II SA/Bk 314/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Mieczysław Markowski, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 lipca 2017 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie przekazania do ponownego rozpatrzenia wznowionego postępowania w sprawie warunków zabudowy oddala skargę Zaskarżoną w sprawie niniejszej decyzją z dnia [...] marca 2017 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło w całości decyzję Burmistrza S. z dnia [...] sierpnia 2013 r. o odmowie uchylenia, we wznowionym postępowaniu, ostatecznej decyzji tego Burmistrza z dnia [...] grudnia 2011 r. znak [...] ustalającej warunki zabudowy. Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. znak [...] Burmistrz S. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych z infrastrukturą techniczną, na działce nr [...] położonej w S. i działce nr [...] położonej w K., gm. S. Na wniosek Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w B. postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. Burmistrz wznowił na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.) postępowanie administracyjne zakończone decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Wnioskodawca wskazał, że Wojsko jest użytkownikiem działek nr [...] z trzech stron okalających teren, na który wydano warunki zabudowy. Teren użytkowany przez Wojsko jest wykorzystywany od 1962 r. jako poligon wojskowy. Wybudowanie zabudowy mieszkaniowej na terenie sąsiadującym bezpośrednio z poligonem może spowodować niebezpieczeństwo dla mieszkańców tego terenu, a dla Wojska spowodować konieczność dyslokacji. We wznowionym postępowaniu decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak [...] wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Burmistrz odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. ustalającej warunki zabudowy dla 10 budynków mieszkalnych. Ocenił, że Wnioskodawca nie posiada interesu prawnego, w konsekwencji czego nie ma on legitymacji procesowej do kwestionowania rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy. Organ podkreślił, że działki nr [...] sąsiadujące z terenem inwestycji stanowią własność Skarbu Państwa i znajdują się z zarządzie Lasów Państwowych, a Wojewódzki Sztab Wojskowy w B. jest wyłącznie użytkownikiem tych działek. W związku z tym w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy powiadomiono jako stronę postępowania Nadleśniczego Nadleśnictwa D. Nadto, jak wskazał organ pierwszej instancji, na datę ustalenia warunków zabudowy w obrocie prawnym nie funkcjonował akt normatywny właściwego organu nadający terenowi sąsiadującemu z terenem inwestycji status terenu zamkniętego, zatem teren wykorzystywany faktycznie jako poligon nie jest formalnie terenem wojskowym. Szef WSzW złożył odwołanie od powyższej decyzji, w którym zarzucił niezgodność ustaleń faktycznych ze stanem faktycznym i prawnym sprawy. Podkreślił, że teren, dla którego ustalono warunki zabudowy, jest zlokalizowany w bezpośrednim sąsiedztwie terenu zamkniętego, na którym zlokalizowany jest poligon wojskowy. Uzasadniając zaś swój interes prawny wskazał na konieczność uwzględnienia potrzeb obronności i bezpieczeństwa państwa, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odwołanie Szefa WSzW zostało rozpatrzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] października 2013 r. umarzającą postępowanie odwoławcze z uwagi na brak po stronie Szefa WSzW interesu prawnego w postępowaniu zakończonym decyzją ustalającą warunki zabudowy z dnia [...] grudnia 2011 r. Zdaniem Kolegium, ponieważ działki nr [...] sąsiadujące z terenem inwestycji stanowią własność Skarbu Państwa i znajdują się w zarządzie Lasów Państwowych, a Wojewódzki Sztab Wojskowy w B. jest ich użytkownikiem (na podstawie umowy z dnia [...] grudnia 2004 r.), zatem posiada wyłącznie interes faktyczny a nie prawny. Interes prawny posiada zarządca Lasów Państwowych. Dlatego powiadomiono o postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy Nadleśniczego Nadleśnictwa D., a decyzja została prawidłowo doręczona temu podmiotowi. Skarga Szefa WSzW na decyzję SKO została uwzględniona wyrokiem WSA w Białymstoku z dnia 24 czerwca 2014 r. w sprawie II SA/Bk 