administracyjne zgodnie przyjmowały, że w każdym przypadku wydania takiej decyzji w trybie przepisów ustawy z 1972 r., dopuszczalne było prowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności takiej decyzji, jeżeli oczywiście skarżący powoływał się na jedną z przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. Przedmiotowa decyzja zawiera w sobie rozstrzygnięcie zarówno co do ustalenia odszkodowania, jak i co do wykupu działki. Kwestia wykupu działki, podobnie jak kwestie odszkodowawcze za wywłaszczenie działki, winna być przez organ rozważana w kontekście takim, czy mogła ona nastąpić w formie decyzyjnej i dodatkowo w formie aktu notarialnego, czy tylko w formie aktu notarialnego, jednakże może się to odbywać w ramach wszczętego postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji, a nie na etapie odmowy wszczęcia postępowania. Odmienne zatem stanowisko SKO w B. sprowadzające się do stwierdzenia, że można odmówić wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji tylko z tej przyczyny, że decyzja ta nie jest decyzją, gdyż została wydana bez podstawy prawnej, w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie może się ostać, gdyż stanowi naruszenie przepisów postępowania, które w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ weźmie pod uwagę argumentację przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku, a przy wydawaniu rozstrzygnięcia zobowiązany będzie uwzględnić dokonaną wykładnię omawianych przepisów. W tym miejscu zauważenia tylko wymaga, że z racji na przedmiot niniejszego postępowania, którym jest ocena postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, Sąd w niniejszym orzeczeniu nie przesądza, jak organ winien ocenić przedmiotową decyzję, tzn. czy była podstawa prawna do jej wydania albo czy dotknięta jest ona inną przesłanką nieważnością wynikającą z art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Sąd I instancji kontroluje bowiem tylko sposób stosowania prawa materialnego przez organy, które wykonują administrację. Nie jest on natomiast organem administracyjnym, zatem nie może dokonywać wykładni prawa za organ, przed wydaniem merytorycznej decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 44/17). Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800). Na zasądzone koszty składają się wpis sądowy w kwocie 100 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.