II SA/Bk 327/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marcin Kojło, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz (spr.), sędzia WSA Justyna Siemieniako, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 października 2024 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. P. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 24 kwietnia 2024 r., nr WOP.7722.27.2024.MM w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oraz opłaty egzekucyjnej z powodu uchylania się od wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym polegającego na zamurowaniu otworów okiennych oddala skargę. Decyzją z 15 marca 2018 r., nr NB.5040.2.1.2017.18, wydaną na podstawie art. 40 i art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta Suwałk nakazał D. i S. P. zamurowanie, w terminie do 30 lipca 2018 r., materiałem ściennym nierozprzestrzeniającym ognia, np. cegłą, pustakami gazobetonowymi lub luksferami, siedmiu otworów okiennych w ścianach budynków gospodarczo-inwentarskich oznaczonych nr 3, 4, 5, 7 na załączniku do ww. decyzji, zlokalizowanych na działce nr geod. [...] przy ul. [...] w S., bezpośrednio przy granicy z działką o nr geod. [...] w S. oraz w odległości mniejszej niż 4m od granicy z tą działką. Działający w trybie odwoławczym Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku, decyzją ostateczną z 30 kwietnia 2018 r., nr WOP.7721.50.2018.TN, utrzymał ww. decyzję organu pierwszej instancji w mocy. D. i S. P. wywiedli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na przywołaną decyzję ostateczną. Sąd, (prawomocnym) wyrokiem z 8 listopada 2018 r., II SA/Bk 368/18 (powoływane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), oddalił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 8 marca 2022 r., II OSK 660/19, oddalił skargę kasacyjną Prokuratora Regionalnego w Białymstoku wywiedzioną od powyższego orzeczenia. W dniu 13 marca 2023 r. PINB wystosował do zobowiązanej D. P. i zobowiązanego S. P. upomnienie nr [...] wzywające do wykonania przywołanego powyżej obowiązku o charakterze niepieniężnym. Następnie organ pierwszej instancji wystawił tytuł wykonawczy z [...] marca 2023 r., nr [...], opatrzył go klauzulą o skierowaniu tego tytułu wykonawczego do egzekucji administracyjnej oraz 30 marca 2023 r. skutecznie doręczył zobowiązanym, wszczynając tym samym wobec zobowiązanej D. P. i zobowiązanego S. P. egzekucję administracyjną. W dniu 5 kwietnia 2023 r. do PINB wpłynęło wystąpienie państwa P. z 31 marca 2023 r. zawierające zarzuty w sprawie prowadzenia niniejszej egzekucji administracyjnej. Zobowiązani podnosili m.in. że otrzymali po dwa takie same tytuły wykonawcze, że zostały one wydane niezgodnie z prawem, "ponieważ w tej samej sprawie zapadły orzeczenia sądowe", których nie respektuje organ pierwszej instancji. Postanowieniem z [...] kwietnia 2023 r., nr [...], PINB nie uwzględnił zarzutów zgłoszonych przez państwa P.h. Przywołane postanowienie zostało utrzymane w mocy ostatecznym postanowieniem z 6 czerwca 2023 r., nr WOP.7722.35.2023.TN, PWINB, zaś skarga wywiedziona na nie przez zobowiązanych do WSA w Białymstoku została oddalona (prawomocnym) wyrokiem z 9 listopada 2023 r., II SA/Bk 576/23. W dniu 8 marca 2024 r. PINB dokonał kontroli na działce o nr geod. [...] przy ul. [...] w S. i stwierdził, że nie został wykonany egzekwowany obowiązek zamurowania siedmiu otworów okiennych w ścianach budynków gospodarczo-inwentarskich oznaczonych nr 3, 4, 5, 7, istniejących na ww. nieruchomości. Skutkowało to wydaniem przez organ pierwszej instancji postanowienia z [...] marca 2024 r., nr [...], nakładającego na D. P., na podstawie art. 121 § 2 i § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r. poz. 2505 ze zm., dalej jako: "u.p.e.a."), grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5.000,00 zł oraz opłatę egzekucyjną w wysokości 68,00 zł, z powodu uchylania się od wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, określonego w tytule wykonawczym z [...] marca 2023 r., nr [...], wystawionym przez PINB. Po rozpoznaniu zażalenia wniesionego przez D. P., PWINB postanowieniem z 24 kwietnia 2024 r., nr WOP.7722.27.2024.MM, utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ stwierdził, że D. P. uchyla się od wykonania egzekwowanego obowiązku. Termin na wykonanie ww. obowiązku o charakterze niepieniężnym upłynął 30 lipca 2018 r., zatem zobowiązana miała go wykonać niemal 6 lat temu. Upłynęło też ponad 2 lata od wydania ww. wyroku NSA, potwierdzającego zgodność z prawem wydanej decyzji nakazowej. Tymczasem nakazany obowiązek o charakterze niepieniężnym pozostaje niewykonany, co potwierdziła kontrola z 8 marca 2024 r., dokonana przez PINB. Zdaniem organu zasadne jest zastosowanie wobec