394/14. Sąd wskazał, że rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. było nieprawidłowe, bowiem prawo wniesienia odwołania przysługuje nie tylko stronie w rozumieniu materialnoprawnym, ale także podmiotowi, do którego była adresowana decyzja pierwszej instancji, nawet gdyby nie był on stroną w znaczeniu materialnoprawnym. Podmiot ten staje się jednak stroną w znaczeniu formalnoprawnym. Zatem organ powinien był, skoro wznowił postępowanie, ponownie rozpatrzeć sprawę i wydać rozstrzygnięcie na podstawie art. 151 w związku z art. 138 K.p.a. Sąd zalecił, aby w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy SKO rozważyło, czy Szefowi WSzW przysługiwał przymiot strony oraz czy zachodzi przesłanka do wznowienia tegoż postępowania na postawie art. 145 § 1 pkt 4 K.pa. Zalecił też, aby oceny interesu prawnego Skarżącego organ drugiej instancji dokonał z uwzględnieniem treści umowy użytkowania z dnia [...] grudnia 2004 r. oraz aneksu do niej. Wyrokiem z dnia 10 listopada 2016 r. w sprawie II OSK 3296/14 Naczelny Sąd Administracyjny, podzielając argumentację przedstawioną przez WSA w Białymstoku, oddalił skargę kasacyjną A. L. Wskazał jednocześnie, że skoro podmiot wnioskujący o wznowienie postępowania jako podstawę swojego żądania wskazał przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., która odnosi się wprost do konieczności oceny interesu prawnego, to badaniem tego interesu prawnego powinien zająć się w pierwszej kolejności organ administracyjny a nie sąd. W zależności od poczynionych ustaleń organ powinien podjąć stosowne rozstrzygnięcie. Zdaniem NSA, sąd pierwszej instancji trafnie wskazał na konieczność oceny załączonej do akt sprawy umowy o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie z dnia [...] grudnia 2004 r. oraz aneksu do niej, skoro dokument ten nie był dotychczas analizowany przez organ odwoławczy, a istnieje potrzeba powtórzenia postępowania odwoławczego. W ocenie NSA, organ odwoławczy zobowiązany jest do ponownej oceny całości akt sprawy, uwzględniając wytyczne sądu pierwszej instancji oraz analizując argumentację podniesioną przez stronę odwołującą się, w tym tę nawiązującą do charakteru działek sąsiednich jako terenu zamkniętego i podstaw jego utworzenia z konsekwencjami określonymi w art. 4 ust. 2a w związku z art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. NSA wskazał także, że obowiązkiem organu odwoławczego będzie dokładne wyjaśnienie i określenie przedmiotu wznowionego postępowania, a następnie dokonanie oceny interesu prawnego Wnioskodawcy. Ponownie rozpoznając odwołanie Szefa WSzW od decyzji Burmistrza z dnia [...] sierpnia 2013 r., na skutek wyroków w sprawach II SA/Bk 394/14 oraz II OSK 3296/14, SKO w B. na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 7, 77 § 1 i art. 80 oraz art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 28 K.p.a. uchyliło tę decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Kolegium wskazało, że pozostaje związane oceną prawną sformułowaną w powyższych wyrokach oraz w wyrokach WSA w Białymstoku w sprawach II SA/Bk 1198/13 i II SA/Bk 247/15 dotyczących analogicznej sprawy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla budowy trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej (decyzja Burmistrza z dnia [...] października 2010 r. znak [...]). Zdaniem Kolegium, z powołanych orzeczeń wyraźnie wynika, że za stronę postępowania o ustalenie warunków zabudowy może być uznana osoba legitymująca się także ograniczonym prawem rzeczowym (służebnością), prawem obligacyjnym (dzierżawca) lub trwałym zarządem. Niedopuszczalne jest zatem eliminowanie z góry jako stron postępowania podmiotów legitymujących się innym uprawnieniem do nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji niż prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego. Taka zaś sytuacja, jak wskazało SKO, ma miejsce w przedmiotowej sprawie, w której działki będące w użytkowaniu Wojska bezpośrednio okalają teren inwestycyjny i są używane jako teren ćwiczeń różnych, nie tylko Wojska, służb mundurowych. Użytkowanie to ma istotne znaczenie dla obronności i prawidłowego funkcjonowania państwa. Nadto, jak powtórzyło SKO za WSA w Białymstoku, teren