II SA/Bk 343/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia WSA Andrzej Melezini, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 lipca 2014 r. sprawy ze skargi R. W. D. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. oddala skargę; 2. przyznaje radcy prawnemu P. L. od Skarbu Państwa (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącego R. W. D. wykonane na zasadzie prawa pomocy.- II SA/Bk 343/14 UZASADNIENIE Na skutek informacji M. S., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PINB) prowadził postępowanie legalizacyjne dotyczące zainstalowania przez R. D. bramy przesuwanej na działce nr [...] przy ul. P. [...] w S. W trakcie kontroli w dniu 19 marca 2013 r. potwierdzono zamontowanie bramy w ten sposób, że otwiera się ona (de facto przesuwa) w kierunku działki M. S. zajmując przestrzeń nad fundamentem jej ogrodzenia na długości 3 m. Organ ustalił również, że R. D. posiada: decyzję Prezydium PRN w B. Wydział Budownictwa i Architektury z dnia [...] października 1972 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę ogrodzenia, dwa projekty techniczne ogrodzenia i ich opis – również z 1972 r., a także decyzję zastępcy Burmistrza S. z dnia [...] grudnia 2008 r. zezwalającą na umieszczenie w pasie drogowym drogi gminnej nr [...] w S. (ul. P.) bramy a tym samym zajęcie powierzchni 0,32m2 pasa drogowego w okresie od 23 grudnia 2008 r. do 31 grudnia 2008 r. i w latach następnych oraz ustalającą coroczną opłatę za umieszczenie tego urządzenia. Na podstawie tak zgromadzonego materiału dowodowego PINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] nakazał R. D. – na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - rozbiórkę przesuwanej bramy wjazdowej jako wykonanej bez wymaganego zgłoszenia i niezgodnie z przepisami techniczno – budowlanymi. Zdaniem organu, umieszczenie bramy w pasie drogowym w sposób wykonany przez inwestora (jak wskazano, w 2007 r. doszło do zmiany bramy tradycyjnej, dwuskrzydłowej, otwieranej do wewnątrz działki na bramę przesuwaną) tj. gdy jej otwieranie się polega na przesuwaniu w stronę sąsiedniej działki nad fundamentem jej ogrodzenia na długości około 3 m - jest niezgodne z § 42 i 41 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ wskazał, że przedłożone dokumenty budowlane, w tym pozwolenie na budowę ogrodzenia z 1972 r. oraz zezwolenie na zajęcie pasa drogowego nie uprawniały do wykonania ogrodzenia w kształcie, jaki posiada ono obecnie. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł R. D. Wskazał, że ogrodzenie posesji powstało legalnie w oparciu o pozwolenie z 1972 r. i poddawane było bieżącej konserwacji. W wyniku jednej z takich konserwacji, mającej miejsce w 1994 r., zmienił sposób otwierania bramy na przesuwaną, zaś w 2007 r. zainstalował napęd elektryczny. Jak stwierdził, w jego ocenie rozbiórka może dotyczyć obiektu budowlanego, a nie bramy, która jest częścią ogrodzenia. Zdaniem odwołującego się brama nie stanowi również żadnego zagrożenia. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PWINB) decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] uchylił na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. zaskarżoną decyzję i orzekł o odmowie nakazania inwestorowi określonych czynności bądź robót budowlanych przy bramie wjazdowej przesuwanej przy ulicy P. [...] w S. Zdaniem organu § 42 rozporządzenia o warunkach technicznych, zakazujący montowania bram i furtek otwierających się na zewnątrz działki, nie ma zastosowania do bram przesuwanych, stąd też brak było podstaw do wydawania nakazu rozbiórki. W wyniku skargi złożonej przez M. S. na decyzję PWINB – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 535/13 uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd, akceptując ustalenie organu, iż sporna brama stanowi w myśl art. 3 pkt 9 prawa budowlanego urządzenie budowlane wybudowane bez wymaganego zgłoszenia - nie zgodził się z argumentem organu, jakoby § 42 rozporządzenia o warunkach technicznych nie miał zastosowania do bram przesuwanych. Sąd wskazał, że w sprawie należało zastosować wykładnię logiczną i celowościową § 42, zwłaszcza że treść § 41 rozporządzenia wskazuje na zamiar ustawodawcy zminimalizowania niebezpieczeństw i utrudnień związanych z umieszczaniem bram i furtek na zewnątrz ogrodzeń. W ocenie sądu § 42 rozporządzenia, zawierający zakaz otwierania bram i furtek na zewnątrz ogrodzeń, jest konsekwencją zapisu § 41. Także pojęcie "brama" należy, jak wskazał sąd, interpretować szeroko, uwzględniając różnorodność rozwiązań technicznych oraz należy pamiętać, że ustawodawca konsekwentnie podtrzymuje zakaz otwierania bram i furtek na zewnątrz we wszystkich kolejnych ustawach z zakresu prawa budowlanego. Zdaniem sądu, bez znaczenia w sprawie jest okoliczność posiadania przez inwestora zgody właściwego organu na umieszczenie bramy w pasie drogowym. Przedmiotowa zgoda jest jedynie potwierdzeniem okoliczności posadowienia bramy na zewnątrz ogrodzenia. Brak było również, w ocenie sądu, podstaw do odsyłania stron na drogę postępowania cywilnego, a to z uwagi na mające w sprawie zastosowanie przepisy wykonawcze do prawa budowlanego (§ 42 ust. 1), a tym samym możliwości rozstrzygnięcia sprawy na drodze postępowania administracyjnego. Ponownie rozpoznając odwołanie, PWINB w B. decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] utrzymał decyzję PINB z dnia [...] kwietnia 2013 r. w mocy. Organ odwoławczy ustalił, że inwestor wykonał pierwotnie bramę i ogrodzenie działki nr [...], w którym się ona znajduje, na podstawie pozwolenia na budowę z 1972 r. i było ono zbudowane z drewnianych sztachet. Zostały one następnie wymienione na siatkę stalową. Brama posiadała pierwotnie dwa skrzydła otwierane do wewnątrz. Brama wjazdowa z mechanizmem przesuwanym została zamontowana przez R. D. w 2007 r. bez dokonania skutecznego zgłoszenia. Uzyskano jedynie w 2008 r. pozwolenie na zajęcie 0,32 m2 fragmentu pasa drogowego drogi gminnej. Zdaniem organu ponownie rozpoznającego odwołanie, jest on zobowiązany podporządkować się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu w sprawie II SA/Bk 535/13, co zobowiązuje go do konkluzji, iż § 42 ust. 1 rozporządzenia o warunkach technicznych zakazujący montowania bram i furtek otwierających się na zewnątrz działki dotyczy również bram przesuwanych oraz do ustalenia, że na wykonanie spornej bramy konieczne było dokonanie zgłoszenia budowlanego, a jego nieuzyskanie prowadziło do konieczności przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 prawa budowlanego. Wobec jednak faktu występowania w obrocie prawnym bezwzględnego zakazu montowania bram otwieranych na zewnątrz działki – nie można było zalegalizować spornej bramy, a jedynie nakazać jej rozbiórkę. Zdaniem organu, nie można było uznać za skuteczne zgłoszenie pisemnej informacji przekazanej przez inwestora w 2003 r. Urzędowi Miasta o zamiarze zamontowania mechanizmu elektrycznego do przesuwanej bramy, bowiem zgłoszenie jest skuteczne przez okres dwóch lat od określonego w nim terminu rozpoczęcia prac. Organ odwoławczy ocenił również, że spełnione zostały przesłanki wydania rozstrzygnięcia merytorycznego w II instancji, bowiem sprawa nie wymagała dodatkowych wyjaśnień. Skargę na powyższą decyzję złożył do sądu administracyjnego R. D. zarzucając nieuwzględnienie całości wyroku w sprawie II SA/Bk 535/13, niezebranie pełnego materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, obrazę przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 prawa budowlanego. W ocenie skarżącego, postępowanie legalizacyjne uregulowane w art. 48, 49b i art. 51 prawa budowlanego dotyczy wyłącznie obiektów budowlanych, a nie urządzeń budowlanych takich jak sporna brama, przy której prace stanowiły bieżącą konserwację a nie budowę. Wskazał, że nie zbadano również czy sposób otwierania bramy narusza bezpieczeństwo użytkowania i czy nie ma innych niż rozbiórka sposobów doprowadzenia tego urządzenia do stanu zgodnego z prawem. W tym celu zlecił we własnym zakresie sporządzenie stosownej opinii, jednakże zanim ją przedstawił, organ wydał kolejną decyzję odwoławczą. Zakwestionował ustalenie, jakoby droga nr [...] stanowiła drogę gminną. W jego ocenie organ zbyt mało uwagi poświęcił kwestii zgłoszenia dokonanego w 2003 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Ustosunkowując się do zarzutów skargi wskazał, że każde urządzenie budowlane jest obiektem budowlanym, zaś zgłoszenia wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, torów kolejowych i innych miejsc publicznych, co wynika z art. 30 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego. W piśmie z dnia 17 lipca 2014 r. pełnomocnik skarżącego wskazał, że skarżący w dniu 24 marca 2014 r. poinformował organ o wykonaniu nakazu rozbiórki. Postępowanie zatem stało się bezprzedmiotowe. Zdaniem pełnomocnika błędnie również wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia tj. zamiast art. 49b prawa budowlanego wskazano art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 tej ustawy. Podczas rozprawy w dniu 22 lipca 2014 r. R. D. wskazał, że latem 1994 r. dokonał zgłoszenia do Urzędu Gminy, jednakże nie posiada dokumentu potwierdzającego ten fakt. Poinformowano go wówczas o możliwości dokonania zadeklarowanych zmian bez konieczności wnoszenia zgłoszenia. Wówczas, jak stwierdził, zmienił bramę na ręcznie przesuwaną, zaś w 2007 r. "zmienił bramę na bramę z napędem elektrycznym". Pełnomocnik organu przedłożył pismo z dnia 30 czerwca 2014 r., z którego wynika, że PINB potwierdził rozebranie spornej bramy w trakcie kontroli w dniu 26 czerwca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Zagadnienie legalności wykonania bramy przesuwanej z napędem elektrycznym na działce nr [...] przy ul. P. [...] w S., wykonanej przez skarżącego, jest przedmiotem oceny tutejszego sądu po raz wtóry, co ma dla składu obecnie orzekającego w sprawie zasadnicze znaczenie. Zgodnie bowiem z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to w sprawie niniejszej, że zarówno P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PWINB) rozpoznając ponownie odwołanie od decyzji Inspektora Powiatowego z dnia [...] kwietnia 2013 r., jak i skład rozpoznający skargę na kolejną decyzję odwoławczą – były zobowiązane podporządkować się poglądowi tj. ocenie prawnej i wskazówkom co do dalszego postępowania wyrażonym przez sąd w sprawie II SA/Bk 535/13. Dodać należy, że wyrok w tamtej sprawie nie został przez żadną ze stron zakwestionowany w drodze instancyjnej. Związanie oceną prawną, o którym mowa w art. 153 p.p.s.a. oznacza konieczność kierowania się sformułowaną w poprzedniej sprawie wykładnią przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także wskazanym sposobem ich zastosowania. Ocena prawna dotyczyć może w szczególności zastosowania określonych regulacji prawnych do ujawnionych w postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Ponownie rozpoznając sprawę w warunkach art. 153 p.p.s.a. nie można zatem dokonać odmiennej kwalifikacji prawnej stanu faktycznego sprawy, jak również niedopuszczalna jest odmienna od zaprezentowanej we wcześniejszym postępowaniu ocena materiału