II SA/Bk 334/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Rady Powiatu S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zmiany statutu oddala skargę. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Rada Powiatu Sokólskiego w dniu 11 lutego 2015 r., działając na podstawie art. 12 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 595), podjęła uchwałę nr IV/36/2015 w sprawie zmiany statutu Powiatu Sokólskiego. Wojewoda P. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym stwierdził nieważność powyższej uchwały w § 1 pkt 1 w części: "Stosunek pracy na podstawie wyboru może być również nawiązany z Wicestarostą i członkami Zarządu. Stosunek pracy nawiązuje Starosta." W uzasadnieniu organ nadzoru podniósł, że podjęte przez Radę Powiatu uregulowania w zakresie sposobu nawiązania stosunku pracy z wicestarostą i członkami zarządu naruszają dyspozycję normy prawnej art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1202). Wojewoda P. stwierdził, że niewłaściwym jest określenie w kwestionowanej uchwale, że "stosunek pracy na podstawie wyboru może być również nawiązany z Wicestarostą i członkami Zarządu", gdyż kwestia zatrudnienia na podstawie wyboru wicestarosty oraz członków zarządu stanowi materię statutową i powinna być wprost przedmiotem regulacji danego statutu powiatu. Tym samym, w ocenie organu, stosunek pracy nawiąże się tylko wtedy, gdy właściwy organ stanowiący samorządu terytorialnego określi w statucie, że z wyboru wynika obowiązek wykonywania pracy w charakterze pracownika. Jeżeli przedmiotowe zagadnienie nie zostanie uregulowane w statucie należy przyjąć, że określona funkcja pełniona jest przez pracownika samorządowego pozaetatowo (honorowo). Organ podniósł, że nawiązanie stosunku pracy jest zatem fakultatywne, ale w takiej sytuacji nie należy dokonywać żadnych zapisów w statucie powiatu. Odnosząc powyższe rozważania do badanej uchwały, Wojewoda P. podkreślił, że Rada Powiatu Sokólskiego, wskazując na istniejącą ewentualność nawiązania stosunku pracy z wyboru z wicestarostą i członkami zarządu przyjęła niedopuszczalną prawnie konstrukcję sposobu zatrudnienia danego pracownika samorządowego. Ustawodawca wprawdzie pozostawił radzie powiatu swobodę określania, z którym z pracowników samorządowych zostanie nawiązany stosunek pracy na podstawie wyboru, ale przepisy statutu powiatu muszą precyzyjnie regulować niniejsze zagadnienie. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku Rada Powiatu Sokólskiego, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b ww. ustawy o pracownikach samorządowych w zw. z art. 73 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2014 r. poz. 1502 ze zm.), poprzez przyjęcie przez organ nadzoru subiektywnej interpretacji ww. normy kompetencyjnej będącej podstawą do podjęcia przedmiotowej uchwały Rady Powiatu Sokólskiego, 2) art. 77 i 79 ust. 1 i ust. 4 ww. ustawy o samorządzie powiatowym poprzez zastosowanie przez Wojewodę niewłaściwego środka nadzoru w postaci rozstrzygnięcia nadzorczego, a tym samym wkroczenie w sferę działalności prawodawczej, zastrzeżonej dla powiatów i dla nich autonomicznej, 3) art. 79 ust. 3 i 5 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie zawarcie w wydanym rozstrzygnięciu nadzorczym wystarczającego uzasadnienia prawnego. Mając powyższe zarzuty na względzie skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że zapis § 53 ust. 2 statutu Powiatu Sokólskiego należy traktować jako przyzwolenie udzielone przez radę powiatu na możliwość zatrudnienia na podstawie wyboru zarówno wicestarosty, jak i wytypowanego przez starostę członka lub członków zarządu. Wskazała również, że statut Rady Powiatu Sokólskiego nie pozostawał w sprzeczności z art. 73 § 1 Kodeksu pracy. Zaznaczyła, że Wojewoda P. zastosował zbyt daleko idący środek nadzoru poprzez zakwalifikowanie naruszenia prawa jako istotnego. Ponadto podniosła, że zaskarżony akt narusza art. 79 ust. 3 i 5 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ jego uzasadnienie prawne ogranicza się