II SA/Bk 1198/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie odmowy uchylenia decyzji ustalającej warunki zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w B.kwotę 440,00 (słownie: czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. umorzyło postępowanie odwoławcze od decyzji Burmistrza S. z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak [...], wydanej po przeprowadzeniu wznowionego postępowania, i odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji Burmistrza S. z dnia[...] października 2010r. nr [...].ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych z infrastrukturą techniczną, na działkach: nr [...], położonej w S. i nr 1, położonej w K., gm. S. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne: Burmistrz S. ostateczną decyzją z dnia [...] października 2010r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych z infrastrukturą techniczną, na działkach o nr [...], położonej w S. i nr 1, położonej w K., gm. S. l Wnioskiem z [...] czerwca 2012r. Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w B. zwrócił się do Burmistrza S. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego opisaną wyżej decyzją, powołując się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012r. nr [...] organ wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie, a następnie decyzją z [...] grudnia 2011r. odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], mocą której ustalono warunki zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji. Burmistrz S. uznał, że skarżącemu nie przysługuje w sprawie interes prawny, w konsekwencji czego nie ma on legitymacji procesowej do kwestionowania rozstrzygnięcia z 2011 roku. Uzasadniając wydaną decyzję organ podkreślił, że działki o nr [...] i [...], sąsiadujące z terenem inwestycji, stanowią własność Skarbu Państwa i znajdują się z zarządzie Lasów Państwowych, a Wojewódzki Sztab Wojskowy w B. jest wyłącznie użytkownikiem tych działek. Powołane okoliczności w ocenie Burmistrza S. świadczą o tym, że wnioskodawca posiada jedynie interes faktyczny w sprawie, nie ma natomiast interesu prawnego. W odwołaniu od powyższej decyzji Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia argumentując, że ustalenia, w oparciu o które wydano skarżoną decyzję, są niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym sprawy. Autor odwołania podkreślił, że teren, dla którego ustalono warunki zabudowy jest zlokalizowany w bezpośrednim sąsiedztwie terenu zamkniętego, na którym zlokalizowany jest poligon wojskowy. Uzasadniając zaś swój interes prawny wskazał na konieczność uwzględnienia potrzeb obronności i bezpieczeństwa państwa, o którym mowa w art. 1 ust.2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., po rozpatrzeniu w/w odwołania decyzją z [...] października 2013r. umorzyło postępowanie odwoławcze. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie za bezsporne organ uznał, że skarżący nie jest właścicielem nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, gdyż działki sąsiadujące z terenem inwestycji o nr ewid. [...] i [...], stanowią własność Skarbu Państwa i znajdują się w zarządzie Lasów Państwowych, a Wojewódzki Sztab Wojskowy w B. jest ich użytkownikiem. W dalszej części uzasadnienia organ wyjaśnił, że w związku z tym, iż przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określają kręgu podmiotów będących stronami postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, to w tym zakresie odwołać należało się do przepisu art. 28 kpa, który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istotę zaś interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego. W opinii organu wnoszący odwołanie Sztab Wojskowy nie posiada statusu strony w postępowaniu, dotyczącym wznowienia postępowania zakończonego wydaniem spornej decyzji o warunkach zabudowy, albowiem zarzuty przedstawione w odwołaniu oraz dokumenty załączone w piśmie z dnia [...] września 2013 r., wskazują jedynie na jego interes faktyczny. Skarżący, nie będąc właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, nie posiada interesu prawnego do występowania w sprawie. Interes taki, jak podkreślił organ II instancji, przysługiwał zarządcy przedmiotowych gruntów, tj. organom Lasów Państwowych, którym udział w postępowaniu administracyjnym został zapewniony, zaś decyzja prawidłowo doręczona