dowodowego. Jak wskazuje się w orzecznictwie, tylko w dwóch przypadkach możliwe jest niezastosowanie art. 153 p.p.s.a. tj. gdy w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy organ stwierdzi, że stan faktyczny uległ zasadniczej zmianie i jest odmienny od przyjętego przez sąd lub też gdy dojdzie do zmiany stanu prawnego po wydaniu orzeczenia przez sąd, wskutek czego utraci moc ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania (vide wyroki w sprawach III SA/Po 1401/13 z dnia 19 grudnia 2013 r., I OSK 1790/11 z dnia 11 kwietnia 2013 r., dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Stwierdzić trzeba, że żaden ze wskazanych wyjątków nie wystąpił w sprawie niniejszej, zatem nie może być mowy o wyłączeniu zastosowania art. 153 p.p.s.a. w rozpoznawanym przypadku. Istotne jest również, że naruszenie przez organ lub sąd obowiązku wynikającego z art. 153 p.p.s.a. - w sytuacji braku okoliczności wyłączających zastosowanie tego przepisu - wiąże się z poważnymi konsekwencjami tj. koniecznością uchylenia przez sąd decyzji nierealizującej treści art. 153 p.p.s.a. (art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a.), a dla sądu ponownie rozpoznającego sprawę i niestosującego się do wskazanego przepisu – wystąpienie podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (vide wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I GSK 1591/11, CBOSA). Uwzględniając powyższe stwierdzić zatem należy, że skład obecnie rozpoznający sprawę legalności wykonania przez skarżącego przesuwanej bramy związany był przede wszystkim jej kwalifikacją prawną dokonaną w sprawie II SA/Bk 535/13 tj. jako urządzenia budowlanego z art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), na którego realizację – jako zamontowanego od strony ulicy – konieczne było dokonanie skutecznego zgłoszenia budowlanego zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 9 prawa budowlanego przez urządzenie budowlane należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Z kolei stosownie do treści art. 30 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego zgłoszenia budowlanego wymaga m.in. budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Jak wynika z akt, w tym z dokumentacji zdjęciowej, sporną bramę usytuowano od strony drogi, przy czym nie ma w sprawie istotnego znaczenia fakt czy jest to droga gminna i czy tworzy wespół z innymi drogami sieć dróg gminnych (co kwestionuje skarżący). Przepis art. 30 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego wymagający zgłoszenia budowy ogrodzenia stanowi o drogach, ulicach i innych miejscach publicznych, a więc terenach o powszechnym dostępie. Jak wskazał tutejszy sąd w wyroku z dnia 9 lipca 2013 r. w sprawie II SA/Bk 340/13 (CBOSA), w przepisie art. 30 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego chodzi o drogę w rozumieniu miejsca publicznego (powszechnie dostępnego), a nie wyłącznie o drogę w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Nawet zatem droga nie zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych, w tym droga wewnętrzna, może stanowić inne miejsce publiczne w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3, pod warunkiem, że ma do niej dostęp nieograniczona ilość osób korzystających. Podkreślić należy, że żadna ze stron w sprawie niniejszej nie kwestionowała powszechnej dostępności ulicy P. w S. Oznacza to, co należy stwierdzić w warunkach związania wynikającego z art. 153 p.p.s.a, od którego w sprawie niniejszej nie ma podstaw odstąpić, że wykonanie bramy przesuwanej, w tym poprzez zamontowanie w 2007 r. specjalnego mechanizmu elektrycznego, wymagało dokonania przez skarżącego skutecznego zgłoszenia budowlanego (vide ostatni akapit s. 4 