jedynie do przytoczenia treści art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o pracownikach samorządowych oraz autorytatywnego stwierdzenia, że w myśl tego przepisu rada powiatu musi określić w statucie "precyzyjnie", z którym z pracowników samorządowych zostanie nawiązany stosunek pracy na podstawie wyboru. Brak przedstawienia szczegółowej argumentacji, pozwalającej prześledzić tok rozumowania prowadzącego do przyjętego wniosku, utrudnia, a wręcz uniemożliwia, zdaniem strony skarżącej, przeprowadzenie rzeczowej polemiki. Na poparcie podniesionych zarzutów ww. przytoczyła orzecznictwo sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi, Wojewoda P. uznał je w całości za nieuzasadnione. Przede wszystkim organ nadzorczy nie podzielił poglądu strony skarżącej, że zakwestionowany zapis statutu należy traktować jako przyzwolenie udzielone przez radę powiatu na możliwość zatrudnienia na podstawie wyboru zarówno Wicestarosty, jak i wytypowanego przez Starostę członka lub członków Zarządu. W ocenie Wojewody nie ma racjonalnych i legislacyjnych przesłanek przemawiających za taką argumentacją, a co więcej pozostawieniem do uznania starosty możliwości nawiązania stosunku pracy na podstawie wyboru z ww. osobami. W tym miejscu organ podkreślił charakter uchwały Rady Powiatu Sokólskiego w sprawie statutu powiatu należącej do aktów prawa miejscowego oraz jej roli w systemie prawa lokalnego. Ponadto organ zaakcentował, że norma kompetencyjna wyrażona w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o pracownikach samorządowych wprost determinuje po stronie organu stanowiącego powiatu obowiązek określenia w przedmiotowej uchwale w jakim charakterze będzie pełnił swoją funkcję wskazany członek zarządu, co podkreślił ustawodawca posługując się ustawowym zwrotem – "jeżeli statut powiatu tak stanowi". Tymczasem sposób w jaki został zredagowany zapis statutu powiatu w omawianym przedmiocie nie wnosi nic konstruktywnego w sferze zatrudnienia na podstawie wyboru członków zarządu, a jego konstrukcja nie daje adresatom niniejszego aktu prawa miejscowego pewności co do tego, jaką regułę postępowania wyznacza wskazany przepis, a organom które będą go stosowały, nie wskazuje właściwej jego interpretacji. Posługując się nieprecyzyjnym zapisem "stosunek pracy na podstawie wyboru może być również nawiązany z Wicestarostą i członkami Zarządu" prowadzi do stanu, w którym adresat wskazanego przepisu prawnego ma możliwość subiektywnej oceny danej sytuacji. Kwestionowana regulacja stoi zatem w sprzeczności ze standardami stanowienia norm w aktach normatywnych, które powinny być sformułowane w sposób jasny, precyzyjny i jednoznaczny. Organ podkreślił, że taki wymóg stawiany powinien być w szczególności aktom prawa miejscowego, jako że stanowią prawo powszechnie obowiązujące na terenie działania organów, które je ustanowiły. Nie ulega również wątpliwości, że z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) wynika skierowany do organów władzy stanowiących prawo, a więc także organów powiatu uprawnionych do stanowienia prawa miejscowego, nakaz przyzwoitej legislacji, w czym zawiera się także wymóg dostatecznej określoności normy prawnej. Trybunał Konstytucyjny, w wyroku z dnia 21 marca 2001 r., sygn. akt K 24/00 stwierdził, że nakaz respektowania przez ustawodawcę zasad przyzwoitej legislacji stanowi element zasady demokratycznego państwa prawnego oraz że zasady przyzwoitej legislacji obejmują między innymi wymaganie określoności przepisów, które muszą być formułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny. Odnosząc się do kolejnych zarzutów skargi uznano je za niezrozumiałe i niemające wpływu na poprawność wydanego przez organ nadzoru rozstrzygnięcia nadzorczego. Twierdzenie strony przeciwnej o zastosowaniu przez organ nadzoru zbyt daleko idącego środka nadzoru i w konsekwencji wkroczenie w niedozwolony sposób w sferę działalności prawodawczej zastrzeżoną dla powiatów jest zdaniem organu niezasadne. Podobnie jak stanowisko skarżącej o nieprawidłowej