II SA/Bk 333/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Andrzej Melezini (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 lipca 2014 r. sprawy ze skargi M. J. i J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie o ustalenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku J. i M. K. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. i poprzedzającej jej wydanie decyzji Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. ustalającej jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne: Prezydent Miasta Ł. decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. ustalił J. i M. K. J. jednorazową opłatę w wysokości 28.281,90 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działki: nr [...], [...] i [...] o pow. 1971 m2 położonej w Ł. przy S. do M., spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W dniu [...] listopada 2009 r. J. i M. K. J. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j. t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej powoływany jako: "k.p.a."), argumentując, że opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości została naliczona właścicielom za część pierwotnej działki nr [...] o pow. 1,1253 ha, składającej się obecnie z działek: [...], [...] i [...] o pow. 1971 m2, które powstały w wyniku scalenia i podziału nieruchomości przeprowadzonego na tym obszarze. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wyrokiem z dnia [...] lipca 2007 r., sygn. akt [...] stwierdził, że uchwała Rady Miejskiej w Ł. nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. w sprawie scalenia i podziału nieruchomości położonych w Ł. przy szosie do M. w sąsiedztwie ogródków działkowych, jest niezgodna z prawem. Powyższe, zdaniem wnioskujących oznacza, że decyzja o naliczeniu opłaty została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] marca 2008 r. oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] lutego 2008r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Kolegium ustaliło, że obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru, na którym położona jest nieruchomość skarżących został zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w Ł. nr [...] z dnia [...] listopada 2004 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. w części dotyczącej terenów położonych przy S. do M. w sąsiedztwie ogrodów działkowych. (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2004 r., nr 184, poz. 2433). Nieruchomość ta na podstawie § 17 ust. 1 pkt 2 ww. uchwały została przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W ogólnym zaś planie zagospodarowania przestrzennego miasta Ł., zatwierdzonym przez Miejską Radę Narodową w Ł. uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 1988 r. (która utraciła moc obowiązującą z dniem [...] grudnia 2003 r.) teren ten przeznaczony był pod usługi oświaty i wychowania (symbol D5UO), natomiast faktycznie wykorzystywany był rolniczo. Organ ustalił też, że działki nr [...], [...] i [...] zostały zbyte przez skarżących aktem notarialnym Repertorium A nr [...] z dnia [...] października 2006 r. przed upływem 5-letniego okresu, o którym mowa art. 37 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j. t. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.; dalej powoływana jako: "u.p.z.p."). Biorąc powyższe pod uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uznało, że w rozpatrywanej sprawie bezsprzecznie zostały spełnione przesłanki do ustalenia J. i M. K. J. jednorazowej opłaty w wysokości 28.281,90 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (oznaczonej jako działki: [...], [...] i [....]), spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania. W konsekwencji Kolegium stwierdziło, że decyzja nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. i poprzedzająca jej wydanie decyzja Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. ustalająca jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nie naruszają przepisów art. 36 ust.4 oraz art. 37 ust. 1, ust. 3, ust. 4, ust. 6, ust. 7 i ust.11 u.p.z.p., a tym samym nie ma w niniejszej sprawie zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Prawidłowości opisanej decyzji nie podważa, zdaniem organu, również fakt stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. w wyroku z dnia [...] lipca 2007 r., sygn. akt [...] niezgodności z prawem uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] grudnia 2005 r. w sprawie scalenia i podziału nieruchomości położonych w Ł. przy S. do M. w sąsiedztwie ogródków działkowych. Organ przyznał jednocześnie, że od dnia zbycia nieruchomości tj. od [...] lipca 2007 r. do dnia wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości tej nieruchomości spowodowanej uchwaleniem planu tj. do dnia [...] lutego 2008 r. upłynęło 7 miesięcy, nie mniej jednak uznał, że okoliczność ta w kontekście brzmienia art. 37 ust. 5 i ust. 6 u.p.z.p., nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej wysokość jednorazowej opłaty. Ustawodawca nie przewidział, bowiem żadnej sankcji za przekroczenie terminów określonych w art. 47 ust. 5 i ust. 6 ww. ustawy. Poza tym ustalenie wartości nieruchomości musi nastąpić na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, a sporządzenie takiego operatu wymaga czasu. Z powyższą decyzją nie zgodzili się J. i M. K. J. i w złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy zarzucili jej naruszenie: art. 7 i 8 k.p.a. oraz art. 75 § 1 i 77 § 1 k.p.a. Uzasadniając wniosek podtrzymali w całości uzasadnienie zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji uznając, że sprawa została rozpoznana niezgodnie z prawem. Podkreślili, że wyrokiem z dnia [...] lipca 2007 r. sygn. akt [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że uchwała Rady Miejskiej w Ł. w sprawie scalenia i podziału nieruchomości z dnia [...] grudnia 2005 r. jest niezgodna z prawem. Końcowo zaakcentowali również, że nieruchomości zostały zbyte w formie aktu notarialnego z dnia [...] października 2006r., zaś zaskarżona decyzja została wydana w terminie znacznie przekraczającym bezzwłoczne jej wydanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia 29 stycznia 2014 r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy w pierwszej kolejności omówił przesłanki stwierdzenia nieważności postępowania, a następnie stwierdził, że kwestionowana decyzja nie jest dotknięta wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ani żadną z pozostałych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego organ podkreślił, że skarżący nie sprecyzowali, który przepis został naruszony, a organ rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nie dopatrzył się naruszenia jakiegokolwiek przepisu prawa materialnego przy jej wydaniu. Odnosząc się do treści pozostałych argumentów wniosku Kolegium podkreśliło, że określony w art. 37 ust. 6 u.p.z.p. termin jako "bezzwłoczny" nie jest terminem prawa materialnego, z upływem którego wiązałyby się skutki prawne. Zatem okoliczność, iż opłata nie została ustalona bezzwłocznie po otrzymaniu przez organ wypisu z aktu notarialnego, nie oznacza naruszenia prawa stanowiącego podstawę do ustalenia opłaty planistycznej. W ocenie Kolegium fakt ten mógł być rozpatrywany przez stosowne organy kontroli finansowej w kontekście naruszenia przez organy gminy zasad dyscypliny budżetowej, ale nie może stanowić przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji w niniejszym postępowaniu. W ocenie organu nie można też uznać, aby stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. w wyroku z dnia [...] lipca 2007 r. sygn. akt [...], że uchwała Rady Miejskiej w Ł. w sprawie scalenia i podziału nieruchomości z dnia [...] grudnia 2005 r. jest niezgodna z prawem, powodowało tym samym niezgodność z prawem kwestionowanych decyzji. Końcowo Kolegium podkreśliło, że skoro przedmiotowa działka została zbyta, to oznacza, że stanowiła wcześniej własność skarżących, którym w związku ze zbyciem tej działki, przy wystąpieniu pozostałych przesłanek ustawowych, należało zgodnie z prawem ustalić opłatę planistyczną. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożyli J. i M. K. J. powtarzając w całości zarzuty i argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu l instancji, zarzucając decyzji organu naruszenie art. 7, art. 8, art. 75 § 1 i 77 § 1 k.p.a. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując z kolei argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu albowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., odmawiając stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji ustalającej jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, kwestionowanej przez skarżących, nie naruszyło prawa. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, z której skorzystali skarżący, służy usunięciu z obrotu prawnego jedynie decyzji dotkniętych najpoważniejszymi materialnymi wadami tj. wadami tego rodzaju, które czynią z decyzji akt pozorny. Kodeks postępowania administracyjnego wymienia w art. 156 kwalifikowane wady decyzji, prowadzące w razie zaistnienia do konieczności stwierdzenia nieważności decyzji. Skarżący zarzucili decyzji o ustaleniu opłaty planistycznej nieważność z racji przesłanki, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a mianowicie dotyczącej wydania decyzji bez podstawy prawnej z rażącym naruszeniem prawa. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1534/13, LEX nr 1408011). Sąd zgadza się również z ugruntowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, z których wynika, że postępowanie nieważnościowe ma charakter nadzwyczajny, wyjątkowy, w związku z czym do wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji nie wystarczy stwierdzenie istnienia uchybień i wad w wydanym akcie administracyjnym. Naruszenia przepisów prawa materialnego muszą zostać ocenione jako kwalifikowane, nie do pogodzenia z zasadą praworządności obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 listopada 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1604/13, LEX nr 1412218). Przenosząc powyższe na stan faktyczny sprawy, w ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., konfrontując zarzuty postawione przez skarżących z treścią kwestionowanych decyzji i materiałem dowodowym, w oparciu o który decyzje zostały wydane, trafnie nie znalazły podstaw do uwzględnienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. i poprzedzającej jej wydanie decyzji Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. ustalającej jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Zgodnie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Sąd zauważa, że przepis art. 36 ust. 4 u.p.z.p., nie pozostawia organowi wyboru w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany, o ile dojdzie do zbycia tejże nieruchomości i nie upłynął okres 5 lat od wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wysokość jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jest procentowym odpowiednikiem wzrostu wartości nieruchomości, będącego różnicą między wartością nieruchomości określoną według przeznaczenia terenu po uchwaleniu planu a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą planu, lub według faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem planu. Sąd ocenił, że w sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki obligujące organ do wydania decyzji ustalającej jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Trafnie organy wskazywały, że ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowane było uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na którym jest położona przedmiotowa nieruchomość, który został zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w Ł. nr [...] z dnia [...] listopada 2004 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. w części dotyczącej terenów położonych przy S. do M. w sąsiedztwie ogrodów działkowych (DZ. Urz. Woj. Podl. z 2004 r., nr 184, poz. 2433), która weszła w życie z dniem 3 stycznia 2005 r. Przywoływaną uchwałą teren, na którym położone są działki skarżących (będące częścią pierwotnej działki [...]) został przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, wtedy gdy we wcześniejszym planie zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. zatwierdzonym przez Miejską Radę Narodową w Ł. uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 1988 r., który utracił moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2003 r., kompleks w skład którego wchodziła działka nr [...] oznaczony był symbolem D5UO – usługi oświaty i wychowania, natomiast faktycznie wykorzystywany był rolniczo. Jak wykazało postępowanie dowodowe w sprawie zbycie nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], [...] i [...] zostało dokonane w dniu [...] października 2006 r., co poświadcza, akt notarialny Repertorium A nr [...], a co nastąpiło przed upływem 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stał się obowiązujący. Zatem w ocenie Sądu przesłanki, o których mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. do zastosowania opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zostały bezsprzecznie spełnione. Na ustalenie powyższej opłaty nie ma żadnego wpływu wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia [...] lipca 2007 r., sygn. akt [...], na mocy którego stwierdzona została niezgodność z prawem uchwały nr [...] Rady Miejskiej Ł. z dnia [...] grudnia 2005 r. w sprawie scalenia i podziału nieruchomości położonych w Ł. przy S. do M. w sąsiedztwie ogródków działkowych, gdyż zapadłe orzeczenie wpływa wyłącznie na rozstrzygnięcie powyższej uchwały, której treść nie zawiera się w katalogu przesłanek, o których mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. obligujących organ administracji do nałożenia opłaty planistycznej. Kolegium prawidłowo wskazało, że dla nałożenia przedmiotowej opłaty znaczenie ma wyłącznie zbycie nieruchomości, dla której przeznaczenie terenu w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego lub faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego różniło się z przeznaczeniem terenu w uchwalonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru, na którym położona jest przedmiotowa nieruchomość. Dla powyższego rozstrzygnięcia nie ma znaczenia czy przedmiotowa działka była scalona czy też podzielona na podstawie zgodnej z prawem uchwały, czy też nie. Właścicielami tych nieruchomości byli skarżący zarówno przed jak i po podziale i to oni przy sprzedaży nieruchomości ponoszą koszty związane z nałożeniem opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Sąd w pełni też podziela stanowisko organu, z którego wynika, że określony w art. 37 ust. 6 u.p.z.p. "bezzwłoczny" termin do ustalenia opłaty w drodze decyzji nie jest terminem prawa materialnego, z upływem którego wiązałyby się ściśle określone skutki prawne. Jest to termin dyscyplinujący organy administracji w dochodzeniu należności budżetowych gminy, a jego przekroczenie może być rozpatrywane wyłącznie w związku z naruszeniem dyscypliny finansów publicznych. Zatem w ocenie Sądu rozstrzygnięciom Kolegium zapadłym w trybie nadzwyczajnym - stwierdzenia nieważności decyzji, nie można zarzucać naruszenia art. 7, art. 8, art. 75 § 1 i 77 § 1 k.p.a. W toku postępowania organy administracji publicznej stały na straży praworządności, podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z zachowaniem standardów prawnych w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Organy rzetelnie i sumiennie wyjaśniały na czym polegała specyfika prowadzonego postępowania i dlaczego zapadły w sprawie przedmiotowe decyzje. Postępowanie dowodowe należy ocenić jaku zupełne, a materiał dowodowy został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący. Decyzje administracyjne zawierają niezbędne podstawy prawne zarówno uprawniające organ do ich wydania jak i do nałożenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Reasumując, dopatrywanie się w decyzji o ustaleniu jednorazowej opłaty w kwocie 28.281,90 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, cech nieważności z przyczyn podniesionych przez skarżących, trafnie zostało ocenione przez Kolegium jako niezasadne. Z tych przyczyn skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).