II SA/Bk 313/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania prawa jazdy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty Z. z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego R. B. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. znak [...] Starosta Z. na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2017 r., poz. 978 ze zm.), dalej: u.k.p., odmówił wydania R. B., na jego wniosek z dnia [...] lutego 2018 r., prawa jazdy kat. C oraz C+E. Wskazał, że wyrokiem z dnia [...] września 2017 r. Sąd Rejonowy II Wydział Karny w Z. w sprawie II SA/Bk 107/17, orzekł wobec ww. zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów w ruchu lądowym na okres trzech lat z wyłączeniem kategorii C oraz C+E i nakazał zwrócić niezwłocznie dokument prawa jazdy do Wydziału Komunikacji. Mając na uwadze ww. wyrok, decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. cofnięto R. B. uprawnienia do prowadzenia pojazdów kategorii A oraz B. Organ też wskazał, że w dniu [...] lutego 2018 r. R. B. złożył oświadczenie o zagubieniu prawa jazdy wraz z wnioskiem o wydanie wtórnika prawa jazdy kat. C i C+E. Jednakże, zdaniem Starosty, przepisy art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p. wykluczają możliwość wydania prawa jazdy kategorii C oraz C+E w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienia w kategorii B. Dlatego wydano decyzję odmowną. Odwołanie od powyższej decyzji złożył R. B., który zarzucił naruszenie art. 12 u.k.p. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów Kodeksu karnego oraz Kodeksu postępowania karnego przez to, że mimo orzeczenia wyrokiem sądu karnego środka karnego dotyczącego wyłącznie prawa jazdy kat. B, odmówiono mu wydania prawa jazdy również innych kategorii. Wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i wydanie dokumentu prawa jazdy kat. C oraz C+E. Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium ustaliło stan faktyczny sprawy identycznie jak organ pierwszej instancji i dokonało tożsamej oceny prawnej podzielając wnioski Starosty odnośnie braku możliwości wydania stronie prawa jazdy kat. C i C+E w sytuacji bezspornego faktu orzeczenia wobec niego prawomocnym wyrokiem karnym zakazu prowadzenia pojazdów kategorii B. Kolegium, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wyjaśniło, że wydanie stronie prawa jazdy kat. C oraz C+E stanowiłoby rażące naruszenie prawa, tj. art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p. Wydana decyzja odmowna konkretyzuje swą treścią obowiązujące wobec strony zakazy z uwzględnieniem przepisów prawa, natomiast nie modyfikuje w żaden sposób środka karnego. Zdaniem Kolegium, ratio legis zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych stanowi wykluczenie z ruchu drogowego takich kierowców, którzy zagrażają bezpieczeństwu w komunikacji, zwłaszcza jeśli to zagrożenie spowodowali znajdując się w stanie nietrzeźwości. Jak wyjaśniło, trudno sobie wyobrazić, aby pozbawiając prawa do kierowania pojazdami osobowymi ustawodawca zezwolił kierowcy zatrzymanemu na jeździe w stanie nietrzeźwości na prowadzenie pojazdów ciężarowych. Skargę na decyzję organu odwoławczego złożył do sądu administracyjnego R. B., który zarzucił naruszenie prawa materialnego: 1. art. 2 Konstytucji RP oraz art. 42 Kodeksu karnego poprzez dokonanie rozszerzającej wykładni przepisów prawa karnego, a w konsekwencji zastosowanie wadliwej wykładni stwierdzającej, iż art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 oraz art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. rozszerza skutki wyroku karnego również na kategorie prawa jazdy nieobjęte orzeczonym zakazem prowadzenia pojazdów; 2. art. 12 ust. 2 w związku z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. w związku z art. 7 i art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.) poprzez ich zastosowanie oraz naruszenie art. 18 ust. 2 u.k.p. poprzez jego niezastosowanie i tym samym bezzasadne uznanie, że odmowa wydania prawa jazdy kat. C oraz C+E, z pominięciem słusznego interesu obywatela, jest prawidłowa, podczas gdy uwzględniając ten słuszny interes i nawet uznając, że zwrot dokładnie tego dokumentu, który został zatrzymany - jest niemożliwy. Skarżący wskazał, że powinien mu zostać wydany wtórnik dokumentu uwzględniający posiadane