użytkowany przez Wojsko ma charakter terenu zamkniętego, co nie jest cechą powszechną, ale wskazuje na istotną jego rolę. Nie do zaakceptowania jest zatem sytuacja, w której opisany sposób użytkowania terenu w ogóle nie zostaje wzięty pod uwagę przy ustaleniu stron postępowania o warunki zabudowy dla terenu bezpośrednio sąsiadującego i to tylko z tego względu, że ten sposób jego wykorzystania wykonuje użytkownik a nie właściciel. SKO wskazało, że w jego ocenie umowa użytkowania z dnia [...] grudnia 2004 r. dotyczy użytkowania w rozumieniu Kodeksu cywilnego. Została zawarta na podstawie art. 40 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach i nie zmieniła przeznaczenia nieruchomości (jako leśnej), natomiast nadała jej dodatkowe przeznaczenie (dla celów obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony granicy). Zdaniem Kolegium, użytkowanie ustanowione w trybie art. 40 ustawy o lasach zawiera w sobie swoisty sposób korzystania z nieruchomości, nietożsamy z tym, który wykonuje jednostka organizacyjna mająca nieruchomości w trwałym zarządzie. Ten swoisty użytkownik dysponuje samodzielnym interesem prawnym w rozumieniu art. 28 K.p.a. i sposób korzystania przez tego użytkownika może mieć wpływ na treść ograniczonego prawa rzeczowego (użytkowania). SKO wyjaśniło też, że niezależnie czy użytkowanie Wojska powstało jako ograniczone prawo rzeczowe czy jako prawo obligacyjne (na podstawie umowy), ma charakter szczególny. Dano temu wyraz poprzez ustanowienie terenu zamkniętego na mocy decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] grudnia 2000 r., nr [...], a więc przed wydaniem kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy. Akt ten nie został opublikowany w Dzienniku Urzędowym, gdyż obowiązujące wówczas przepisy nie przewidywały takiego obowiązku. Dopiero obowiązująca od dnia 1 stycznia 2001 r. ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych wprowadziła obowiązek wydawania dzienników urzędowych przez ministrów kierujących działami administracji rządowej oraz kierowników urzędów centralnych. Nadto, jak wskazało SKO, powyższa decyzja nosiła klauzulę "tajne" nadaną na podstawie przepisów o ochronie informacji niejawnych. Teren zamknięty został zatem ustanowiony i o jego istnieniu wiedział z urzędu organ pierwszej instancji, gdyż był informowany przez stronę wojskową. Teren ten został oznaczony numerem [...] i aktualnie znajduje się w wykazie terenów zamkniętych resortu obrony narodowej określonym w decyzji Nr 393/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 30 września 2014 r. (Dz. Urz. MON poz. 321). Natomiast zgodnie z umową z dnia [...] grudnia 2004 r. o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie strona wojskowa otrzymała do użytkowania grunt o pow. 279,1199 ha stanowiący działki ewidencyjne nr [...] , obr. K. i nr [...] obr. S. Na mocy aneksu z dnia [...] grudnia 2008 r. do wymienionej umowy na nowo określono przedmiot umowy w związku ze zmianami w ewidencji gruntów. Przedmiotem przekazania stały się wówczas grunty Skarbu Państwa o powierzchni 269,2744 ha wchodzące w skład działek ewidencyjnych nr [...] w obrębie ewidencyjnym K. i działki [...] w obrębie ewidencyjnym S. Jak wskazało SKO, powyższe nieruchomości stanowiące teren zamknięty otaczają z trzech stron teren objęty wnioskiem inwestora o ustalenie warunków zabudowy (działki nr [...]). Oznacza to, że Wojsko jako użytkownik terenu ma ograniczone możliwości działania i wykorzystywania poligonu do ćwiczeń i szkolenia żołnierzy, w ramach których może dojść do negatywnego oddziaływania na nieruchomości sąsiednie (skutki: wybuchów, strzelania z broni lekkiej i ciężkiej, pożaru, hałasu itp.) z obawy o bezpośrednie narażenie utraty życia lub zdrowia ludzi przebywających w bezpośrednim sąsiedztwie poligonu. Wybudowanie budynków mieszkalnych w tym sąsiedztwie, na terenie, który otoczony jest z trzech stron terenem wojskowym (zamkniętym) niewątpliwie uniemożliwia w pełni wykorzystanie tego obszaru do celów wskazanych w umowie użytkowania, a więc może ograniczać prawa użytkownika. Z tego względu Kolegium oceniło, że strona wojskowa reprezentowana przez Szefa WSzW, w związku z realną możliwością ograniczenia