II SA/Bk 317/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, sędzia NSA Stanisław Prutis, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 05 lipca 2011 r. sprawy ze skargi E. S. W. na czynność Starosty Z. z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu części kwoty z tytułu opłaty za wydanie karty pojazdu 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności oraz stwierdza, że E. S. W. przysługuje uprawnienie do zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 425,00 (słownie: czterysta dwadzieścia pięć) złotych; 2. zasądza od Starosty Powiatu Z. na rzecz skarżącej E. S. W. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] lutego 2011 r. E. S. W. zwróciła się do Starosty Powiatu Z. o zwrot części opłaty za wydanie karty pojazdu dla samochodu marki [...]nr rejestracyjny [...],uiszczonej w kwocie 500 zł w dniu [...] września 2004 r. W odpowiedzi na powyższy wniosek Starosta Powiatu w Z. pismem z dnia [...] lutego 2011 r. znak [...] odmówił zwrotu opłaty wskazując, że naliczona została na podstawie obowiązującego w dacie uiszczania Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. uznający wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu za niezgodną z art. 92 i 217 Konstytucji RP oraz art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 z późn. zm.), utrzymał w mocy przepisy powołanego wyżej rozporządzenia, do momentu wydania nowych przepisów przez Ministra Transportu tj. do dnia 30 kwietnia 2006 r. Zatem w dacie uiszczenia opłaty w wysokości 500 zł ([...] września 2004 r.) – jej wysokość była zgodna z obowiązującym wówczas przepisem § 1 ust. 1 rozporządzenia z 28 lipca 2003 r. Stąd, zdaniem organu, brak jest podstaw do zwrotu kwoty 425 zł będącej częścią opłaty za wydanie karty pojazdu. W dniu [...] marca 2011 r. E. S. W. wezwała Starostę Z. do usunięcia naruszenia prawa w związku z odmową zwrotu nadpłaconej opłaty za wydanie karty pojazdu. Wskazała, że powoływane przez organ rozporządzenie z dnia 28 lipca 2003 r. na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. stało się niekonstytucyjne w zakresie określenia wysokości opłaty i w tej części nie mogło być stosowane od początku jego obowiązywania. Starosta Z. pismem z dnia [...] marca 2011 r. podtrzymał wcześniejsze stanowisko co do braku podstaw do zwrotu opłaty naliczonej na podstawie obowiązującego i wiążącego rozporządzenia. Pismo zawierające odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa doręczone zostało stronie w dniu [...] marca 2011 r. We wniesionej do sądu administracyjnego w dniu 18 kwietnia 2011 r. skardze E. S. W., wskazując na dopuszczalność drogi sądowej do dochodzenia nadpłaconej opłaty za wydanie karty pojazdu, powtórzyła żądanie zwrotu zawyżonej części opłaty i argumentację wskazaną w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie szeroko argumentując brak podstaw do zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu. Starosta podkreślił działanie organów administracji na podstawie prawa i związanie przepisami rozporządzenia, niedające organowi uprawnienia do podważania konstytucyjności rozporządzenia. Podkreślił znaczenie odroczenia przez Trybunał Konstytucyjny utraty mocy obowiązującej Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Nawiązując do orzecznictwa, zwłaszcza Sądu Najwyższego, wyraził pogląd o niedopuszczalności niestosowania przepisu uznanego wprawdzie za niekonstytucyjny, ale którego utrata mocy obowiązującej została odroczona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, bowiem zaskarżona czynność była niezgodna z prawem. Przedmiotem sprawy jest kwestia odmowy zwrotu skarżącej E. S. W. kwoty 425 zł tytułem części opłaty za kartę pojazdu uiszczonej przez nią w wysokości 500 zł z tytułu rejestracji pojazdu w dniu [...] września 2004 r. W sprawie o tak zakreślonym przedmiocie dopuszczalna jest zarówno droga sądowa przed sądem powszechnym, jak i przed sądem administracyjnym. Kwestię dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej przesądził w sposób wiążący NSA uchwałą 7 sędziów z dnia 04 lutego 2008 r. w sprawie sygn. akt I OPS 3/07 (ONSAiWSA 2008/2/21). Wskazał, że skierowanie do organu żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu – jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Z kolei o dopuszczalności dochodzenia przedmiotowych roszczeń przed sądem powszechnym przesądził SN uchwałą z 16 maja 2007 r., III CZP 35/07 (OSNC 2008/7-8/72). Strona może zatem skierować żądanie albo na drogę procesu cywilnego, albo na drogę administracyjną, bowiem, jak ocenił NSA, stwierdzenie w postępowaniu administracyjnym, że administracyjny obowiązek organu wobec strony istnieje lub nie istnieje w określonym zakresie, nie wyklucza dochodzenia przez stronę w postępowaniu cywilnym realizacji tego obowiązku (w powyższym zakresie), jeżeli organ nie wykona świadczenia. Rozstrzygnięcie sądu administracyjnego o istnieniu lub nieistnieniu takiego obowiązku może mieć zasadnicze znaczenie w toku rozpoznawania sprawy cywilnej o zapłatę. Wybór sposobu dochodzenia zwrotu opłaty zależy zatem od strony, która w sprawie niniejszej zdecydowała się na drogę administracyjną. Przesądzenie przez NSA w uchwale z 04 lutego 2008 r., że czynność zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu ma charakter czynności materialno – technicznej dotyczącej uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa oznacza, że strona zamierzająca poddać taką czynność kontroli sądu powinna wyczerpać, przed wniesieniem skargi, drogę postępowania administracyjnego. W sprawie niniejszej skarżąca dopełniła tego formalnego wymogu, bowiem pismem z dnia [...] marca 2011 r. (k. 20) wezwała Starostę Powiatu w Z. do usunięcia naruszenia prawa, którego dopuścił się odmawiając jej w dniu [...] lutego 2011 r. zwrotu części opłaty. Pismo to, zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. wpłynęło do organu w terminie 14 dni od dnia podjęcia przedmiotowej czynność. Następnie skarżąca w terminie 30 dni od dnia uzyskania odpowiedzi na wezwanie – art. 53 § 2 p.p.s.a. (co nastąpiło pismem z [...] marca 2011 r., doręczonym [...] marca 2011 r., k. 18, 19) – złożyła w dniu [...] kwietnia 2011 r. niniejszą skargę. Rozstrzygnięcie sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy dopuszczalny jest zwrot kwoty 425 zł tytułem części uiszczonej opłaty za wydanie karty pojazdu w sytuacji, gdy w dacie ponoszenia zawyżonych, zdaniem skarżącej, kosztów wynikały one z obowiązującego aktu prawnego (rozporządzenia), następnie uznanego za niekonstytucyjny i w sytuacji, gdy w chwili żądania zwrotu niekonstytucyjne przepisy już nie obowiązywały. Skarżąca uiściła sporną opłatę w wysokości 500 zł w dniu 30 września 2004 r. na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.). Wyrokiem z 17 stycznia 2006 r., U 6/04 (OTK-A 2006/1/3) Trybunał stwierdził niekonstytucyjność tego przepisu – niezgodność z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) i art. 92 ust. 1 oraz art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, odraczając utratę jego mocy obowiązującej do dnia 01 maja 2006 r. Trybunał stwierdził, że niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia z powołanymi przepisami ustawy polega na zawyżeniu wysokości opłaty, co wykracza poza granice delegacji ustawowej. W art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym stwierdzono bowiem, że wysokość opłaty za kartę pojazdu powinna odpowiadać wysokości kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów, powinna być ekwiwalentna w stosunku do usługi administracyjnej. Ustalenie opłaty za wydanie karty pojazdu na kwotę 500 zł, podczas gdy w poprzednio obowiązującym rozporządzeniu ustalona była ona w wysokości 75 zł, nie pozostaje, jak stwierdził Trybunał, w związku z kosztami usługi, co jest sprzeczne z art. 217 Konstytucji. Opłata w części podwyższonej jest już daniną publiczną, a taka może być wprowadzona tylko na podstawie ustawy. W związku z tym wyrokiem Minister Transportu i Budownictwa w dniu 28 marca 2006 r. wydał nowe rozporządzenie (Dz. U. Nr 59, poz. 421), w którym określił wysokość opłaty za kartę pojazdu w kwocie 75 zł. Wskazane rozporządzenie weszło w życie z dniem 15 kwietnia 2006 r. (przed datą ustaloną przez Trybunał jako data utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu) i z tym dniem utraciło moc poprzednie rozporządzenie z 28 lipca 2003 r. Mając powyższe na