II SA/Bk 322/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 lipca 2016 r. sprawy ze skargi G. E. P. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...]marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ustalającej warunki zabudowy i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala skargę. Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności. Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] Wójt Gminy K., po rozpatrzeniu wniosku G. E. P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (zwana dalej: "Spółką") o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech elektrowni wiatrowych w ramach zespołu elektrowni wiatrowych o nazwie "F. W. B.-P.- K." na terenie obejmującym działki o nr geod. [...], położonym w obrębie Ł. W., ustalił wnioskowane warunki zabudowy. Organ I instancji wskazał, że teren planowanej inwestycji nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przeprowadził analizę stanu faktycznego i prawnego terenu oraz warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p." Uznał, że w związku z tym, iż planowana inwestycja polega na realizacji urządzenia infrastruktury technicznej, to zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie stosuje się przepisów określających wymogi cech urbanistycznych i architektonicznych zabudowy określanych mianem zasady dobrego sąsiedztwa i konieczności zapewnienia dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.). Nadto wskazał, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne w rozumieniu przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nadmienił również, że decyzja została uzgodniona z odpowiednimi organami, stosownie do art. 53 ust. 4 u.p.z.p. oraz, że w dniu [...] października 2014 r. Wójt Gminy B.-P. wydał decyzję nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W odwołaniu od powyższej decyzji T. J., M. T. i M. G. zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., w szczególności w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi. Wskazali, że granica nieruchomości, na której zostały zlokalizowane elektrownie wiatrowe będące źródłem emisji (w szczególności hałasu) jest znacznie szersza niż granice terenu, do którego inwestor ma tytuł prawny. Uznali, że planowana inwestycja będzie negatywnie oddziaływała na ich zdrowie i samopoczucie, a także obniży wartość położonych w sąsiedztwie inwestycji nieruchomości. Ponadto powołując się na 54 pkt 2 lit. b w zw. z art. 64 u.p.z.p. podnieśli, że w aktach sprawy brak jest dowodu, który jednoznacznie wskazywałby na należyte zabezpieczenie interesu mieszkańców przed negatywnym działaniem hałasu, co stanowiło naruszenie art. 77 § 4 k.p.a. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji podniósł, że przedmiotem niniejszego postępowania o ustalenie warunków zabudowy było zbadanie, czy zamierzenie inwestycyjne odpowiada łącznie warunkom określonym w art. 61 ust. 1 pkt 1 -5 u.p.z.p. Kolegium stwierdziło, że warunek art. 61 ust. 1 pkt 3. u.p.z.p. jest spełniony, gdyż z punktu widzenia tego artykułu dla wydania decyzji o warunkach zabudowy istotny jest fakt istnienia uzbrojenia terenu, wystarczającego dla zamierzenia inwestycyjnego. Również spełnione są wymogi wynikające z art. 61 ust. 1 pkt. 4 u.p.z.p., gdyż grunty objęte inwestycją to grunty, które nie wymagają uzyskania zgody na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolnicze ( klasa IVa i IVb). Natomiast w ocenie Kolegium nie zostały spełnione wymogi wynikające z art. 54 pkt 2 lit. a i lit. d u.p.z.p., gdyż zaskarżona decyzja nie zawiera warunków wynikających z przepisów odrębnych dotyczących ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Organ odwoławczy zaznaczył, że stosownie do wymogów art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Wójt miał obowiązek sprawdzić, czy planowana inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi, w tym przepisami dotyczącymi ochrony środowiska, lecz tylko wówczas kiedy nie stanowiło to oceny w odrębnym postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów szczególnych. Kolegium podniosło, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że szczegóły wpływu przedmiotowej inwestycji na środowisko określone zostały w ostatecznej decyzji środowiskowej Wójta Gminy B.-P. z dnia [...] października 2014 r. nr [...]. Stąd też Wójt ustalając warunki zabudowy był związany stanowiskiem wynikającym z ww. ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. To oznacza, że na podstawie rozstrzygnięć w niej zawartych w zaskarżonej decyzji winien określić warunki dotyczące ochrony środowiska i zdrowia ludzi, a nie ograniczać się do stwierdzenia, że w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (pkt 4.1 decyzji organu I instancji). Ponadto zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji winien określić uwarunkowania odnoszące się do ochrony interesów osób trzecich, w takim zakresie, w jakim sprawa nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego. Tymczasem, w ocenie Kolegium, Wójt Gminy K. ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesu osób trzecich inwestycja nie narusza interesu osób trzecich w zakresie nieobjętym przepisami Prawa budowlanego (pkt 7.1 decyzji), co oznacza, że również ustawowe wymogi wynikające z art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p nie zostały spełnione. Poza tym organ II instancji stwierdził, że niezasadny jest zarzut dotyczący obniżenia wartości położonych w sąsiedztwie inwestycji nieruchomości, gdyż dotyczy zdarzeń przyszłych i niepewnych. Zatem, w ocenie organu, nie można zarzucić zaskarżonej decyzji, że narusza ona prawo własności odwołujących poprzez ograniczenie swobodnej zabudowy ich nieruchomości. Kolegium zaznaczyło również, że z treści wykazu stron postępowania (poz. 99 i 100) wynika, że właściciele tych nieruchomości nie zostali ustaleni, a tym samym nie zostali powiadomieni o toczącym się postępowaniu i o treści rozstrzygnięcia. Mając powyższe na względzie organ II instancji zlecił organowi I instancji, aby przy ponownym rozpatrywaniu sprawy ustalił aktualny pełny krąg stron postępowania oraz określił warunki wynikające z przepisów odrębnych dotyczące ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżąca Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa, tj.: - art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że SKO w Ł. dokonało ustaleń i ocen prawnych, których znaczenia w żaden sposób nie rozważyło ani nie wyjaśniło: (A) na str. 2 zaskarżonej decyzji, przy okazji wyjaśniania materialno - prawnej podstawy rozstrzygnięcia podano, że w ustawie z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "ustawodawca określił specjalny tryb podejmowania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy". Organ jednak w żaden sposób nie wyjaśnił na czym ten specjalny tryb ma polegać i czym różni się od ewentualnego trybu zwykłego; (B) organ II instancji podał, że w sprawie przewiduje się budowę elektrowni wiatrowych trwale związanych z gruntem, podczas gdy ani wniosek o wydanie decyzji, ani załączniki, ani decyzja organu l instancji nie przewidują, że elektrownie wiatrowe są trwale związane z gruntem. Nie wiadomo na jakiej podstawie SKO doszło do takich wniosków. Taka ocena nie ma oparcia w materiale dowodowym. Nie ma też ona prawnego uzasadnienia - art. 48 Kodeksu cywilnego oraz przepisy ustawy - Prawo energetyczne; - art. 54 pkt 2 lit. a i d u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że organ stwierdził w decyzji brak elementów z lit. a omawianego przepisu, podczas gdy decyzja w pkt 3.1-3.5 określa wszystkie te wymogi, a w przypadku wymogów z lit. d wskazywanego przepisu prawa decyzja w pkt. 7 określa obowiązek poszanowania interesów osób trzecich w odniesieniu do przepisów prawa budowlanego; - art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 353), zwanej w skrócie, u.o.o.ś.", poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że organ l instancji nie sprawdził zgodności decyzji z przepisami odrębnymi i, że pkt. 4.1 decyzji w sposób niedostateczny określił te wymagania w nawiązaniu do wydanej wcześniej w sprawie decyzji środowiskowej; - art. 12 i art. 15. W zw. z art. 138 §2 i art. 136 k.p.a. poprzez, ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że jeżeli organ II instancji uznał potrzebę uzupełnienia informacji to winien zastosować w sprawie art. 136 k.p.a. i przede wszystkim orzec merytorycznie (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), gdyż w przeciwnym razie narusza zasadę dwuinstancyjności oraz szybkości postępowania administracyjnego; - art. 10 i art. 28 w zw. z art. 136 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegającej na tym, że uznano, iż w sprawie w sposób niewłaściwy ustalono krąg stron postępowania i nie wszystkie z nich były zawiadamiane, podczas gdy organ l instancji rozpoznał sytuacje w terenie i bazował na informacjach z ewidencji gruntów, która jest jedynym miarodajnym rejestrem i na tej podstawie ustalił, że nieruchomości o nr ew. [...] obręb Ł. M. i nr ew. [...] obręb K.