kwalifikacji wady prawnej omawianej uchwały jako "istotnego" naruszenia prawa. Końcowo Wojewoda P. zauważył, że w dniu 18 marca 2015 r. Rada Powiatu Sokólskiego podjęła uchwałę nr V/38/2015 w sprawie zmiany statutu Powiatu Sokólskiego, uwzględniając wydane rozstrzygnięcie nadzorcze, dając tym samym wyraz aprobaty w stosunku do zajętego stanowiska Wojewody. Kierując zaś jednocześnie skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na to rozstrzygnięcie nadzorcze, Rada pokazuje brak stateczności w swoich działaniach prawodawczych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie stanowiło rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] marca 2015 r., którym stwierdzono nieważność uchwały Rady Powiatu Sokólskiego z dnia 11 lutego 2015 r. w sprawie zmiany statutu Powiatu Sokólskiego. Dokonując kontroli aktu nadzoru, sąd administracyjny jest zobowiązany do oceny legalności samej uchwały, której nieważność stwierdzono mocą zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, wszak jedynie w ten sposób może ocenić, czy zarzucane przez organ nadzoru naruszenie prawa ma charakter istotny, a więc, czy uchwała jest sprzeczna z prawem (nieważna), czy też naruszenie jest nieistotne i może prowadzić do wskazania, że uchwałę wydano jedynie z naruszeniem prawa (art. 79 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym Dz. U. z 2013 r., poz. 595). Badanie legalności uchwały, której nieważność stwierdzono rozstrzygnięciem nadzorczym, jest zatem immanentnie związane z procesem oceny prawidłowości samego aktu nadzoru. Specyfiką spraw z tego zakresu jest właśnie kontrolowanie aktów objętych aktami nadzoru, a tym samym, oceniając legalność rozstrzygnięcia nadzorczego na moment jego wydania, sąd administracyjny bada prawidłowość aktu, którego nieważność stwierdzono w tym trybie. Z kolei istnienie podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu, jak w niniejszej sprawie, uprawnia organ nadzoru do wyeliminowania takiej uchwały z obrotu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2166/14, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Uchwała, której nieważność stwierdził Wojewoda została wydana na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i dotyczyła zmiany statutu Powiatu Sokólskiego. Zgodnie z powołanym przepisem do wyłącznej właściwości rady powiatu należy stanowienie aktów prawa miejscowego, w tym statutu powiatu. W niniejszej sprawie, jak słusznie stwierdził Wojewoda P., uchwała podjęta przez Radę Powiatu Sokólskiego została wydana z naruszeniem art. 4 ust.1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1202). Powyższy przepis stanowi, że pracownicy samorządowi są zatrudniani na podstawie wyboru w starostwie powiatowym: starosta, wicestarosta oraz pozostali członkowie zarządu powiatu - jeżeli statut powiatu tak stanowi. W tym miejscu należy wyjaśnić, że szczegółowe zasady nawiązywania stosunków pracy z pracownikami samorządowymi regulują przepisy prawa ustrojowego (ustawa o samorządzie gminnym, ustawa o samorządzie powiatowym i ustawa o samorządzie województwa, ustawa o ustroju miasta stołecznego Warszawy oraz kodeks wyborczy). Przepisy te określają w szczególności, kto i według jakich zasad dokonuje wyboru. Natomiast w kodeksie pracy określono jedynie konsekwencje wygaśnięcia mandatu organu, które powoduje rozwiązanie stosunku pracy z wyboru. Oznacza to, że do stosunków pracy z wyboru nie mają w ogóle zastosowania przepisy prawa pracy dotyczące wygaśnięcia i rozwiązania stosunku pracy. Warto też zauważyć, że wybór jako podstawa zatrudnienia w samorządzie terytorialnym ma charakter obligatoryjny jedynie na szczeblu gminy (miasta). Wiąże się to z tym, że obsady stanowiska wójta (burmistrza, prezydenta miasta) dokonują w drodze wyborów bezpośrednich mieszkańcy gminy (miasta). W pozostałych przypadkach wyboru organów samorządowych w województwach, powiatach i związkach jednostek samorządowych dokonują organy stanowiące (rady i sejmiki). Statuty poszczególnych województw, powiatów i związków mogą