jej uprawnień wynikających z umowy użytkowania powyższego terenu, nabywa status strony w przedmiotowym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, gdyż wykazuje się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 K.p.a. W związku z tym Kolegium zaleciło organowi pierwszej instancji ponowne przeprowadzenie wznowionego postepowania z udziałem strony wojskowej i wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 lub 151 § 2 K.p.a. Skargę na decyzję SKO z dnia [...] marca 2017 r. złożył do sądu administracyjnego A. L. Zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj. 1. art. 117 § 3 K.p.a. poprzez błędne uzasadnienie decyzji, w zakresie wskazania faktów uznanych przez organ za udowodnione, dowodów, na których organ się oparł oraz niewskazanie przyczyn z powodu których innym dowodom organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz błędne uznanie, że zarówno decyzja Burmistrza z dnia [...] sierpnia 2013 r. jak i jego decyzja z dnia [...] grudnia 2011 r. znajdują podstawę w decyzji MON z dnia [...] września 2014 r. w sytuacji, gdy decyzja MON została wydana później niż obydwie decyzje Burmistrza. Jak stwierdził Skarżący, gdyby organ nie zastosował decyzji MON z 2014 r., dotyczącej de facto innego okresu, innych podmiotów oraz odmiennego stanu faktycznego - nie stwierdziłby zamkniętego charakteru terenu okalającego inwestycję, czego następstwem byłby brak interesu prawnego Szefa WSzW w toku postępowania; 2. art. 7, 28 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co skutkowało naruszeniem zasady prawdy obiektywnej poprzez błędne uznanie, iż istnieją przesłanki uznania Szefa WSzW za stronę postępowania i poprzez zaniechanie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów przedłożonych przez Wojewódzki Sztab Wojskowy, co pozwoliłoby na bezsporne ustalenie, że Wojewódzkiemu Sztabowi Wojskowemu nie przysługuje przymiot strony; 3) art. 8 w związku z art. 80 K.p.a. poprzez wadliwą ocenę całokształtu materiału dowodowego w sprawie, co doprowadziło do naruszenia przez organ zasady pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej i uchylenia zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy Wnioskodawca wznowienia nie miał przymiotu strony w postępowaniu. W uzasadnieniu skargi wskazano, że: - krąg stron w sprawie o ustalenie warunków zabudowy należy ustalić na podstawie art. 28 K.p.a. W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sztab Wojskowy nie wykazał swojego interesu prawnego rozumianego tak jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, tj. jako interes obiektywny, wynikający z określonego przepisu prawa odnoszącego się wprost do podmiotu zgłaszającego zastrzeżenia i dotyczącego bezpośrednio tego podmiotu; - w sposób niepełny ustalono, że organ pierwszej instancji miał wiedzę z urzędu o istnieniu w sąsiedztwie terenu inwestora terenu zamkniętego. Nie wiadomo kiedy i w jaki sposób takie informacje miały być przekazywane; - organ stwierdził fakt ustanowienia terenu jako "teren zamknięty" w oparciu o decyzję nr [...] Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] września 2014 r. Jednakże obydwie decyzje Burmistrza (z dnia [...] sierpnia 2013 r. oraz z dnia [...] grudnia 2011 r.) zostały wydane przez rokiem 2014. Decyzja MON nie mogła mieć zatem zastosowania w sprawie niniejszej; - wadliwe i niepełne jest uzasadnienie zaskarżonej decyzji; - przepis art. 4 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że strefy ochronne dla terenów zamkniętych mogą być ustalane tylko w planach zagospodarowania przestrzennego. Dla terenu objętego zaskarżonymi decyzjami nie było w dacie wydania przedmiotowych decyzji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niezrealizowanie tego obowiązku łączy się z uchybieniem zasadzie prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Spór w sprawie niniejszej koncentruje się wokół kwestii posiadania przez Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego interesu prawnego w postępowaniu zakończonym decyzją o ustaleniu warunków zabudowy dla budynków mieszkalnych na terenie sąsiadującym bezpośrednio z poligonem wojskowym (wykorzystywanym także przez inne służby mundurowe). Zaskarżone w sprawie