uprawnienia. Zdaniem skarżącego, decyzję odmowną wydano z rażącym naruszeniem prawa, zaś sąd rozpoznający skargę powinien zastosować bezpośrednio przepisy Konstytucji RP, co wynika wprost z art. 8 ust. 2 ustawy zasadniczej. Podkreślił, że przepis art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p. wprowadza swoistą sankcję administracyjną uniemożliwiającą posługiwanie się uprawnieniami, co do których zakazu sąd powszechny nie orzekł. Narusza to, w jego ocenie, zasadę ponownego karania za to samo zdarzenie, zaś fakt, iż rozszerzenie zakazu prowadzenia pojazdów następuje w postępowaniu administracyjnym nie zmienia tego, iż to rozszerzenie faktycznie następuje. Wywołuje to również skutki odnośnie obowiązku poddania się egzaminowi kontrolnemu sprawdzającemu kwalifikacje co do kategorii praw jazdy nieobjętych środkiem karnym. Skarżący podkreślił, że sankcja administracyjna jest tym bardziej dotkliwa, że jest on zawodowym kierowcą. Organy administracyjne orzekając tę sankcję nie badają okoliczności zdarzenia, w jakich nastąpiło przekroczenie prawa. Badał te okoliczności sąd karny i mając je na uwadze orzekł o pozostawieniu pozostałych kategorii (poza kategorią B), co jest wystarczające do zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym ze strony skarżącego. W jego ocenie, o zupełnej arbitralności zastosowania art. 12 ust. 2 przez ustawodawcę świadczy wyłączenie z zakresu sankcji administracyjnej kategorii pojazdów rolniczych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Uzupełnił argumentację wskazując, że przepis art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.k.p. nie miał w sprawie zastosowania, gdyż nie dotyczyła ona utraty lub zniszczenia dokumentu prawa jazdy. Jak wskazało Kolegium, cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami na podstawie wyroku sądu karnego nie jest równoznaczne z utratą lub zniszczeniem dokumentu oraz nie wymaga zmiany danych zawartych w tym dokumencie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja zaskarżona oraz decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Zdaniem sądu, zastosowana przez organy podstawa prawna rozstrzygnięcia nie odzwierciedla stanu faktycznego jaki wystąpił w sprawie. Mimo że w opisie stanu faktycznego sprawy organy wskazały na fakt zagubienia przez skarżącego prawa jazdy, fakt ten nie został należycie oceniony w kontekście wniosków, jakie złożył skarżący do organu i w kontekście wpływu jaki ten fakt ma na dopuszczalność orzekania w przedmiocie wydania prawa jazdy i wydania wtórnika prawa jazdy. Przypomnieć należy, że wobec skarżącego w postepowaniu karnym orzeczono trzyletni zakaz prowadzenia pojazdów kategorii B z jednoczesnym obowiązkiem zwrotu dokumentu prawa jazdy do właściwego Wydziału Komunikacji. Z informacji znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy nie wynika, aby ten dokument kiedykolwiek został zwrócony i fizycznie znajdował się w posiadaniu właściwego organu administracji, jak nakazał sąd karny. Natomiast skarżący w dniu [...] lutego 2018 r. złożył wniosek o wydanie zatrzymanego prawa jazdy (przy czym uczynił to mając świadomość niewykonania obowiązku zwrotu), zaś oświadczenie o zgubieniu dokumentu prawa jazdy złożył do organu pierwszej instancji w dniu [...] lutego 2018 r. Tego samego dnia, tj. [...] lutego 2018 r., złożył również wniosek o wydanie wtórnika prawa jazdy. Nadto, o fakcie braku fizycznego zwrotu dokumentu prawa jazdy świadczy informacja organu zawarta w piśmie z dnia [...] lutego 2018 r. o rozpoczęciu wykonywania środka karnego od dnia złożenia oświadczenia o zgubieniu dokumentu. Całokształt powyższych okoliczności wskazuje, że dokument prawa jazdy nigdy fizycznie nie został zwrócony organowi i nigdy się w posiadaniu organu nie znalazł. W takiej zaś sytuacji, w ocenie sądu, niedopuszczalne jest merytoryczne orzekanie o wydaniu lub odmowie wydania prawa jazdy określonej kategorii. Oczywiste przy tym jest, że celem przepisu art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p., który organy zastosowały, jest wyłączenie możliwości korzystania z określonych uprawnień do prowadzenia pojazdów. Jednak cel ten zostaje osiągnięty przez odmowę wydania dokumentu prawa jazdy, jeśli ten dokument został fizycznie zwrócony właściwemu organowi. Jeśli zwrócony nie został, nie