uzasadnienia w sprawie I SA/Bk 535/13), czego – jak ustaliły organy już w poprzednio prowadzonym postępowaniu, a które to ustalenie zaakceptował sąd w sprawie II SA/Bk 535/13 i jest obecnie wiążące – skarżący nie uczynił. Odnośnie zakwestionowania przez skarżącego zastosowanej w sprawie procedury naprawczej z art. 50 – 51 prawa budowlanego wskazać należy, że z uzasadnienia wyroku w sprawie II SA/Bk 535/13 należy wyprowadzić pozytywną ocenę tego wyboru przez organ, która również wiązała w sprawie niniejszej organ i wiąże obecnie orzekający skład sądu na podstawie art. 153 p.p.s.a. Nie można się też zgodzić z zarzutem skarżącego, iż przyczyną wydania nakazu rozbiórki było nie dość dokładne zbadanie przez organ możliwości doprowadzenia spornego urządzenia budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Przypomnieć należy, że sąd w sprawie II SA/Bk 535/13 jednoznacznie wskazał, iż przepis § 42 ust. 1 rozporządzenia o warunkach technicznych zakazujący otwierania na zewnątrz działki bram i furtek w ogrodzeniu ma zastosowanie także do bram przesuwanych, czyli takich jak sporna w sprawie niniejszej. Mając to na uwadze organ wskazał odnośnie spornej bramy, że "doprowadzenie do zgodności z przepisami oznaczałoby de facto rozbiórkę mechanizmów przesuwnych i ich montaż "na nowo". Co prawda określenie to jest stosunkowo lakoniczne, jednakże nie budzi wątpliwości trafność kierunku rozumowania organu, co potwierdza widoczny na zdjęciach wykonanych podczas kontroli w dniu 19 marca 2013 r. mechanizm działania bramy. Rozmiar bramy, długość części zajmującej przy jej otwarciu przestrzeń nad fundamentem działki sąsiedniej (około 3 m) oraz metalowa konstrukcja bramy i jej całkowita długość (ponad 5 m) wskazują, że zmiany w urządzeniu mające mu nadać kształt i sposób funkcjonowania respektujące zakaz z §42 ust. 1 rozporządzenia muszą się odbyć poprzez procedurę jej rozbiórki. Stąd też zaskarżoną decyzję, utrzymującą w mocy nakaz rozbiórki wydany w pierwszej instancji, należy uznać za nienaruszającą prawa, w tym także z uwagi na jej wydanie w warunkach wynikających z art. 153 p.p.s.a. Nie zasługiwało też na uwzględnienie stanowisko pełnomocnika skarżącego odnośnie bezprzedmiotowości postępowania legalizacyjnego. Co prawda z oświadczenia skarżącego wynika, że sporna brama została przez niego rozebrana (co potwierdził PINB w trakcie kontroli w dniu 26 czerwca 2014 r.), jednakże oświadczenie to nosi datę 24 marca 2014 r. i nie wskazuje daty rozebrania bramy, a nadto zostało złożone ponad miesiąc po wydaniu zaskarżonej decyzji i po wystosowaniu do niego w dniu 13 marca 2014 r. upomnienia. Brak jest zatem podstaw by twierdzić, że w dacie wydawania kontrolowanej decyzji postępowanie było bezprzedmiotowe. Okoliczność rozebrania bramy po wydaniu ostatecznego nakazu rozbiórki nie może również powodować bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. Sąd kontroluje bowiem decyzje administracyjne z punktu widzenia ich zgodności z prawem i na podstawie dostarczonych sądowi przez organ akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), co wymaga oceny legalności decyzji według stanu prawnego i faktycznego z dnia ich wydania. Stąd też zmiana okoliczności faktycznych mająca miejsce po wydaniu zaskarżonej decyzji, jak w sprawie niniejszej wykonanie orzeczonego tą decyzji nakazu rozbiórki, co do zasady nie może mieć wpływu na ocenę sądu, bowiem decyzja pozostaje w obrocie prawnym. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. O przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącego ustanowionemu na zasadzie prawa pomocy orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1c i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 490 z późn. zm.).