przewidywać, że w miejsce zatrudnienia pracowniczego wszystkie lub tylko niektóre osoby wchodzące w skład zarządów województwa, powiatu lub związku będą wykonywać swoje funkcje bez nawiązywania stosunku pracy, a więc jedynie w ramach tzw. stosunków organizacyjnoprawnych (por. J. Stelina, Komentarz do art. 4 ustawy o pracownikach samorządowych, opubl. Lex). Powyższe, zdaniem Sądu oznacza, że kwestia zatrudnienia na podstawie wyboru wicestarosty oraz członków zarządu, jak słusznie podniósł Wojewoda P. stanowi materię statutową i powinna być wprost przedmiotem regulacji danego statutu powiatu. Stąd też nieusprawiedliwione jest twierdzenie strony skarżącej, że obowiązek wykonywania pracy przez członków zarządu może mieć charakter potencjalny, a konkretyzować go może starosta na podstawie upoważnienia udzielonego przez radę powiatu w statucie. Rada Powiatu Sokólskiego posługując się w § 53 ust. 2 uchwały nieprecyzyjnym zapisem "stosunek pracy na podstawie wyboru może być również nawiązany z Wicestarostą i członkami Zarządu" prowadzi – jak słusznie zauważa Wojewoda P. w odpowiedzi na skargę, do stanu w którym adresat wskazanego przepisu prawnego ma możliwość subiektywnej oceny danej sytuacji. Ponadto, jak prawidłowo podniósł organ nadzoru, o tym kiedy powstaje obowiązek wykonywania pracy w charakterze pracownika, stanowią przepisy wewnątrzzakładowe, np. statut, a tym samym przyjęcie przez Radę Powiatu Sokólskiego kwestionowanego rozwiązania prawnego jest niezasadne. W ocenie Sądu, prawidłowo zatem Wojewoda P. stwierdził, że uchwała Rady Powiatu Sokólskiego z dnia 11 lutego 2015 r., została wydana z naruszeniem art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b. i jako taka na mocy art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym jest nieważna. Nie można zgodzić się jednocześnie z twierdzeniami strony skarżącej, że uchwała zawierała jedynie nieistotne naruszenie prawa i że zastosowanie do niej powinien mieć art. 79 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym przewidujący, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. W tym miejscu należy wyjaśnić, że zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie uznaje się, że nieistotne naruszenia prawa to naruszenia drobne, niedotyczące istoty zagadnienia, a zatem będą to takie naruszenie prawa, jak błąd lub nieścisłość prawna niemająca wpływu na materialną treść uchwały. Natomiast do kategorii istotnych naruszeń należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (P. Chmielnicki. "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce". Warszawa, LexisNexis 2006). W świetle powyższego, w ocenie Sądu, wadliwe zastosowanie przez Radę Powiatu Sokólskiego normy prawnej art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o pracownikach samorządowych poprzez niewłaściwe ujęcie w Statucie Powiatu Sokólskiego kwestii zatrudnienia na podstawie wyboru członków Zarządu, stanowi istotne naruszenie prawa. Reasumując stwierdzić należy, że organ nadzoru prawidłowo zastosował przepis art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, a Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, nie dopatrzył się uchybień skutkujących uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej nie doszło też do naruszenia art. 79 ust. 3 i 5 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Wydane rozstrzygnięcie nadzorcze, w sposób niebudzący wątpliwości, wprost odnosi się do naruszenia dyspozycji normy prawnej art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o pracownikach samorządowych, którą organ nadzoru zwięźle, logicznie i spójnie uzasadnił. Sąd pragnie też podkreślić, że Rada Powiatu Sokólskiego dniu 18 marca 2015 r. podjęła uchwałę nr V/38/2015 w sprawie zmiany statutu Powiatu Sokólskiego, co świadczy o braku konsekwencji strony skarżącej odnośnie przedmiotowego zagadnienia. Mając powyższe na względzie zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada prawu, dlatego też skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), o czym orzeczono jak na wstępie.