można odmówić wydania dokumentu prawa jazdy (nośnika uprawnień), którego organ nie posiada. Skoro zatem do zatrzymania dokumentu prawa jazdy w sprawie faktycznie nie doszło (sąd nakazał zwrot tego dokumentu), jak też skoro dokument nigdy później nie został zwrócony (fakt bezsporny), to brak jest przedmiotu orzekania w sprawie o wydanie (zwrot) prawa jazdy na podstawie prawnej zastosowanej przez organy (vide np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 października 2017 r., IV SA/Po 636/17, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Tym samym wykluczone było wydanie merytorycznej decyzji w sprawie odmowy wydania prawa jazdy, bowiem brak było przedmiotu postępowania. Wydanie takiej decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa, tj. art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p., co miało wpływ na wynik sprawy. Z akt sprawy wynika, że skarżący jeszcze w trakcie postępowania przed organem pierwszej instancji ([...] lutego 2018 r., tj. dzień przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej,) złożył wniosek o wydanie wtórnika zagubionego prawa jazdy. A zatem organy obydwu instancji miały wiedzę o istnieniu dwóch wniosków skarżącego: o wydanie prawa jazdy (które nie zostało zatrzymane ani zwrócone) oraz o wydaniu wtórnika prawa jazdy. Dysponowały również wiedzą o zagubieniu dokumentu prawa jazdy. W takiej zaś sytuacji organ pierwszej instancji, zamiast orzekać o odmowie wydania prawa jazdy, powinien był postępowanie zainicjowane wnioskiem z dnia [...] lutego 2018 r. o wydanie prawa jazdy umorzyć jako bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 K.p.a.) i prowadzić sprawę zainicjowaną wnioskiem o wydanie wtórnika prawa jazdy. Istotnie, trafnie organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wskazał, że cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami nie jest równoznaczne z utratą lub zniszczeniem dokumentu oraz sytuacją wymagającą zmiany danych w dokumencie. W sprawie niniejszej jednak wniosek o wydanie wtórnika nie był związany wyłącznie z cofnięciem uprawnień, ale z oświadczeniem o zgubieniu dokumentu złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej, a ta okoliczność jest przesłanką orzekania w przedmiocie wydania wtórnika na podstawie art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.k.p. Sąd zauważa, że istnieją odrębne podstawy orzekania w przedmiocie wydania prawa jazdy (art. 12 u.k.p.) oraz w przedmiocie wydania wtórnika dokumentu prawa jazdy (art. 18 u.k.p.). Zatem decyzja w przedmiocie odmowy wydania prawa jazdy nie zastępuje i nie może być zamiennie traktowana z decyzją o odmowie wydania wtórnika prawa jazdy. W sytuacji zaś złożenia przez stronę postępowania zarówno wniosku o wydanie prawa jazdy w warunkach art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p. (orzeczenia przez sąd powszechny środka karnego w postaci zakazu prowadzenia pojazdów określonej kategorii), jak i wniosku o wydanie wtórnika prawa jazdy (gdy dokument prawa jazdy został zagubiony, co wynika z oświadczenia strony złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej) – istnieje odrębny przedmiot postępowania do orzekania w przedmiocie wydania wtórnika a nie wydania prawa jazdy. Rozstrzygnięciem odzwierciedlającym cel regulacji art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p., ale też odzwierciedlającym stan faktyczny sprawy, tj. okoliczność zagubienia dokumentu prawa jazdy, będzie więc decyzja w przedmiocie wtórnika prawa jazdy. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu na skutek niniejszego wyroku organ pierwszej instancji uwzględni ocenę prawną sformułowaną przez sąd w sprawie niniejszej, w tym rozważy zastosowanie art. 105 § 1 K.p.a. w postępowaniu odnośnie wniosku o wydanie prawa jazdy oraz uwzględni fakt złożenia wniosku o wydanie wtórnika prawa jazdy w związku ze złożeniem oświadczenia o zgubieniu dokumentu prawa jazdy – jako żądanie wszczynające odrębne postępowanie, niemogące być załatwionym w niniejszym postępowaniu zakończonym decyzją o odmowie wydania prawa jazdy. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.). Na koszty składają się wpis od skargi w kwocie 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika – 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa 17 zł.