niniejszej decyzje wydane zostały w postępowaniu wznowionym na skutek wniosku Szefa WSzW złożonego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Zaskarżona decyzja odwoławcza jest decyzją kasacyjną, tj. uchylono w niej decyzję organu pierwszej instancji o odmowie uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy. Skład orzekający w sprawie niniejszej ocenił wskazaną decyzję odwoławczą jako nienaruszającą prawa. Jak trafnie zauważyło SKO w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, organy orzekające w sprawie niniejszej pozostawały związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w szczególności w uzasadnieniu wyroków: WSA w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 394/14 oraz NSA w sprawie II OSK 3296/14. Wynika to wprost z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Związanie to dotyczy również składu obecnie rozpoznającego niniejszą sprawę. Ocena prawna sformułowana w tych poprzednich wyrokach wydanych w sprawie niniejszej dotyczyła przede wszystkim: dokładnego wyjaśnienia i określenia przedmiotu wznowionego postępowania, konieczności merytorycznego rozpoznania odwołania Szefa WSzW od decyzji Burmistrza z dnia [...] sierpnia 2013 r. oraz dokonania merytorycznej oceny umowy o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie z dnia [...] grudnia 2004 r. oraz aneksu do niej, jak też ponownej całościowej oceny akt sprawy z uwzględnieniem charakteru działek sąsiednich jako terenu zamkniętego i podstaw jego utworzenia z konsekwencjami określonymi w art. 4 ust. 2a w związku z art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Podsumowaniem tej oceny miało być dokonanie oceny istnienia "interesu prawnego" Wnioskodawcy. Zdaniem składu obecnie orzekającego, powyższe zalecenia Kolegium zrealizowało, zaś z uwagi na konsekwencje tak dokonanej oceny trafnie SKO zastosowało art. 138 § 2 K.p.a. Przede wszystkim Kolegium sprecyzowało przedmiot postępowania jako wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Burmistrza S. z dnia [...] grudnia 2011 r. znak [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] położonej w S. oraz na działce nr [...] położonej w K., gm. S. Wskazało też Kolegium, że decyzją pierwszoinstancyjną, od której rozpoznało odwołanie jest decyzja Burmistrza S. z dnia [...] sierpnia 2013 r. odmawiająca uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. Co prawda, jak trafnie zauważono na rozprawie, błędnie wskazano numer decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. (jako [...] zamiast [...]), co powinno ulec sprostowaniu, jednakże nie dyskwalifikuje to zaskarżonej decyzji. Zarówno bowiem opis inwestycji (10 budynków mieszkalnych), numer i data decyzji o warunkach zabudowy, której ta decyzja dotyczy (z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...]), jak też wskazanie numerów działek, na których ma być zrealizowana inwestycja (nr [...] położona w S. oraz nr [...] położona w K., gm. S.) konkretyzuje tę inwestycję w sposób wystarczający do uznania, o którą inwestycję chodzi. Jeśli zaś chodzi o błędny numer decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. wskazany jako [...], to decyzją o tym numerze była decyzja odmawiająca uchylenia innej decyzji ostatecznej o ustaleniu warunków zabudowy, tj. decyzji z dnia [...] października 2010 r. – dla trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...] położonej w S. oraz na działkach nr [...] położonych w K., gm. S. Tamto postępowanie wznowione ([...]) toczyło się jednak odrębnie (vide wyroki w sprawach II SA/Bk 1198/13 oraz II SA/Bk 247/15) i jak wynika z przedłożonej na rozprawie w dniu 4 lipca 2017 r. decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. (k. 51), wydawane są w nim odrębne decyzje. Po wtóre, Kolegium w zaskarżonej obecnie decyzji odwoławczej z dnia [...] marca 2017 r. zrealizowało także zalecenia Sądów odnośnie potrzeby wydania merytorycznego rozstrzygnięcia odwoławczego. Rozpoznało bowiem merytorycznie odwołanie Szefa WSzW, który wniósł o wznowienie postępowania i któremu w decyzji pierwszoinstancyjnej odmówiono uchylenia decyzji ostatecznej z uwagi na brak przymiotu strony. Jeśli bowiem wznowienie postępowania następuje