II SA/Bk 314/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi K. N. "K." w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia oddala skargę We wniosku z [...] lipca 2018 r. K. N. prowadzący działalność gospodarczą Skup metali kolorowych i złomu "K.", wystąpił do Prezydenta B. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia polegającego na zbieraniu odpadów niebezpiecznych oraz innych niż niebezpieczne na nieruchomości położonej w B. przy ul. [...] na części działki o nr geodez. [...] obręb [...]. Po rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji decyzją z [...] listopada 2018 r. nr [...] odmówił zgody na realizację wskazanej we wniosku inwestycji wskazując na sprzeczność zamierzenia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Od decyzji powyższej odwołanie złożył inwestor K. N. i zarzucił naruszenie art. 80 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa) przez nieuwzględnienie, że obowiązujący plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego na terenie objętym wnioskiem dopuszcza lokalizację usług. Ponadto zarzucono błędną kwalifikację działalności związanej z planowanym przedsięwzięciem, oraz naruszenie przepisów o postępowaniu wyrażonych art. 80 oraz art. 6 i 7 K.p.a. przez nie wyjaśnienie wszystkich przesłanek jakimi organ kierował się przy załatwianiu sprawy a także nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z [...] marca 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu w pierwszej kolejności podano, że planowane przedsięwzięcie zakwalifikowane do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Na podstawie § 3 ust. 1 pkt 81 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz.U. z 216 r., poz. 71 ze zm.; dalej powoływane jako rozporządzenie), do tego rodzaju przedsięwzięć zaliczono punkty zbierania lub przeładunku złomu. Wobec zakwalifikowania planowanego przedsięwzięcia do inwestycji mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy wymagane było uzyskanie dla tego przedsięwzięcia decyzji środowiskowej. Inwestor przedłożył wraz z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wymaganą przepisami art. 74 ust. 1 pkt 2 ustawy kartę informacyjną przedsięwzięcia (KIP) zawierającą jego charakterystykę i uwarunkowania niezbędne do oceny całej inwestycji zgodnie z celem ustawy. Zgodnie z art. 80 ust. 2 ustawy właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Na terenie objętym wnioskiem o wydanie decyzji środowiskowej obowiązuje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla W. w B. uchwalony uchwałą Rady Miasta B. z [...] marca 2007r nr [...] zmieniony uchwałą z [...] lutego 2008 r. nr [...]. Działka nr [...] w B., na której planowana jest inwestycja położona jest w strefie planistycznej oznaczonej symbolem 4.1U,ZP - teren przeznaczony pod zabudowę usługową i zieleń wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi. Pojęcie usług zostało zdefiniowane w § 6 ust. 1 pkt 2 części ogólnej planu miejscowego gdzie określa się tereny zabudowy usługowej oznaczone symbolem "U", jako przeznaczone do zabudowy obiektami służącymi zaspokajaniu potrzeb ludności, w szczególności z zakresu użyteczności publicznej i zamieszkania zbiorowego, o których mowa w warunkach technicznych jakim, powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz inne obiekty służące do wytwarzania dóbr materialnych, ale nie na skalę przemysłową (wielkoseryjną). Z karty informacyjnej przedsięwzięcia wynika, że przedsięwzięcie będzie polegało na uruchomieniu punktu zbierania odpadów niebezpiecznych oraz innych niż niebezpieczne, w ramach którego nastąpi magazynowanie odpadów w celu zebrania odpowiedniej partii do wysyłki oraz przekazanie firmom posiadającym odpowiednie zezwolenie. Odpady mają być gromadzone na utwardzonym placu, o w sposób selektywny w pojemnikach zamykanych kontenerach lub bezpośrednio na betonowych płytach. Skup wyposażony będzie w kontener biurowy, wagę najazdową, koparkę przeładunkową oraz narzędzia ułatwiające segregację (np. nożyce i palniki). Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji słusznie uznał, że treść postanowień § 6 ust. 1 pkt 2 uchwały w sprawie planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego wskazuje na zawężenie usług na terenie planowanej inwestycji do zaspokajania potrzeb ludności, ale w zakresie zamieszkania zbiorowego co należy rozumieć jako usługi związane z zabudową mieszkaniową. Ponadto jako usługi z zakresu użyteczności publicznej należy rozumieć podobnie jak w definicji budynku użyteczności publicznej (§ 3 pkt 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) jako "przeznaczone na potrzeby administracji publicznej, wymiaru sprawiedliwości, kultury, kultu religijnego, oświaty, szkolnictwa wyższego, nauki, wychowania, opieki zdrowotnej, społecznej lub socjalnej, obsługi bankowej, handlu, gastronomii, usług, w tym usług pocztowych lub telekomunikacyjnych, turystyki, sportu, obsługi pasażerów w transporcie kolejowym, drogowym, lotniczym, morskim lub wodnym śródlądowym, oraz inny budynek przeznaczony do wykonywania podobnych funkcji; za budynek użyteczności publicznej uznaje się także budynek biurowy lub socjalny". Niewątpliwie, zdaniem Kolegium, do takich celów nie można zaliczyć postulowanej inwestycji z zakresu zbierania i magazynowania odpadów niebezpiecznych i innych. W planie w ramach symbolu U mieszczą się tereny, na których będą mogły być realizowane obiekty służące do wytwarzania dóbr materialnych, ale nie na skalę przemysłową (wielkoseryjną). Zdaniem Kolegium nie można przyjąć, że w zakresie takiej produkcji mieści się działalność gospodarcza w zakresie zbierania i magazynowania odpadów niebezpiecznych. Taka działalność jest niewątpliwie typowym przedsięwzięciem usługowo - produkcyjnym gdzie można mówić o skali przemysłowej. Powyższa analiza zapisów planu wskazuje, że teren planowanego przedsięwzięcia określa dominującą funkcję mieszkaniową i z elementami usług niezakłócających funkcji mieszkaniowej, niemniej przykładowe wyliczenie usług nieuciążliwych, powiązane z zachowaniem dopuszczalnych standardów jakości środowiska dla funkcji mieszkaniowej przemawia dobitnie za tezą o prymacie funkcji podstawowej, jaką jest jednak funkcja mieszkalna z zabudową wielorodzinną. Podkreślić należy, że nie można zakwalifikować punktu zbierania i magazynowania odpadów, w tym niebezpiecznych, jako funkcji nieuciążliwej, która mogłaby współistnieć z zabudową mieszkaniową. Zgodność lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest - w świetle art. 80 ust. 2 ustawy - podstawowym kryterium oceny zamierzeń strony ubiegającej się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jeżeli plan miejscowy nie przewiduje przeznaczenia terenu pod określone przedsięwzięcie, to organ ma obowiązek, wobec braku zgodności przedsięwzięcia z planem, wydać decyzję odmowną w sprawie środowiskowych uwarunkowań, bez konieczności przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, w tym bez konieczności badania rzeczywistego wpływu planowanej działalności na środowisko ani przeprowadzenia postępowania uzgodnieniowego z innymi organami, w tym kontekście, zdaniem Kolegium, nie jest zasadny zarzut niezastosowania art. 80 ust. 1 pkt 1-3 ustawy. Organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów planu w kontekście art. 80 ust. 2 ustawy i rozważył zarówno interes społeczny jak i interes strony. Tym samym za niezasadne uznano zarzuty naruszenia przepisów o postępowaniu - wskazane przez odwołującego się - art. 6, 7 i 80 K.p.a. Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego wniósł K. N. i zarzucił naruszenie: - § 6 ust. 1 pkt 2 planu miejscowego, przez dokonanie niedopuszczalnej wykładni rozszerzającej prowadzącej do przyjęcia, że usługa publiczną jest usługa wykonywana w budynkach użyteczności publicznej; - art. 6 K.p.a., przez wydanie rozstrzygnięcia nieznajdującego oparcia w obowiązujących przepisach prawa miedzy innymi polegającego na przyjęciu, ze usługa publiczna jest usługa wykonywaną w budynkach użyteczności publicznej; - art. 7 K.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności czy nieruchomość położona w B. przy ul. [...], na części działki o nr geod. [...] obręb [...] przeznaczona jest pod działalność usługową czy tylko działalność usługową na potrzeby zabudowy mieszkaniowej. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zobowiązanie organu do określenia uwarunkowań środowiskowych na realizację przedsięwzięcia ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 80 ust. 2 ustawy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia po ustaleniu, że jego lokalizacja jest zgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przeciwnym razie organ odmawia ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla wnioskowanej inwestycji. Badanie zgodności lokalizacji wnioskowanej inwestycji z planem miejscowym jest zasadniczą czynnością, podejmowaną przez organ w postępowaniu administracyjnym. W przypadku stwierdzenia niezgodności lokalizacji planowanej inwestycji z ustaleniami planu, dalsze prowadzenie postępowania w przedmiocie wydania tej decyzji jest zbędne i niecelowe. Orzecznictwo sądowoadminsirtacyjne, w tym temacie, jest jednolite i liczne. Dla przykładu: wyrok z dnia 19.03.2019 r. wydany przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygnaturze akt IIOSK 1093/17, oraz z dnia 30.10.2018 r. – II OSK 2667/16, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10.04.2019 r. – IV SA/Po 51/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 29.06.2018 r. – II SA/Kr 502/18, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21.06.2018 r. – II SA/Gd 208/18. Skład orzekający, w sprawie niniejszej, podziela dotychczasową linię orzeczniczą , ponieważ wynika ona wprost z cytowanego przepisu art. 80 ust. 2 ustawy, zaś dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego staje się nieekonomiczne. Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej, z tym, że kwestią sporną pozostaje interpretacja zapisów planu, która według K. N., został dokonana nieprawidłowo przez organy administracji. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego. Z wniosku o wydanie decyzji środowiskowej wynika, że inwestor zamierza zrealizować przedsięwzięcie na części działki nr [...] w B., polegające na zbieraniu odpadów niebezpiecznych oraz innych niż niebezpieczne (punkty do zbierania lub przeładunku złomu). Rację mają organy twierdząc, że lokalizacja tej działalności nie jest przewidziana na terenie, na którym znajduje się działka nr [...]. Działka nr [...] leży na terenie, który według obowiązującego planu miejscowego (uchwała Rady Miasta B. z dnia [...].03.2007 r., nr [...], zmieniona uchwałą nr [...] z dnia [...].02.2008 r.) przeznaczono pod zabudowę usługową i zieleń wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi (symbol 4.1 U,ZP). Pojęcie usług zdefiniowano w § 6 ust. 1 pkt 2 planu, gdzie określa się tereny zabudowy usługowej oznaczone symbolem "U" jako przeznaczone: "do zabudowy obiektami służącymi zaspokajaniu potrzeb ludności, w szczególności z zakresu użyteczności publicznej i zamieszkania zbiorowego, o których mowa w warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz inne obiekty służące do wytwarzania dóbr materialnych, ale nie na skalę przemysłową (wielkoseryjną)". Rację należy przyznać, co do zasady, stronie skarżącej, zarzucając naruszenie § 6 ust. 1 pkt 2 uchwały, że zamieszczona tam definicja usług, nie może być zawężona tylko do usług użyteczności publicznej. Jednakże, wbrew rozumieniu skarżącego, takie zawężenie wykładni w/w zapisu nie wynika ze stanowiska organów. SKO, w uzasadnieniu decyzji wyjaśniło, że chodzi o takie usługi, które są związane z zabudową mieszkaniową. Należy przez to rozumieć nie tylko usługi użyteczności publicznej ale też takie, które służą zaspokojeniu potrzeb ludności w zakresie zamieszkania zbiorowego. Sąd zgadza się z oceną organów, że planowane przedsięwzięcie nie mieści się w pojęciu w/w usług. Wynika to z charakteru działalności, opisanego w karcie informacyjnej. Przedsięwzięcie ma polegać na zbieraniu odpadów niebezpiecznych oraz innych. Potem nastąpi ich magazynowanie w celu zebrania odpowiedniej partii do wysyłki do firm posiadających odpowiednie zezwolenia. Odpady mają być gromadzone w pojemnikach i bezpośrednio na betonowych płytach. Do ich segregacji mają być używane sprzęty typu koparki przeładunkowe, nożyce, palniki itp. Taka działalność może zostać zakwalifikowana (co słusznie podkreśla kolegium) do przedsięwzięcia usługowo – produkcyjnego, a nie do usług nieuciążliwych mogących współistnieć z zabudową mieszkaniową. W ocenie Sądu, co obiektywnie przyznać należy, definicja usług zawarta w § 6 ust. 1 pkt 2 planu miejscowego, jest mało precyzyjna i może budzić kontrowersję. Aby dokonać prawidłowej wykładni w/w przepisu należało sięgnąć do innych zapisów planu miejscowego, co jest dopuszczalne a nawet niezbędne (vide: wyroki NSA z dnia 18.09.2018 r. w sprawie II OSK 2408/16 i z dnia 11.07.2018 r. – II OSK 2011/16). Prawidłowa wykładnia danego przepisu (w tym przypadku § 6 ust 1 pkt 2 planu) nie zawsze wynika z jego językowego sformułowania. Dlatego pomocnym w prawidłowej wykładni może być inny przepis planu. Takim przepisem, zdaniem Sądu, jest § 6 ust. 1 pkt 3 planu. Stanowi on, że symbolem P oznacza się tereny "zabudowy produkcyjnej tj. do zabudowy obiektami służącymi do wytwarzania dóbr materialnych na skalę przemysłową oraz bazy i składy". Sąd nie ma wątpliwości, że lokalizacja na obszarze "bazy i składy" jest adekwatna do zamierzenia inwestycyjnego skarżącego, którego działalność ma polegać na magazynowaniu i składowaniu odpadów niebezpiecznych i innych, na składowaniu złomu, na jego segregacji. Skoro, przeznaczenie w planie miejscowym terenu oznaczonego symbolem P, odpowiada lokalizacji spornej inwestycji, to sprzeczne z planem byłoby jej zlokalizowanie na terenie oznaczonym 4.1.U, ZP. Dodatkowym argumentem, przemawiającym za słusznym stanowiskiem organów, jest treść opinii urbanistycznej z dnia [...].10.2018 r., która w sposób logiczny dokonuje wykładni spornego zapisu planu. Jest to auto opinia, bowiem dokonana przez autorów planu z Departamentu Urbanistyki Urzędu Miejskiego w B. Trudno odmówić jej wiarygodności. Mając na względzie powyższe okoliczności i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. o Postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 2130) orzeczono jak w sentencji.