D. P. środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. PWINB podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że wysokość nakładanej na zobowiązaną grzywny w celu przymuszenia, tj. połowa wartości maksymalnej określonej w ustawie, uzasadnia wymóg skuteczności egzekucji administracyjnej oraz możliwość jednokrotnego stosowania środka egzekucyjnego w sprawach dotyczących obowiązków wynikających z przepisów prawa budowlanego, co wynika z art. 121 § 4 u.p.e.a. Nie zgadzając się z powołanym postanowieniem, D. P. (dalej jako: "skarżąca") oraz S. P. wnieśli skargę do WSA w Białymstoku. W uzasadnieniu wskazano m.in., że nałożenie tak wysokiej grzywny dotyczącej zamurowania w sumie 9 otworów okiennych, spowoduje poniesienie ogromnych kosztów i strat oraz skutków, jak też szkód nieodwracalnych. Powołano się na wyroki WSA w Białymstoku z 2 czerwca 2015 r., II SA/Bk 70/15, oraz z 16 sierpnia 2016 r., II SA/Bk 99/16, wskazując, że powinny być wykonane. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z 19 czerwca 2024 r. sąd odrzucił skargę S. P., gdyż nie posiadał on legitymacji procesowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu dotyczy dopuszczalności nałożenia na skarżącą grzywny w celu przymuszenia w związku z uchylaniem się od nałożonego na nią obowiązku zamurowania otworów okiennych w ścianie budynku obory. Zdaniem sądu, nałożenie na skarżącą grzywny w celu przymuszenia było dopuszczalne i odbyło się w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa. Zastosowanie tego środka egzekucyjnego wymaga stwierdzenia, że istnieje obowiązek określonego działania przez zobowiązanego, który to obowiązek nie został wykonany. Warunek ten został spełniony w sprawie - skarżąca nie wykonała bowiem obowiązku wynikającego z ostatecznej i prawomocnej decyzji nakazującej zamurowanie otworów okiennych. W ramach postępowania egzekucyjnego organ zasadnie zatem wszczął procedurę przymuszającą zwieńczoną nałożeniem grzywny w celu przymuszenia. Sprawa dotycząca nakazu zamurowania otworów okiennych toczy się już od 2014 r. Powołanym w skardze wyrokiem z 2 czerwca 2015 r. II SA/Bk 70/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił decyzje organów nakazujące wykonanie robót budowlanych, kwestionując prawidłowość zastosowania przepisu art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Następnie wyrokiem z 16 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 99/16 tut. Sąd uchylił decyzje organów nadzoru budowlanego obu instancji z uwagi na stwierdzone uchybienia procesowe (brak prawidłowych ustaleń faktycznych). Po tych wyrokach organy przeprowadziły jednak postępowanie, które zostało pozytywnie zweryfikowane przez sądy administracyjne obu instancji. Egzekwowana decyzja Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 kwietnia 2018 r., utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Suwałk z dnia 15 marca 2018 r. jest ostateczna i prawomocna oraz podlega wykonaniu. Finalnie, w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2022 r. rozstrzygnięcia te pozostały w obiegu prawnym, stąd organ miał obowiązek przedsięwziąć prawne kroki zmierzające do wyegzekwowania wynikającego z nich obowiązku. Zgodnie z art. 7 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r. poz. 2505 ze zm., dalej jako: "u.p.e.a."), organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Stosownie do art. 7 § 3 u.p.e.a, stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy. Wśród tych środków ustawa przewiduje nałożenie grzywny w celu przymuszenia (art. 119 § 1 u.p.e.a.) oraz wykonanie zastępcze (art. 127 u.p.e.a.). W myśl art. 119 § 1 i 2 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2). Reguły wyliczania wysokości grzywny ustawodawca zawarł w art. 121 § 1-5 u.p.e.a. Spośród tych zasad istotne znaczenie w sprawie niniejszej mają regulacje zawarte w § 4 i 5, zgodnie z którymi, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia. Wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Tryb nałożenia grzywny uregulowany został w art. 122 u.p.e.a. Zgodnie z art. 122 § 1 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: 1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32; 2) postanowienie o nałożeniu grzywny. Stosownie do art. 122 § 2 u.p.e.a., postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Z art. 122 § 2 pkt 2 in fine u.p.e.a. wynika, że w przypadku egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy najpierw powinna zostać nałożona grzywna w celu przymuszenia, a następnie powinno być zastosowane wykonanie zastępcze. W sprawach tego rodzaju nie można zatem kwestionować zastosowania grzywny w celu przymuszenia, twierdząc, że jest ona zbyt uciążliwym środkiem egzekucyjnym oraz że w pierwszej kolejności powinno być zastosowane wykonanie zastępcze. Grzywna w celu przymuszenia jako środek egzekucyjny o charakterze przymuszającym jest bez wątpienia środkiem mniej uciążliwym niż pozostałe środki egzekucyjne stosowane w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, które są środkami zaspokajającymi (por.: P. M. Przybysz, art. 119 [w:] Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, LEX/el. 2023). Zdaniem sądu, na skarżącą mogła być nałożona grzywna zgodnie z przepisem art. 119 u.p.e.a. oraz w wysokości określonej w przepisie art. 121 § 5 u.p.e.a. W sprawie nie wystąpiła też sytuacja określona w art. 7 § 3 u.p.e.a., zgodnie z którym stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy. W marcu 2024 r. dokonano kontroli na działce o nr [...] przy ul [...] w S. i stwierdzono, że nie został wykonany egzekwowany obowiązek zamurowania otworów okiennych w ścianach budynku obory oznaczonej nr 6 istniejącej na ww. nieruchomości. Niewątpliwie uzasadnia to zastosowanie wobec skarżącej i jej małżonka środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Nakaz zamurowania otworów okiennych nie został bowiem wykonany mimo czasu jakim skarżąca faktycznie dysponowała na realizację tego obowiązku (od daty nałożenia obowiązku jak i od wyznaczonego terminu na jego wykonanie do wydania skarżonego postanowienia upłynęło ponad 6 lat). Pozbawione usprawiedliwionych podstaw pozostają argumenty skargi wskazujące na nieodwracalną szkodę jaka miałaby nastąpić w związku z nałożoną grzywną. Grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku, która ma na celu skłonienie zobowiązanego, przez dolegliwość finansową, do określonego zachowania. Analiza przepisów określających wysokość i reguły nakładania grzywny w celu przymuszenia zobowiązanego do spełnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego nie daje podstaw do przyjęcia, że jej wysokość powinna być dostosowana do możliwości finansowych zobowiązanego. Wysokość tej grzywny została wprost powiązana z obiektywnymi wartościami, tj. powierzchnią zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i ceną 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszoną przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Pamiętać trzeba, że organ egzekucyjny winien kierować się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań. Natomiast, to wyłącznie od zobowiązanego zależy czy wykona nałożony obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w budynku (dokona zamurowania otworów okiennych) czy też poniesie koszty wymierzonej grzywny. Zaznaczyć przy tym należy, że grzywna ma charakter zwrotny, gdyż zgodnie z art. 125 § 1 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Ponadto na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości (art. 126 u.p.e.a.). W przedmiocie braku nałożenia grzywny solidarnie na skarżącą i jej małżonka należy zaś podzielić stanowisko PWINB, że nie ma ku temu podstaw. Aktualny pozostaje pogląd orzeczniczy, że bez względu na to, czy został wystawiony jeden tytuł wykonawczy, w którym wskazano dwa podmioty zobowiązane (w tym przypadku małżonków), czy też zostały wystawione dwa tytuły wykonawcze, odrębnie na każdego zobowiązanego, każdy z adresatów decyzji zawierającej nakaz wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym jest w pełnym zakresie odpowiedzialny za wykonanie nakazu (por. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1655/11). Wobec tego prawidłowe jest nakładanie grzywien odrębnie na wszystkich zobowiązanych, nie zaś jednej grzywny solidarnie. Podsumowując powyższe rozważania, sąd wskazuje, że zasadne było wymierzenie skarżącej grzywny w celu przymuszenia, ze względu na to, że nie wykonała nałożonego na nią obowiązku. Nie budzi także wątpliwości wysokość nałożonej grzywny, mając na uwadze jej charakter i cel, jaki ma spełnić. Bezsporne było przy tym nałożenie na stronę opłaty w wysokości 68,00 zł z art. 64a § 1 pkt 1 u.p.e.a. za czynność egzekucyjną organu egzekucyjnego, tj. wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. W opinii składu orzekającego organ zebrał materiał dowodowy wystarczający do ustalenia niebudzącego wątpliwości stanu faktycznego, a zgromadzone dowody ocenił wnikliwie, czemu dał wyraz w uzasadnieniu postanowienia. Nie doszło do zarzucanego naruszenia art. 119 u.p.e.a oraz art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, sąd orzekł o oddaleniu skargi w myśl art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, do czego uprawniał art. 119 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z tym przepisem sprawa, w której przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym może być rozpoznana w trybie uproszczonym. Sąd rozpoznaje takie sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 tej ustawy).