Nadleśniczemu Nadleśnictwa D. Skarżący zaś, który korzystał ze wskazanych wyżej gruntów jako "główny użytkownik", miał więc pełną możliwość uczestnictwa - za pomocą organów zarządcy gruntów - i oddziaływania zarówno na sposób i przebieg postępowania w sprawie głównej, realizując wymagające ochrony "interesy strony wojskowej". Końcowo SKO podkreśliło, że decyzja organ I instancji zawiera wprawdzie pewne wady procesowe, jednakże nie mają one wpływu na treść rozstrzygnięcia końcowego w prowadzonym postępowaniu. W ocenie organu II instancji kwestia bowiem braku legitymacji wnioskodawcy, który zażądał wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie, powinna być oceniona już na etapie wstępnym, i zakończyć się odmową wznowienia postępowania w sprawie, z uwagi na brak interesu prawnego wnioskodawcy. Skoro jednak organ wznowił postępowanie w sprawie, to zasadnym było podjęcie skarżonego rozstrzygnięcia, mocą którego odmówiono uchylenia ostatecznej decyzji Burmistrza S. z dnia [...] października 2010r. Konsekwencją zaś stwierdzenia przez organ odwoławczy braku przymiotu strony było umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego wywiódł Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w B. zarzucając jej naruszenie art. 28 kpa. Podkreślił, że realny interes prawny w przedmiotowej sprawie posiada Sztab Wojskowy, jako faktyczny użytkownik nieruchomości Skarbu Państwa, którego dalsze istnienie w Garnizonie B. uzależnione jest właśnie od zrealizowania inwestycji, dla której warunki zabudowy ustalono decyzją z [...] grudnia 2011r. Podczas rozprawy w dniu 17 kwietnia 2014 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że teren działek sąsiadujących z terenem inwestycji o nr ewid. [...] i [...] znajduje się w zarządzie Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w B., na dowód czego przedstawił umowę o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie z dnia [...] grudnia 2004r. oraz aneks do niej z dnia [...] grudnia 2008r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, albowiem zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 §1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.). Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] października 2013r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa w zw. z art. 61 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, umorzyło postępowanie odwoławcze wszczęte z odwołania Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w B. od decyzji Burmistrza S. z dnia [...] sierpnia 2013r. Rozstrzygnięciem tym Burmistrz S., po wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej decyzją własną z [...] października 2010r., odmówił uchylenia tej decyzji uznając, że Szef Sztabu Wojskowego nie posiada interesu prawnego, który uzasadniałby przyznanie mu statusu strony w zakończonym postępowaniu. W ocenie Sądu decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego umarzająca postępowanie odwoławcze jest wadliwa, stąd też konieczne stało się jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Uwzględniając specyfikę postępowania, w jakim został złożony wniosek skarżącego przypomnieć należy, że wznowienie postępowania jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji decyzji ostatecznych. Stwarza ona prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym doszło do jej wydania, było dotknięte jedną z kwalifikowanych wad procesowych, wyliczonych wyczerpująco w przepisach art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b kpa. W niniejszej sprawie skarżący powołał się na przesłankę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Dalej wskazać należy, że w wyniku wniosku o wznowienie postępowania organ może wydać: 1) postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa) - w przypadku, gdy z żądaniem wystąpiła osoba, która nie jest stroną albo która jest wprawdzie stroną, ale wniosła żądanie po upływie terminu określonego w art. 148 § 1 i § 2 kpa, a nie ma podstaw do jego przywrócenia, względnie gdy żądanie pochodzi od strony nie mającej zdolności do czynności prawnych, działającej bez przedstawiciela ustawowego, 2) decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej - w razie braku podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 kpa (art. 151 § 1 pkt 1 kpa), 3) decyzję uchylającą decyzję dotychczasową, gdy istnieją podstawy