II SA/Bk 335/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 maja 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w B. na uchwałę Rady Miejskiej w Tykocinie z dnia 9 grudnia 2002 r. nr IV/24/02 w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność § 7 ust. 1 i 2 oraz § 28 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały. W dniu 29 grudnia 2002 r. Rada Miejska w T., na podstawie art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz.U. z 2001 r. Nr 72, poz. 747; dalej: u.z.z.w.) podjęła uchwałę Nr IV/24/02 w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzenia ścieków. W skardze złożonej na powyższą uchwałę, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, Prokurator Rejonowy w B. zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie w zakresie: - § 7 ust. 1 i 2 Regulaminu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, dotyczących obowiązku zakładu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, z uwagi na brak faktycznego określenia w ich treści minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, takie jak co najmniej minimalne ciśnienie wody, minimalna ilość dostarczanej wody, minimalny poziom jakościowy wody i minimalna ilość odprowadzanych ścieków, - § 28 Regulaminu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, stanowiącego o obowiązku odbiorcy zapewnienia niezawodnego działania wodomierzy i urządzeń pomiarowych poprzez ich odpowiednie zabezpieczenie przed uszkodzeniami mechanicznymi lub skutkami niskich temperatur, który to obowiązek winien zostać uregulowany nie w regulaminie, lecz w umowie pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą. Zdaniem Prokuratora, w uchwale naruszono prawo materialne, tj.: 1) art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zwanej dalej "u.z.z.w.", poprzez brak faktycznego określenia w treści § 7 ust. 1, 2 regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków minimalnego poziomu usług świadczonych przez zakład w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, takie jak co najmniej minimalne ciśnienie wody, minimalna ilość dostarczanej wody, minimalny poziom jakościowy wody i minimalna ilość odprowadzanych ścieków z jednoczesnym wskazaniem, iż woda do spożycia przez ludzi winna odpowiadać jakościowo wymaganiom określonym przez ministra zdrowia; 2) art. 19 ust. 5 u.z.z.w., z uwagi na wykroczenie przez § 28 regulaminu, będącego aktem prawa miejscowego o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, poza delegację ustawową wynikającą z powołanego przepisu, który to przepis nie upoważnia organu gminy do nakładania w regulaminie obowiązków na odbiorców usług, a kwestie takie winny być objęte umową zawartą pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym a odbiorcą. W oparciu o powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 7 ust. 1 i 2 oraz § 28 Regulaminu. W uzasadnieniu skargi Prokurator rozwinął podniesione zarzuty. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w T. uznała skargę za zasadną i poinformowała, że uchwałą z dnia 26 kwietnia 2021 r., nr XXXV/253/2021, uchyliła sporne paragrafy, tj. § 7 ust. 1 i 2 oraz § 18 z regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, a obecnie pracuje nad nowym regulaminem dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości, m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Rozpoznając sprawę ze skargi na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "p.p.s.a."), sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności, o czym stanowi art. 147 § 1 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Nr IV/24/02 Rady Miejskiej w T. z dnia [...] grudnia 2002 r. w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków wprowadzająca Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, stanowiący jej załącznik. Została ona podjęta na podstawie art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2001 r. Nr 72, poz. 747; dalej: u.z.z.w.) Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a ponieważ skarga dotyczy aktu prawa miejscowego, jej wniesienie nie było też ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 2a i § 3 p.p.s.a.). Uznając zatem za dopuszczalną skargę wniesioną przez Prokuratora, Sąd dokonał jej merytorycznej kontroli. Przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.; dalej: u.s.g.) stanowi, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, co oznacza, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza bowiem nieważności uchwały ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102). Jak wskazał NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 września 2017 r., w sprawie sygn. akt I OSK 124/17, istotna sprzeczność z prawem to wada doniosła pod względem faktycznym i prawnym, wynikająca z naruszeń przepisów prawa materialnego bądź formalnego, ale taka, która jest oczywista, jednoznaczna, niepozwalająca na zaakceptowanie uchwały ze względu na sposób i tryb jej podjęcia, lub skutki, jakie wywołuje. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (na datę podjęcia zaskarżonej uchwały - Dz. U. z 2001 r. Nr 72, poz. 747; dalej jako "u.z.z.w."). Zgodnie z art. 19 ust. 1 u.z.z.w. rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, obowiązujący na obszarze gminy. Z kolei stosownie do art. 19 ust. 2 u.z.z.w. regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowego - kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: (1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, (2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, (3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, (4) warunki przyłączania do sieci, (5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, (6) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, (7) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków. Cytowany przepis stanowił delegację ustawową dla wydania aktu prawa miejscowego i ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie mógł wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. Regulacja ta miała charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogły być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musiała bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2033/06, wyrok NSA z dnia 13 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 994/16). Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. Taką samą wadą dotknięte są te z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w powołanym art. 19 u.z.z.w., ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie bądź rozporządzeniu wykonawczym i albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych albo regulują te same kwestie w sposób odmienny. W ocenie Sądu Rada Miejska w T. niewątpliwie miała uprawnienie ustawowe do uregulowania w regulaminie dostarczania wody, stanowiącym załącznik do zaskarżonej uchwały, minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków (art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w.). Podkreślić jednak należy, że zarówno Prokurator w skardze, jak i Rada Miejska w T. w odpowiedzi na skargę, powołują się na treść art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w., natomiast na datę wydawania zaskarżonej uchwały art. 19 nie zawierał ustępu 5, który został wprowadzony dopiero od dnia 12 grudnia 2017 r. ustawą z dnia 27 października 2017 r. o zmianie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 2180). Przechodząc natomiast do oceny zarzutów skargi stwierdzić trzeba, że pomimo powoływania się przez skarżącego na niewłaściwe przepisy, są one zasadne. I tak zasadny jest zarzut dotyczący niezgodności § 7 ust. 1 i 2 Regulaminu z art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w. (skarga błędnie powołuje się na art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w.). W przepisie tym nałożono na dostawcę obowiązek dostarczania wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz obowiązek zapewnienia należytej jakości dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków. Ponadto wskazano, że woda do spożycia przez ludzi winna odpowiadać jakościowo wymaganiom określonym przez ministra zdrowia. Nie określono natomiast minimalnych konkretnych parametrów świadczonych usług w zakresie jakości wody. Tymczasem, jak trafnie wskazano w wyroku WSA w Krakowie z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 651/20, skoro z art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. (w niniejszej sprawie art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w.) wynika, że regulamin powinien określać minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, to ujęcie tej kwestii poprzez odesłanie wyłącznie do regulacji umownej narusza powołany przepis tej ustawy. Również podkreślenia wymaga, że pojęcie "minimalnego poziomu usług", o którym mowa w tym przepisie, oznacza konkretne parametry tych usług, zatem ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie, ciągłość dostaw, jak również jakość wody (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 945/19). W orzecznictwie sądów administracyjnych jednoznacznie podkreśla się, że odpowiednie regulacje stanowionego regulaminu winny zobowiązywać przedsiębiorstwo do zapewnienia usługobiorcom nie tylko minimalnego ciśnienia wody i minimalnej ilości dostarczanej wody, ale też określać minimalne wymagania dotyczące jakości dostarczanej wody (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 536/20), a tego parametru w przywołanym § 7 ust. 1 i 2 Regulaminu zabrakło. Zdaniem Sądu zasadny jest również zarzut niezgodności § 28 Regulaminu z art. 19 ust. 2 u.z.z.w. (w skardze błędnie przywołano art. 19 ust. 5 u.z.z.w.). W Regulaminie wskazano, że odbiorca winien zapewnić niezawodne działanie wodomierzy i urządzeń pomiarowych poprzez ich odpowiednie zabezpieczenie przed uszkodzeniami mechanicznymi lub skutkami niskich temperatur. Tymczasem jednak, jak trafnie wskazano w wyroku WSA w Opolu z dnia 30 października 2019 r., sygn. akt I SA/Op 314/19, intencją ustawodawcy było pozostawienie stronom umowy o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej swobody w ustalaniu treści tej umowy, z uwzględnieniem pozostałych zasad ustawy. Oznacza to więc, że kwestie dotyczące m.in. określenia szczegółowych praw i obowiązków stron umowy, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego (por. również wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 980/19). Z powyższych względów, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność § 7 ust. 1 i 2 oraz § 28 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały z dnia 9 grudnia 2002 r. Powyższe przepisy stanowią jedynie część jego regulacji, jednakże wyeliminowanie ich treści nie dezintegruje pozostałych postanowień Regulaminu, które mogą samodzielnie funkcjonować. Innymi słowy stwierdzenie nieważności ww. przepisów zaskarżonego Regulaminu pozostaje bez wpływu na pozostałą jego część. W konsekwencji stwierdzenie uchybień we wskazanych przepisach nie niesie za sobą konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego całego Regulaminu.