II SA/Bk 324/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 lipca 2013 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania lokalu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] listopada 2012 roku znak: [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącej M. O. kwotę 757,00 zł (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- Wojewoda P. zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2013r. nr [...], na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa oraz art. 82 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] listopada 2012r. nr [...] o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] na lokal użytkowy z robotami budowlanymi w budynku mieszkalnym wielorodzinnym wraz z wykonaniem schodów zewnętrznych na działce o nr ewid. [...] w B., przy ul. P. [...]. Podstawą wydania zaskarżonej decyzji były następujące ustalenia faktyczne: W dniu 6 czerwca 2012r. Pani M. O. złożyła do Prezydenta Miasta B. wniosek o pozwolenie na budowę obejmujące zmianę sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] na lokal użytkowy w budynku mieszkalnym wielorodzinnym na działce nr ewid. gr. [...] w B. przy AL P. [...] wraz robotami budowlanymi. Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] lipca 2012r. nr [...], na podstawie art. 105 § 1 kpa, umorzył postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego wraz z robotami budowlanymi. Uzasadniając wydaną decyzję organ wskazał, iż istnieje ostateczna decyzja Wojewody P. z dnia [...] września 2007r., znak:[...] , utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] czerwca 2007r., znak [...] o odmowie udzielenia Pani M. O. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na użytkowy w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy Al. P. [...] w B. W uzasadnieniu obu ww. decyzji wskazano na niezgodność zamierzenia inwestycyjnego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji zauważając, iż nie można orzekać dwa razy w tej samej sprawie (art. 156 § l pkt 3 kpa), stwierdził nieusuwalną przeszkodę do prowadzenia kolejnego postępowania wszczętego nowym wnioskiem inwestora. Po rozpatrzeniu odwołania M. O. od powyższego rozstrzygnięcia, Wojewoda P. decyzją z dnia [...] września 2012r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał na brak tożsamości sprawy z wcześniejszym postępowaniem prowadzonym na skutek wniosku z dnia 29 maja 2007 r., z uwagi na szerszy krąg współwłaścicieli nieruchomości wspólnej (tj. działki nr [...]). Organ II instancji wskazał również na brak formalny wniosku, związany z brakiem powołania się w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na aktualny dokument o wyrażeniu zgody obecnych współwłaścicieli nieruchomości oraz brak ustalenia kręgu stron postępowania. Prezydent Miasta B., ponownie rozpatrując sprawę, wezwaniem z dnia 12 września 2012 r. zobowiązał M.O. do przedłożenia prawidłowo wypełnionego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W dniu 1 października 2012 r. inwestor przedłożył oświadczenie, w którym wskazał, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością z tytułu własności wynikające z aktu notarialnego z 2006 roku. Organ I instancji pismem z dnia 10 października 2012r. zwrócił się ponownie do inwestora o wyjaśnienie rozbieżności w zakresie informacji wskazanej w przedłożonym oświadczeniu, a informacjami znajdującymi się w ewidencji gruntów, wskazując, że M. O. podała, że jest właścicielką działki o nr ewid. gr. [...] na podstawie aktu notarialnego, zaś z wypisu z rejestru gruntów nie wynikało, aby ww. osoba miała jakikolwiek udział we własności tej działki. W odpowiedzi na powyższe wezwanie M. O. złożyła kolejne oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w którym wskazała, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością nr [...] na cele budowlane wynikające ze stosunku zobowiązaniowego. Do oświadczenia załączyła wykaz współwłaścicieli. Na podstawie powyższych okoliczności Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] listopada 2012r. nr [...], odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] na lokal użytkowy z robotami budowlanymi w budynku mieszkalnym wielorodzinnym wraz z wykonaniem schodów zewnętrznych na działce o nr ewid. gr. [...] w B. przy Al. P. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, iż przedłożone oświadczenie posiada braki, gdyż nie wskazano, z jakiego dokumentu wynika powołany stosunek zobowiązaniowy, a załączony wykaz właścicieli nieruchomości inwestycyjnej jest nieaktualny. Z powyższą decyzją nie zgodziła się M. O. i we wniesionym odwołaniu zarzuciła jej naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego oraz art. 7 i 9 kpa poprzez niepoinformowanie, jakie warunki musi spełnić posiadając tylko spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego, aby zmienić sposób użytkowania lokalu. Autorka odwołania podkreśliła, że na Al. P. na parterach innych budynków mieszkalnych wielorodzinnych, funkcjonuje ponad 20 lokali użytkowych przekształconych z lokali mieszkalnych. Ponadto wskazała, że jej zdaniem, przepisy prawa budowlanego nie wykluczają uzyskania pozytywnej decyzji dla posiadacza spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego. Wojewoda P. decyzją z dnia [...] lutego 2013r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] listopada 2012r. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ w pierwszej kolejności powołał art. 32 ust.4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wskazując, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto m.in. złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zatem, jak podkreślił organ, to na inwestorze ciąży obowiązek wykazania, że ma prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przedmiotowe prawo do dysponowania nieruchomością może wynikać zarówno z prawa własności i innych praw rzeczowych, jak i ze stosunków zobowiązaniowych, jeżeli wynika z nich prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ podkreślił jednocześnie, że oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi zostać złożone tylko i wyłącznie na urzędowym wydruku, według ustalonego wzoru zawartym w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosząc powyższe regulacje do okoliczności niniejszej sprawy organ wyjaśnił, że inwestor przedłożył wprawdzie wymagane oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jednakże posiadało ono braki. Strona odwołująca nie wskazała w nim, z jakiego dokumentu wynika powołany stosunek zobowiązaniowy. Ponadto załączony do oświadczenia wykaz właścicieli działki nr[...] nie był aktualny. W tych okolicznościach organ I instancji podjął prawidłowe rozstrzygniecie o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę obejmującego zmianę sposobu użytkowania lokalu. Prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia, zdaniem organu II instancji, potwierdza również treść samego odwołania, w którym sama autorka przyznała, że na dzień składania środka zaskarżenia nie posiadała prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oceniając z kolei przedłożone na etapie postępowania odwoławczego oświadczenie M. O. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z dnia 28 stycznia 2013 r., organ wyjaśnił, że odwołująca ponownie nie wskazała w nim, z jakiego dokumentu wynika powołany stosunek zobowiązaniowy, pomimo, iż organ I instancji w zaskarżonej decyzji wyraźnie poinformował, jakie braki występują w przedłożonym oświadczeniu. W tych okolicznościach Wojewoda P. stwierdził, że skoro inwestor nie wykazał, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to organ nie mógł przejść do merytorycznej oceny złożonego wniosku o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania obiektu, w tym oceny zgodności zamierzenia inwestycyjnego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Końcowo Wojewoda P. podkreślił, że wprawdzie w postępowaniu przed organ I instancji uchybiono przepisów postępowania administracyjnego, jednakże uchybienia te, zdaniem Wojewody, nie miały w rozpatrywanym przypadku wpływu na wynik sprawy. Przedmiotową decyzją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zaskarżyła M. O. zarzucając jej naruszenie: 1) art. 32 ust.4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że skarżąca nie wykazała się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tymczasem posiada ona ograniczone prawo rzeczowe – spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu, a od 15 grudnia 2006r. dysponuje też wstępną zgodą ze strony Zarządu B. Spółdzielni Mieszkaniowej, na przekształcenie lokalu mieszkalnego na lokal użytkowy; 2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez niewystarczające wyjaśnienie stanu faktycznego odnośnie tego, kto ma prawo do dysponowania nieruchomością przy Al. P. [...], i czy wyraził zgodę na przekształcenie przez skarżącą lokalu mieszkalnego na lokal użytkowy; oraz art. 9 kpa poprzez nie poinformowanie strony, co należy rozumieć przez wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w sytuacji gdy strona posiada spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego merytorycznego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ustosunkowując się zaś do zarzutów skargi organ podkreślił, że w przedmiotowej sprawie inwestorem jest skarżąca i to ona powinna złożyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością, a nie B. Spółdzielnia Mieszkaniowa. Ponadto, jak podkreślił Wojewoda, skarżąca na żadnym etapie postępowania nie przedłożyła prawidłowo wypełnionego oświadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 §1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.). Na wstępie oceny zaskarżonej decyzji przypomnieć należy, że w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego organy zobowiązane są przestrzegać przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w tym zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Jedną z naczelnych zasad jest zawarta w art. 7 kpa zasada prawdy obiektywnej, nakazująca organom prowadzącym postępowanie podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością. Obowiązek ten został skonkretyzowany w art. 77 § 1 kpa, który zobowiązuje organy administracji publicznej, aby w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy. Dopiero bowiem całokształt zebranego materiału dowodowego może stanowić podstawę oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa). Wykonanie wymogów wynikających z przywołanych przepisów jest konieczne dla prawidłowego ustalenia normy prawnej znajdującej zastosowanie w danej sprawie, a w konsekwencji, ustalenia sytuacji prawnej stron postępowania, zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Stanowisko organu prowadzącego postępowanie winno zaś znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji skonstruowanym stosownie do art. 107 § 3 kpa i z zachowaniem zasady przekonywania zawartej w art. 11 kpa. Odnosząc powyższe uwagi natury ogólnej do treści zaskarżonej decyzji Wojewody P. z dnia [...] lutego 2013r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta B. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal użytkowy, stwierdzić należy, że organy orzekające w niniejszej sprawie naruszyły powyższe zasady, błędnie wywodząc, że inwestor nie wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z art. 71 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm) zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć m.in. oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy prawo budowlane. Obowiązkiem inwestora wnioskujące o zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie jest zatem wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale złożenie oświadczenia - pod rygorem odpowiedzialności karnej - o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor nie musi zatem wykazać tytułu prawnego do nieruchomości za pomocą wszelkich środków dowodowych przewidzianych dla ogólnego postępowania administracyjnego (art. 75 § 1 k.p.a.), lecz wystarczy, że złoży oświadczenie określone w art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego. Istota takiego oświadczenia polega na możliwości poprzestania organu na twierdzeniu strony co do faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy lub co do stanu prawnego (tak m.in. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 21 marca 2012r. VII SA/Wa 116/12, Lex nr 1139808) Z powołanych wyżej regulacji wynika, że prawo do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego ma ten, kto posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tj. posiada tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego (spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego) albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych (art. 4 w zw. z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego). Przy czym, co podkreślono już wyżej, inwestor nie musi wykazać tytułu prawnego do nieruchomości, a jedynie ma obowiązek złożenia przedmiotowego oświadczenia. Jeżeli złożone oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie budzi wątpliwości, nie weryfikuje się go w toku postępowania. W odwrotnej natomiast sytuacji, a taka miała miejsce w niniejszej sprawie, gdy wnioskodawca w toku postępowania administracyjnego konsekwentnie powołuje się na posiadane spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego, a w oświadczeniu pierwotnie zaznacza, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością z własności, a następnie ze stosunku zobowiązaniowego, organ powinien zweryfikować powyższą okoliczność i wezwać wnioskodawcę do przedłożenia dokumentu (aktu notarialnego), potwierdzającego rzeczywisty tytuł prawny do lokalu. Oświadczenie przewidziane w art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego jest bowiem środkiem dowodowym, o którym mowa w art. 75 § 2 kpa i podlega ocenie organów administracji zna zasadach i w trybie wskazanym w kodeksie postępowania administracyjnego (tak NSA w wyroku z dnia 25 stycznia 2012r. II OSK 2116/10, Lex nr 1138076). Organy orzekające w niniejszej sprawie w zakresie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ograniczyły się natomiast do przedłożonych przez skarżącą oświadczeń i odmówiły udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu z argumentacją, że skarżąca nie wykazała, iż posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tymczasem w odwołaniu z dnia 11 grudnia 2012r. strona skarżąca wyraźnie wskazała, że posiada spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego, a organ I instancji nie poinformował jej, jakie warunki musi spełnić, aby zmienić sposób jego użytkowania. Takie działanie organów, w szczególności Wojewody P., który rozpatrując powyższe odwołanie pominął milczeniem okoliczność posiadania przez skarżącą spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu, a skupił się wyłącznie na tym, jakie dokumenty powinien przedstawić inwestor mający prawo do dysponowania nieruchomością ze stosunku zobowiązaniowego, narusza opisane zasady postępowania administracyjnego - art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa. W okolicznościach kontrolowanej sprawy organ II Instancji naruszył też, zdaniem Sądu, art. 75 § 1 kpa, który jako dowód nakazuje dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Skoro skarżąca posiada spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego, a fakt ten Sąd zweryfikował na rozprawie w dniu 9 lipca 2013r., podczas której skarżąca okazała akt notarialny potwierdzający przysługujące jej prawo do lokalu, to przyjąć należy, że skarżąca wykazała, że posiada prawo do dysponowania powyższą nieruchomością na cele budowlane. Rozpatrując ponownie sprawę organy administracyjne uwzględnią powyższą okoliczność, uzupełniając materiał dowodowy o wspominany dokument i przejdą do merytorycznej oceny złożonego wniosku o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal użytkowy. Kierując się powyższą argumentacją Sąd, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta B. z dnia [...] listopada 2012r. Konsekwencją uwzględnienia skargi było orzeczenie z urzędu o wstrzymaniu wykonania decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 p.p.s.a). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a oraz § 14 ust. 2 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz.U. z 2013r., poz. 490). Zasądzone koszty postępowania sądowego obejmują wpis od skargi w kwocie 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 240 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.