do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 kpa i rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 kpa). Przepisy nie przewidują natomiast możliwości umorzenia postępowania wznowieniowego, bez cofnięcia żądania, tylko dlatego, że żądanie pochodzi od podmiotu, który nie jest stroną, czy też gdy wydana uprzednio decyzja jest zgodna z prawem (por. wyrok NSA z 3 lipca 1998 r., sygn. akt I SA 625/98, Lex nr 45121). Wniesienie w takiej sytuacji odwołania, obliguje organ drugiej instancji do ponownego rozpatrzenia sprawy i wydania rozstrzygnięcia merytorycznego albo utrzymującego w mocy decyzję pierwszej instancji - art. 138 § 1 pkt 1 kpa (jeżeli zgadza się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji) albo uchylającego tę decyzję - art. 138 § 1 pkt 2 lub § 2 kpa (jeżeli nie zgadza się ze stanowiskiem organu I instancji). Postępowanie administracyjne, co należy podkreślić, jest bowiem dwuinstancyjne (art. 15 kpa.). Wniesienie zatem odwołania przez biorącego udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji Szefa wojewódzkiego Sztabu Wojskowego (któremu organ doręczył decyzję z dnia [...] sierpnia 2013 r. wraz z pouczeniem o odwołaniu) nie uzasadniało umorzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postępowania odwoławczego. Prawo wniesienia odwołania przysługuje bowiem nie tylko stronie w rozumieniu materialnoprawnym, ale także osobie, do której była adresowana decyzja I instancji nawet gdyby nie była ona stroną w znaczeniu materialnoprawnym, gdyż osoba ta staje się stroną w znaczeniu formalnoprawnym (procesowym) (wyrok NSA z 16.04.02 IV SA 1635/00, ONSA 2003/4/129). W zaistniałej sytuacji organ drugiej instancji zobligowany był zatem do ponownego rozpatrzenia sprawy i wydania rozstrzygnięcia merytorycznego (co do istoty). Postępowanie odwoławcze może być natomiast umorzone (art. 138 § 1 pkt. 3 kpa) kiedy strona cofnie odwołanie (art. 137 kpa) albo odwołanie zostało wniesione przez osobę, która nie była uczestnikiem postępowania przed organem pierwszej instancji i nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa. Organ odwoławczy nie może jednak wydać decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, jeżeli - jak w niniejszej sprawie - odwołanie wniósł podmiot, na którego wniosek zostało wszczęte postępowanie wznowieniowe (art.145 § 1 pkt 4 kpa), a następnie organ pierwszej instancji wydał decyzję merytoryczną. Skarżący bowiem, jako adresat decyzji, stał się stroną postępowania w rozumieniu art. 127 § 1 kpa, posiadającą prawo wniesienia odwołania, jeżeli nie jest zadowolony z wydanej decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 16.04.2002 r. sygn. akt IV SA 1635/00). W tym miejscu warto też przypomnieć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, iż nie ma podstaw do odmowy wznowienia postępowania, gdy z wnioskiem występuje podmiot powołujący się na przesłankę wynikającą z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a organ w celu ustalenia, czy przesłanka w sprawie występuje, musi podjąć czynności wyjaśniające. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 stycznia 2008 r. (sygn. akt II OSK 1949/06, LEX nr 437529) stwierdził, że: odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 kpa następuje (...) wtedy gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne albo gdy uchybiono wymogom formalnym. Odmowa wznowienia może nastąpić zatem z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Może do niej dojść także wtedy, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń stron wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia a treścią decyzji. Powodem tym nie może być jednak brak podstaw do wznowienia postępowania, gdyż prowadziłoby to do oceny przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. Jeśli mogą być wątpliwości co do legitymacji wnoszącego wniosek o wznowienie postępowania, gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to postępowanie powinno być wznowione w celu zbadania, czy dana podstawa występuje. Podobnie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lutego 2008 r. (sygn. akt II OSK 1981/06; LEX nr 510752) stwierdzając, że w wypadku gdy wznowienie ma nastąpić z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, organ, rozpatrując dopuszczalność wznowienia, nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta staje