na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., to nie można najpierw uwzględnić tego wniosku i wznowić postepowania, a następnie odmówić wnioskodawcy nie tylko legitymacji merytorycznej (z uwagi na brak interesu prawnego), ale również i legitymacji procesowej (prawa do złożenia środka zaskarżenia – odwołania). Tak błędnie postąpiono pierwotnie w sprawie niniejszej (vide decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze z dnia [...] października 2013 r., uchylona w sprawie II SA/Bk 394/14). Po trzecie, Kolegium dokonało oceny interesu prawnego Wnioskodawcy z uwzględnieniem umowy użytkowania z dnia [...] grudnia 2004 r. (z aneksem), co stanowi realizację wskazań zawartych w wyrokach w sprawach II SA/Bk 394/14 i II OSK 3296/14. Przede wszystkim Kolegium trafnie wskazało, że choć dla ustalenia interesu prawnego należy wykazać istnienie bezpośredniego związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny, to jednak niedopuszczalne jest wnioskowanie, iż brak tytułu prawnego właściciela lub użytkownika wieczystego wyklucza co do zasady posiadanie statusu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. W konsekwencji Kolegium przeanalizowało sposób korzystania ze spornego terenu przez Wnioskodawcę (w sprawie niniejszej użytkowanie na podstawie art. 40 ust. 1 pkt i ust. 2 ustawy o lasach) w kontekście tego, czy to korzystanie jest na tyle szczególne, że uzasadnia przyznanie mu interesu prawnego. Zdaniem Sądu, pozytywna odpowiedź na to pytanie udzielona przez Kolegium nie narusza prawa. Organ odwoławczy przeanalizował charakter użytkowania działek sąsiednich wobec inwestycji przez Wojsko oraz inne służby mundurowe, wskazał że działki nr [...] są wykorzystywane jako teren ćwiczeń istotnych z punktu widzenia zdolności obronnej i prawidłowego funkcjonowania państwa. Choć wybudowanie budynków jednorodzinnych w bezpośrednim sąsiedztwie tego terenu może mieć negatywne skutki dla mieszkańców tej zabudowy, to jednak i służby mundurowe zostaną ograniczone w dotychczasowym wykorzystywaniu terenu z uwagi na konieczność zminimalizowania negatywnego oddziaływania na mieszkańców (np. z uwagi na konieczność zachowania dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku). A to oznacza, że istnieje realna groźba ograniczenia uprawnień wynikających z umowy użytkowania powyższego terenu, co tym samym uzasadnia uznanie interesu prawnego Szefa WSzW do udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy na podstawie art. 28 K.p.a. Trafnie przy tym Skarżący domagał się wskazania konkretnego przepisu prawa, z którego ten interes prawny wynika, bowiem przepis art. 28 K.p.a. nie stanowi takiej podstawy, a jedynie normę odsyłającą do innych przepisów. Wbrew jednak twierdzeniom Skarżącego, normę prawa będącą źródłem interesu prawnego Szefa WSzW da się wyprowadzić. Uczyniło to de facto Kolegium, bowiem: - powołało się na decyzję Ministra MON z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...] (posiadającą klauzulę "tajne"), którą ustanowiono teren zamknięty dla obszaru objętego użytkowaniem przez Wojsko. Podstawę prawną wydania takiej decyzji stanowił art. 4 ust. 2a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne obowiązujący od dnia 23 lutego 2000 r. (którego brzmienie nie uległo zmianie do chwili obecnej). Zgodnie z tym przepisem tereny zamknięte są ustalane przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych w drodze decyzji. W decyzji tej określane są również granice terenu zamkniętego. Dokumentacja geodezyjna określająca przebieg granic i powierzchnię terenu zamkniętego przekazywana jest przez organy wydające decyzje o zamknięciu terenu właściwym terytorialnie starostom w trybie art. 22 tej ustawy. A zatem decyzja MON z dnia [...] grudnia 2000 r. miała swoje umocowanie prawne i – niezależnie od faktu jej nieogłoszenia, co jak trafnie wskazało Kolegium, nie było wówczas normatywnym obowiązkiem – funkcjonowała w obrocie prawnym decydując o charakterze tego terenu i stanowiąc uzasadnienie prawne dla późniejszego jego przeznaczenia dla konkretnej jednostki wojskowej; - wskazało na zawarcie umowy użytkowania z dnia [...] grudnia 2004 r., której podstawą prawną był przepis art. 40 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o lasach, mocą której Wojsko otrzymało jako użytkownik teren na cele obronności i bezpieczeństwa państwa; - wskazało na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia 30 września 2014 r. nr 393/MON opublikowaną w Dz. Urz. MON pod pozycją 321 za rok 2014, w której ustalono wykaz terenów zamkniętych resortu obrony narodowej (sporny w sprawie niniejszej teren znajduje się w wykazie pod pozycją [...]). Nie ulega zatem wątpliwości, że prawo Wojska do korzystania z terenu działek nr [...] znajduje swoje umocowanie prawne w art. 4 ust. 2a Prawa geodezyjnego i kartograficznego, art. 40 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o lasach oraz zawartej umowie użytkowania, co – ze względu na szczególny charakter tego użytkowania, niezbędny z uwagi na cele ogólnopaństwowe (bezpieczeństwo, obronność) – stanowi wystarczającą przesłankę do ustalenia interesu prawnego Szefa WSzW w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 12 grudnia 2011 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla 10 budynków mieszkalnych na działkach sąsiednich wobec terenu zamkniętego użytkowanego przez Wojsko. Dodać jedynie należy, że wbrew twierdzeniom Skarżącego, to nie decyzją MON z dnia 30 września 2014 r. utworzono teren zamknięty na spornym obszarze, ale uczyniono to już decyzją MON z dnia [...] grudnia 2000 r. Decyzją z 2014 r. jedynie umieszczono sporny teren na wykazie terenów zamkniętych, jednakże pierwotnym źródłem takiego charakteru tego terenu była decyzja z 2000 r. Bezzasadne i bezskuteczne pozostają zatem twierdzenia Skarżącego, że ustalenie terenu zamkniętego miało miejsce po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2011 r. (vide zarzut nr I.1 skargi, tj. zarzut naruszenia art. 117 § 3 K.p.a., przy czym jak wynika z uzasadnienia tego zarzutu prawdopodobnie chodziło Skarżącemu o przepis art. 107 § 3 K.p.a.). Ocenę prawną i ustalenie w zaskarżonej decyzji z dnia [...] marca 2017 r. kwestii występowania interesu prawnego Szefa WSzW w sprawie niniejszej należy zatem podzielić jako nienaruszającą prawa. W konsekwencji, trafnie również Kolegium orzekło na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., tj. uchyliło decyzję pierwszoinstancyjną z dnia [...] sierpnia 2013 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Przepis art. 138 § 2 K.p.a. uprawnia organ administracji do wydania decyzji kasacyjnej, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zdaniem Sądu, Kolegium w sposób wyczerpujący i przekonujący wykazało, że błędna była ocena Burmistrza prowadząca do odmowy przyznania Szefowi WSzW interesu prawnego w sprawie niniejszej, a tym samym ocena ta naruszyła m.in. art. 28 K.p.a. Tym samym przedwcześnie w pierwszej instancji orzeczono o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej o ustaleniu warunków zabudowy naruszając art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Konsekwencją zaś zaskarżonej decyzji kasacyjnej Kolegium jest konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy z udziałem Szefa WSzW i z obowiązkiem dokonania oceny, czy inwestycja da się pogodzić z interesem prawnym Wojska. To jednak nie mogło nastąpić w drugiej instancji, bowiem doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.). Tym samym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy niniejszej ma wpływ na jej rozstrzygnięcie, a to również uzasadniało orzeczenie przez Kolegium na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Tak też się stało, stąd też i zarzuty skargi pozostają nieuprawnione. Nie doszło tym samym w sprawie do naruszenia przez Kolegium przepisów o postępowaniu wyjaśniającym (art. 7 i 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 28 K.p.a.), ani do naruszenia przepisów o budzeniu zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej jak też przepisów o swobodnej ocenie materiału dowodowego (art. 8 i 80 K.p.a.). Wszystkie niezbędne fakty i dowody zostały zebrane, zaś strony nie kwestionowały wykazania poszczególnych faktów określonymi dowodami, a jedynie Skarżący podważał ich ocenę prawną, co jak wykazał skład orzekający w sprawie niniejszej nie znajduje uzasadnienia. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.