uwadze skład orzekający ocenił czynność Starosty Powiatu w Z., którą odmówiono skarżącej zwrotu części opłaty, za niezgodną z prawem. Rację ma organ, że w dacie pobierania opłat obowiązywało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 r. Przedmiotowy argument w postępowaniu przed sądem nie ma znaczenia. Zgodnie bowiem z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sędziowie są niezawiśli i podlegają wyłącznie Konstytucji oraz ustawom. Z kolei przepis art. 8 ust. 2 Konstytucji stanowi, że jej przepisy można stosować bezpośrednio. Niezawisłość sędziowska uprawnia sędziów do odmowy zastosowania w konkretnej sprawie przepisu rozporządzenia (aktu podstawowego), który jest niezgodny z Konstytucją lub ustawą (vide wyrok NSA z 09.12.2009 r., I OSK 773/09 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z 18.02.2009 r., II SA/Rz 649/08, dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc powyższe do sprawy niniejszej stwierdzić trzeba, że niezależnie od tego, iż sporne rozporządzenie utraciło moc dopiero z dniem 15 kwietnia 2006 r. – sąd, kontrolując legalność odmowy zwrotu części opłaty jako zawyżonej, uprawniony jest do oceny przepisów rozporządzenia na datę dokonania czynności, która jest powodem żądania zwrotu. Korzystając z tej możliwości skład orzekający stwierdził, że późniejsze przesądzenie przez Trybunał Konstytucyjny kwestii niezgodności § 1 ust. 2 rozporządzenia z Konstytucją i ustawą Prawo o ruchu drogowym uprawnia do oceny, iż powołany przepis (z powodów powołanych przez Trybunał Konstytucyjny), nie był zgodny z w/w ustawą i Konstytucją również w dacie jego obowiązywania. Kwota 500 zł opłaty nie pozostawała bowiem w związku z kosztami świadczonej czynności administracyjnej (wydanie karty pojazdu), a przez to nabierała cech daniny publicznej. Było to sprzeczne z art. 217 Konstytucji, który zastrzega prawo ustanawiania przedmiotowych danin dla materii ustawowej. Zgodnie z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym Minister Infrastruktury był upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłat za kartę pojazdu mając na uwadze znaczenie tych kart dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart. Tymczasem wydając sporny przepis określający wysokość przedmiotowej opłaty na kwotę 500 zł Minister Infrastruktury przekroczył upoważnienie ustawowe i wkroczył w sferę działania prawodawcy, co nie mogło się ostać. Obliguje to skład orzekający w sprawie niniejszej, której przedmiotem jest odmowa zwrotu części opłaty za kartę pojazdu uiszczonej w dacie jego obowiązywania, do niezastosowania § 1 ust. 1 rozporządzenia z 28 lipca 2003 r., a przez to do oceny, że pobrana w dniu 14 czerwca 2005 r. opłata - w części ponad faktyczne koszty wydania karty - była niezgodna z prawem. Niezależnie od powyższego wskazać trzeba, że w dacie podejmowania czynności w sprawie zwrotu części opłaty wskazany akt podustawowy już nie obowiązywał, bowiem został zastąpiony nowym rozporządzeniem ustalającym wysokość tej opłaty na kwotę 75 zł. Organ miał zatem, rozpoznając sprawę o zwrot opłaty, która jest sprawą nową w stosunku do sprawy jej uiszczenia, zastosować przepisy obowiązujące w dacie podejmowania czynności. Jeżeli zatem opłata za wydanie karty pojazdu w rozporządzeniu z 28 lipca 2003 r. była zawyżona w stosunku do wysokości związanych z jej drukiem i dystrybucją, to skarżącej należy się zwrot różnicy kwoty faktycznie uiszczonej i kwoty opłaty obowiązującej obecnie, uwzględniającej rzeczywiste koszty wydania karty. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 146 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd orzekł jak w sentencji. Stwierdzenie bezskuteczności czynności odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu z jednoczesnym stwierdzeniem uprawnienia skarżącej do zwrotu przedmiotowej opłaty wywołuje skutek w postaci powstania po stronie organu obowiązku dokonania zwrotu spornej kwoty. Z uwagi na to, że charakter zaskarżonej czynności przesądza, iż nie nadaje się ona do wykonania, sąd odstąpił od orzeczenia w przedmiocie jej wykonalności na podstawie art. 152 p.p.s.a. O zwrocie kosztów sądowych orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.