się przedmiotem oceny i ustaleń w postępowaniu prowadzonym dopiero po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 148 § 2 kpa. Także w wyroku z dnia 7 stycznia 2009 r. (sygn. akt II OSK 1747/07, LEX nr 484887) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż tylko gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa). W przeciwnym przypadku musi wznowić postępowanie i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 kpa). Stwierdzenie, w tej kolejnej fazie postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną albo że nie zaistniały przesłanki wznowienia lub termin z art. 148 kpa nie został zachowany, skutkuje – zgodnie z art. 151 pkt 1 kpa – odmową uchylenia decyzji dotychczasowej. Jak akcentuje się w literaturze przedmiotu, przyczyny podmiotowe odmowy wznowienia postępowania to złożenie wniosku przez osobę w sposób oczywisty niebędącą stroną, gdy jednostka wnosząca żądanie nie powołuje się na własny interes prawny, a na obiektywne naruszenie interesu prawnego, lub złożenie go przez osobę nieposiadającą zdolności do czynności prawnych bez udziału przedstawiciela ustawowego. Mogą być one jedynie wyjątkowo podstawą odmowy wznowienia (por. M. Jaśkowska: Komentarz aktualizowany do art. 149 kodeksu postępowania administracyjnego. LEX 2012). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się dobitnie, iż w przypadku jakichkolwiek wątpliwości co do przymiotu strony postępowania w odniesieniu do podmiotu, który złożył wniosek o wznowienie postępowania – niezbędne jest wydanie postanowienia, o którym mowa jest w art. 149 § 1 kpa i przeprowadzenie postępowania co do wskazanej przyczyny wznowienia (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 149/08). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że skoro organ po złożeniu wniosku o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, zobligowany jest do podjęcia czynności zmierzających do wyjaśnienia, czy podmiot składający wniosek winien być uznany za stronę postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji, to nie może następnie odmówić wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych, ani też - jak uczyniło to SKO w zaskarżonej decyzji - umorzyć wznowionego postępowania jako bezprzedmiotowe. Przedmiotem postępowania w sprawie wznowienia jest bowiem ocena wniosku podmiotu, który uważa, że nie brał udziału w postępowaniu, mimo, iż winien być traktowany jako strona tego postępowania. Organ II instancji wydając zaskarżone rozstrzygnięcie naruszył zatem nie tylko analizowany art. 138 § 1 pkt 3 kpa, ale i uchybił przepisowi art. 139 kpa, wprowadzającemu zakaz reformationis in peius. Przepis ten stanowi, iż organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W sytuacji, gdy postępowanie przed organem pierwszej instancji wszczęte w trybie nadzwyczajnym, uruchomione zostało z inicjatywy i na wniosek skarżącego, to umorzenie postępowania odwoławczego, niewątpliwie pogorszyło sytuację procesową strony, gdyż uniemożliwiło jej ponowne merytoryczne rozpoznanie złożonego wniosku. Przedstawione istotne naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jakich dopuścił się organ odwoławczy, powodują konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Umożliwi to organowi odwoławczemu ponowne rozpatrzenie sprawy na skutek odwołania wniesionego przez Szefa Wojewódzkiego i rozważenie, czy skarżącemu przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] października 2010r., tj. czy zachodzi przesłanka do wznowienia tegoż postępowania na postawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Oceny interesu prawnego skarżącego organ II instancji dokona ze szczególnym uwzględnieniem treści przedstawionej, w toku postępowania sądowego, umowy o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie z dnia [...] grudnia 2004r. oraz aneksu do niej z dnia [...] grudnia 2008r. Przeprowadzone rozumowanie i jego wynik organ wyczerpująco przedstawi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa. Uwzględnienie skargi czyniło koniecznym orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonych decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 p.p.s.a.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz.U. z 2013r., poz. 490). Zasądzone koszty obejmują wpis od skargi w kwocie 200 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 240 zł.