-P., są to rowy (wody płynące) bez przypisanego właściciela, które przecinają działki należące do osób, które są stronami mniejszego postępowania i były zawiadamiane o wszystkich czynnościach. W związku z powyższym Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym oraz o dopuszczenie dowodów z: (a) pisma Wójta Gminy K. z dnia 21 kwietnia 2016 r., (b) pisma Starostwa Powiatowego w O. M. z dnia 7 kwietnia 2016 r., (c) pisma Starostwa Powiatowego w W. M. z dnia 8 kwietnia 2016 r. – na okoliczność ustalenia kręgu stron postępowania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Dodatkowo zaznaczył, że organ I instancji dopiero po wydaniu decyzji kasacyjnej przez organ II instancji, podjął próbę wyjaśnienia kto jest "nieustalonym właścicielem" umieszczonym w pozycji 99 i 100 wykazu stron postępowania. Kolegium podniosło, że według organu I instancji zapisy o nieustalonym właścicielu dotyczą 2 działek ewidencyjnych, tj. działki o nr [...] w obrębie Ł. M., gm. K. i działki o nr [...] w obrębie K.-P., gm. B.-P. Organ zaznaczył, że z informacji udzielonej przez Starostwo Powiatowe w W. M. (pismo z dnia 8 kwietnia 2016 r.) wynika, że w sąsiedztwie rowu, tj. działki nr [...] znajdują się działki oznaczone numerami: [...] (stanowiąca własność M. T.) i nr [...] (stanowiąca własność T. i M. J.). W ocenie Kolegium właściciele powyższych nieruchomości prawidłowo uznani zostali za strony postępowania administracyjnego oraz byli powiadamiani o czynnościach organu. Ponadto Kolegium podniosło, że w rejestrze ewidencji gruntów i budynków obrębu K. P. gmina B.-P. brak jest informacji o podmiocie władającym działką numer [...] - figuruje zapis: nieustalony właściciel oraz jako użytek "W-rów". Starostwo Powiatowe w O. M. nie ustaliło jakie działki znajdują się w sąsiedztwie rowu, tj. działki nr [...]. Z ustaleń Kolegium wynika, że rów ten rozdziela działki nr : [...]. Stronami postępowania uznani zostali jedynie właściciele działek nr [...]. Zatem, w ocenie organu odwoławczego, w dalszym ciągu do wyjaśnienia pozostaje kwestia z jakich powodów właściciele działek o nr : [...] oraz w szczególności działki nr [...] (położonej naprzeciwko działki nr [...]). rozdzielonych rowem (dz. m [...]) nie zostali uznani za strony postępowania administracyjnego i nie brali w nim udziału. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna albowiem decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Trafnie organ II instancji wskazał, że obowiązkiem organu I instancji jest ustalenie kręgu osób, które mają przymiot strony i winny uczestniczyć w postepowaniu. Ze względu na rodzaj planowanej inwestycji ustalenie pozostałych stron poza inwestorem sprowadza się do ustalenia zasięgu oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego na nieruchomości sąsiednie i stopnia uciążliwości dla tych nieruchomości. W sprawie został sporządzony wykaz stron postępowania, jednakże nie wynika z niego, czy istotnie obejmuje on wszystkie nieruchomości, na które będzie oddziaływać inwestycja. W tym zakresie Kolegium w zaskarżonej decyzji wskazało, że nie ustalono właścicieli działek z wykazu w poz. 99 i 100, a następnie w odpowiedzi na skargę, potwierdzając stanowisko skarżącego, że są to rowy, wyjaśniło, że rów stanowiący działkę Nr [...] rozdziela działki Nr [...], z których tylko właściciele działek [...] uznani zostali za strony postepowania, natomiast w dalszym ciągu pozostaje do wyjaśnienia z jakich powodów właściciele działek o Nr [...] nie zostali uznani za strony postępowania. Kwestia ta powinna być zweryfikowana ustaleniem, czy działki te objęte są zakresem oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego. Skoro więc ustalenia w tym zakresie są niepełne zasadnie zatem Kolegium uznało, że istnieje podstawa do zastosowania art. 38 § 2 Kpa. Zbędnie natomiast Kolegium wskazywało, że organ w zaskarżonej decyzji winien określić warunki dotyczące ochrony środowiska i zdrowia ludzi wynikające z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wskazanie w decyzji, że w sprawie maja zastosowanie postanowienia wynikające z tej decyzji jest wystarczające do spełnienia tego warunku (art. 54 pkt 2 lit. "b" ustawy). Ochrona interesów osób trzecich w postepowaniu o ustalenie warunków zabudowy może nastąpić tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami prawa budowlanego. Zapis zatem w decyzji, że inwestycja nie narusza praw osób trzecich w zakresie nieobjętym przepisami prawa budowlanego jest wystarczający do uznania, że i ten warunek został spełniony, wymagał natomiast uzasadnienia (art. 54 pkt 2 lit. "d" ustawy). Zgodzić się należy ze stanowiskiem Kolegium, że decyzja nie zawiera ustosunkowania się do warunku z art. 54 ust. 2 pkt "a" ustawy (warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego) i w tym zakresie winna być uzupełniona przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Nie stwierdzając zatem naruszenia art. 138 § 2 Kpa, Sąd skargę oddalił zgodnie z art. 151 ustawy Prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi.