II SA/Bk 33/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 maja 2013 r. sprawy ze skarg M. C. i T. N. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę ogrodzenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego M. C. kwotę 757,00 (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego T. N. kwotę 757,00 (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- Zawiadomieniem z dnia 13 września 2012 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wybudowanego ogrodzenia, zlokalizowanego w drodze gminnej o nr geod. [...], od strony działki o nr geod. [...], stanowiącej własność E. i K. D., położonej w miejscowości C. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., nakazał E. i K. D. rozbiórkę ogrodzenia o długości 27,5 m, zlokalizowanego na drodze gminnej o nr geod. [...], położonej w miejscowości C. W uzasadnieniu organ wskazał, że przeprowadzone w dniu 25 września 2012 r. oględziny ogrodzenia wykazały, że zostało ono wybudowane w 1976 r. przez ojca obecnej właścicielki E. D. i znajduje się w odległości 3 m w drodze gminnej na całej szerokości działki. Ogrodzenie to wykonane jest na cokole betonowym, o przęsłach i słupkach metalowych. Skoro następcy prawni inwestora nie przedstawili żadnych dokumentów świadczących o legalności inwestycji, organ przyjął, że obiekt powstał w warunkach samowoli budowlanej na terenie nieprzeznaczonym pod tego rodzaju zabudowę, gdyż znajduje się w drodze gminnej. Dlatego też, na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) zaistniała sytuacja uzasadniała nakazanie rozbiórki ogrodzenia. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł K. D., wnosząc o odroczenie terminu rozbiórki ogrodzenia do 20 kwietnia 2013 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., Nr [...], P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji, organ odwoławczy wskazał, że uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania podyktowane było faktem, iż organ I instancji wydając nakaz rozbiórki w sposób niewyczerpujący zbadał przesłanki określone w art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane, w szczególności nie ustalił, czy istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przewidujący drogę w spornym miejscu oraz czy nie zmieniły się zapisy tegoż prawa miejscowego w tym zakresie, skoro ogrodzenie istnieje od 1976 r. i do tej pory nie kolidowało z drogą. Organ I instancji nie zbadał również, czy druga przesłanka nakazania rozbiórki - spowodowanie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, zachodzi w niniejszej sprawie, albowiem organ nie wystąpił do właściwych organów. np. Policji, czy zarządcy drogi, o wskazanie, czy istniejące ogrodzenie powoduje zagrożenie. Organ odwoławczy wskazał także na uchybienie proceduralne, polegające na nie rozpoznaniu w sposób formalny wniosku K. D. o zawieszenie postępowania administracyjnego, który to wniosek powinien być rozpoznany w formie postanowienia a nie pisma, jak uczynił to organ I instancji. Na powyższą decyzję odrębne skargi złożyli M. C. oraz T. N. (właściciele działek sąsiadujących z drogą gminną, położonych po przeciwległej stronie działki E. i K. D., dalej powoływani również jako: "skarżący"), nie przedstawiając zarzutów naruszenia konkretnych przepisów prawa. Skarżący M.C. wskazał, że nie zgadza się z zaskarżoną decyzją, albowiem uchyla ona i przekazuje do ponownego rozpoznania sprawę dotyczącą rozbiórki ogrodzenia K. D,, które utrudnia mu wyjazd ciągnikiem rolniczym z posesji. Sporne ogrodzenie zostało wybudowane w pasie drogowym i bezprawnie zawęża szerokość drogi o 3 m, co znacznie utrudnia wyjazd ciągnikiem rolniczym z różnego rodzaju maszynami. Dodatkowo zaznaczył, że K. D. na swojej działce (tuż za ogrodzeniem) wybudował szambo, z którego nieczystości, z uwagi na usytuowanie terenu, zalewają jego podwórko i budynki, co uniemożliwia normalne prowadzenie gospodarstwa rolnego. Podobne okoliczności opisał w swojej skardze T. N., dodatkowo zaznaczając, że K. D. wykonał drenaż swojego podwórka, co spowodowało częste zalewanie jego siedliska. Powyższe spowodowało, że był zmuszony do rozbiórki jednego budynku gospodarczego, który był systematycznie zalewany przez nieczystości sąsiada. Wskazał także, że K. D., mimo nielegalnego zwężenia drogi o 3 m, dodatkowo utrudnia wyjazd z jego posesji parkując samochód na drodze. Podkreślił, że na spornej drodze odbywa się duży ruch, rolnicy posiadają nowoczesne ciągniki i maszyny, których przejazd, z uwagi na ogrodzenie K. D., jest znacznie utrudniony. Do skargi, T. N. dołączył dokumentację fotograficzną, obrazującą parkowanie samochodów w sposób utrudniający wyjazd oraz zalewanie przez wodę jego posesji. W odpowiedzi na skargę, P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., podtrzymując stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie. Zarządzeniem z dnia 12 marca 2013 r., Przewodniczący Wydziału II, na podstawie art. 111 § 1 w zw. z art. 51 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarządził połączenie spraw ze skargi M. C. i T. N., celem łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skargi zasługiwały na uwzględnienie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne prowadzona jest pod względem zgodności z prawem wydanych aktów administracyjnych (art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm. oraz art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.). Sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia oceniając, czy jest ono zgodne z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W myśl art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podstawę prawną wydanego przez P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. rozstrzygnięcia stanowił art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z tym przepisem, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przyjmuje się, że wydanie decyzji kasacyjnej uzasadnione jest wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź przeprowadził je z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu czyniącym sprawę niewyjaśnioną w całości, co z kolei nie pozwala na skorzystanie przez organ odwoławczy z możliwości przewidzianej w art. 136 kpa. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W orzecznictwie zgodnie wskazuje się, że organ odwoławczy, stosując art. 138 § 2 kpa, winien wykazać, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, przy czym organ winien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej przekonywująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tymże przepisie oraz wykazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 kpa (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25.04.2012 r. – sygn. akt II SA/Gd 105/12). Tak więc przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja kasacyjna, a zatem nie decyzja rozstrzygająca merytorycznie sprawę co do istoty, a jednie przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd bada zatem czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 kpa nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy. Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 138 § 2 kpa, albowiem zbyt pochopnie, bez należytego rozpoznania sprawy, uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Podkreślić należy, że przepis powyższy powinien być rozumiany jako mający zastosowanie w sytuacjach wyjątkowych, a to z uwagi na obowiązywanie zasady załatwienia sprawy przez organ odwoławczy (którą można wyprowadzić z systematyki przepisu art. 138 kpa). Te wyjątkowe okoliczności zastosowania art. 138 § 2 kpa sprowadzają się do konieczności wykazania przez organ II instancji, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że zastosowanie art. 138 § 2 kpa było podyktowane faktem, że organ I instancji wydając nakaz rozbiórki ogrodzenia nie zbadał należycie przesłanek określonych w art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, w szczególności nie zbadał istnienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie przeanalizował przesłanki istnienia niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia. W ocenie Sądu, takie kategoryczne stwierdzenie organu odwoławczego, w świetle brzmienia art. 136 kpa i art. 138 § 2 kpa, nie znajduje odzwierciedlenia w aktach sprawy. Podkreślić należy, że organ odwoławczy powinien podjąć wszelkie dopuszczalne prawem czynności, celem merytorycznego rozpoznania sprawy i dopiero stwierdzenie, że nie jest w stanie samodzielnie wyjaśnić zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, stanowić może przesłankę do uchylenia decyzji organu I instancji. Tymczasem z akt sprawy wynika, że organ odwoławczy nie podjął żadnych czynności zmierzających do merytorycznego zakończenia sprawy na etapie postępowania odwoławczego. Zaznaczyć należy, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie jest sporny, nie istnieje również spór, co do rozumienia przepisów prawa. Dlatego też niezrozumiałym jest dlaczego organ odwoławczy sam nie pokusił się o ustalenie, czy na spornym obszarze obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w którym działka oznaczona o nr geod. [...] jest przeznaczona pod drogę publiczna. Wskazać wręcz należy, że z informacji przekazanych przez pełnomocnika skarżących na rozprawie w dniu 16 maja 2013 r. wynika, że takowy plan nie istnieje, a zatem jeżeli powyższe okazałoby się prawdą, nie było potrzeby uchylania decyzji i przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Nie bez znaczenia ma również fakt, iż żadna ze stron nie kwestionowała faktu, że działka o nr [...] jest drogą gminną, co znajduje odzwierciedlenie w wypisie z ewidencji gruntów, znajdującego się w aktach administracyjnych organu I instancji (k. 4 akt adm.). Z kolei wskazywanie przez organ odwoławczy konieczności wyjaśnienia drugiej z przesłanek nakazania rozbiórki ogrodzenia - niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia (art. 37 ust. 1 pkt 2 - Prawa budowlanego z 1974 r.), nie znajduje oparcia w treści decyzji organu I instancji, który w sentencji decyzji wskazał jako przesłankę nakazania rozbiórki wyłącznie art. 37 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy. Tym samym nie zachodziła konieczność analizowania tejże przesłanki, skoro organ I instancji w sposób bezsporny ustalił, że sporne ogrodzenie zostało wybudowane na drodze gminnej, a w konsekwencji stanowi samowolę budowlaną. Reasumując stwierdzić należy, że ponieważ z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, jakich konkretnie czynności dowodowych miałby dokonać organ I instancji służących wyjaśnieniu sprawy, a których nie mógłby przeprowadzić organ odwoławczy, to rozstrzygnięcie na podstawie przepisu art. 138 § 2 kpa nastąpiło z naruszeniem tego przepisu. Miało to istotny wpływ na wynik sprawy i tym samym uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów obu skarg, wskazać należy, iż kwestia dotycząca zalewania sąsiednich posesji przez wodę i nieczystości z posesji E. i K. D. nie była przedmiotem rozstrzygnięcia organów administracji publicznej obu instancji, dlatego też nie podlegała ocenie Sądu. Natomiast kwestia nielegalnego zwężenia drogi gminnej, w stopniu utrudniającym ruch pojazdów, będzie ponownie przedmiotem rozważań organu odwoławczego, który rozstrzygnie, czy organ I instancji zasadnie nakazał rozbiórkę ogrodzenia wybudowanego na działce stanowiącej drogę gminną. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonalności zaskarżonej decyzji do chwili uprawomocnienia się wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. Zwrot kosztów postępowania od organu na rzecz obu skarżących zasądzono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).