II SA/Bk 343/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lemańska,, sędzia WSA Marek Leszczyński, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 czerwca 2022 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji umarzającej postępowanie rozgraniczeniowe oddala skargę Skarga została wywiedziona na tle następujących zdarzeń. Burmistrz Miasta G. prowadził z wniosku K. i K. małżonków G. postępowanie rozgraniczeniowe o rozgraniczenie nieruchomości wnioskodawców położonej w G., składającej się z działek o numerach [...] z nieruchomościami sąsiednimi, w tym z nieruchomością oznaczoną jako działka ewidencyjna o numerze [...], stanowiącą współwłasność J. P. i R. P. Postępowanie powyższe zakończyła decyzja z [...] maja 2021r. (nr [...]) umarzająca postępowanie z uwagi na zawartą ugodę. Stronami postępowania rozgraniczeniowego byli wnioskodawcy K. i K. G.– właściciele działek o numerach [...] oraz zarządca masy spadkowej po zmarłym J. P. D. P. i kurator spadku po zmarłym R. P. – radca prawny A. S. Wnioskiem skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lipca 2021r. T. M. wniosła o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji umarzającej postępowanie rozgraniczeniowe między nieruchomością oznaczoną jako działka o numerze [...] a nieruchomościami oznaczonymi jako działki o numerach [...]. Zażądała przeprowadzenia przez organ nadzoru postępowania wyjaśniającego w zakresie zawartej ugody. Postanowieniem z [...] lipca 2021r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji Burmistrza Miasta G. z [...] maja 2021r o numerze [...]. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że w pierwszej kolejności dokonało oceny czy wniosek pochodzi od podmiotu mającego przymiot strony postępowania. Podało, że z brzmienia przepisu art. 157 par. 2 K.p.a. (w związku z art. 61 K.p.a.) wynika, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się z urzędu lub na żądanie strony. Jeżeli osoba żądająca wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie posiada zdolności prawnej lub też nie ma interesu prawnego w sprawie a brak interesu prawnego jest oczywisty, organ może postanowieniem wydanym na podstawie art. 61 a par. 1 k.p.a. odmówić wszczęcia postępowania. Kolegium wskazało jaki był krąg stron postępowania rozgraniczeniowego dodając, że T. M. stroną postępowania nie była. Podkreśliło, że każdy z podmiotów, który żąda stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w postępowaniu, w którym nie uczestniczył, powinien wykazać, że ma interes prawny w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji. Zatem wnioskodawczyni T. M. powinna wykazać, że istnieje związek o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązującym przepisem prawa materialnego a jej sytuacją prawną, który skutkuje uzyskaniem przymiotu strony postępowania. Kolegium stwierdziło, że T. M. takiego związku nie wykazała, gdyż okoliczności przez nią we wniosku przywołane dowodzą jedynie interesu faktycznego a nie prawnego. W żądaniu ponownego rozpoznania sprawy T. M. podtrzymała argumentację wniosku. Stwierdziła, że swój interes prawny w sprawie dotyczącej rozgraniczenia wyprowadza z okoliczności pozostawania w toku postępowania administracyjnego, prowadzonego z jej wniosku przez Starostę G., w sprawie wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do wykazanych w ewidencji osób uprawnionych do nieruchomości oznaczonej jako działka [...], położona w G.. Dodała, że Burmistrz G. o tym postępowaniu wiedział i dysponował dokumentami wskazującymi na zasadność wprowadzenia zmiany w ewidencji na podstawie aktu notarialnego z 1990r o sprzedaży nieruchomości na rzecz matki T. M. i na podstawie postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po matce. Postanowieniem z [...] sierpnia 2021r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. (orzekając w innym składzie osobowym) orzekło o utrzymaniu w mocy postanowienia z [...] lipca 2021r. W uzasadnieniu postanowienia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy, Kolegium wskazało, że akt notarialny z [...] maja 1990r., na który powołuje się T. M. jest aktem obejmującym umowę sprzedaży warunkowej a nie ostatecznej oraz podało, że nie doszło do zawarcia aktu notarialnego przenoszącego własność nieruchomości na rzecz matki T. M.. Z tych przyczyn z faktu zawarcia umowy warunkowej nie można skutecznie wyprowadzać istnienia interesu prawnego do uczestniczenia na prawach strony w postępowaniu rozgraniczeniowym a wynik postępowania rozgraniczeniowego nie wpływa na sytuację prawną skarżącej. W skardze wywiedzionej do sądu administracyjnego na powyższe ostateczne postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. T. M. podtrzymała dotychczasową argumentację. Powtórzyła, że akt notarialny z 1990r dowodzi skutecznego przeniesienia własności nieruchomości na rzecz jej matki, gdyż Naczelnik Miasta i Gminy w G. nie skorzystał z prawa pierwokupu nieruchomości. Dodatkowo zakwestionowała tytuł prawny J. i R. P. do nieruchomości oznaczonej jako działka o numerze [...] położona w G. Podkreśliła, że działka jest wykorzystywana jako ogródek przydomowy, do którego prowadzi dojazd przez jej posesję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga podlegała oddaleniu. Na wstępie sąd nadmienia, że sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w oparciu o treść art. 119 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który pozwala na rozpoznanie poza rozprawą skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie administracyjne a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Przedmiotem skargi jest postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego w następstwie zawarcia przez strony postepowania ugody przed geodetą, wydane z powołaniem się w warstwie proceduralnej na przepis art. 61 a par. 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (par. 1 ), na które przysługuje zażalenie (par. 2 ). W tym konkretnym przypadku odmówiono wszczęcia postępowania z uwagi na oczywisty brak przymiotu strony postępowania rozgraniczeniowego u T. M.. Skład orzekający podziela stanowisko organu o braku legitymacji T. M. do uczestnictwa w postępowaniu rozgraniczeniowym zainicjowanym wnioskiem K. i K. małżonków G. o rozgraniczenie nieruchomości wnioskodawców położonej w G., składającej się z działek o numerach [...] z nieruchomościami sąsiednimi, w tym z nieruchomością oznaczoną jako działka ewidencyjna o numerze [...], stanowiącą współwłasność J. P. i R. P. Status strony danego postępowania administracyjnego wyznaczają normy prawa materialnego mające zastosowanie w sprawie stanowiącej przedmiot postępowania. Celem i przedmiotem administracyjnego postępowania o rozgraniczenie nieruchomości jest ustalenie zasięgu prawa własności danej nieruchomości względem nieruchomości bezpośrednio graniczącej tj. ustalenie, do jakiego miejsca w terenie sięga prawo własności przysługujące właścicielom gruntów sąsiednich (vide, między innymi, wyrok WSA w warszawie z 12 stycznia 2018r. sygn. IV SA/Wa 2451/17). W rezultacie rozgraniczenia następuje skonkretyzowanie nieruchomości jako odrębnego przedmiotu własności. Postępowanie rozgraniczeniowe związane jest z prawem własności nieruchomości. W tym postępowaniu realizowane są przepisy prawa cywilnego dotyczące ochrony własności i dochodzi w nim do ukształtowania treści stosunków cywilnoprawnych między właścicielami sąsiednich nieruchomości. Powyższe wynika z treści art. 29 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2021r., poz. 1990) stanowiącego, że rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic poprzez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Postępowanie rozgraniczeniowe przeprowadza wójt (burmistrz, prezydent miasta) z urzędu lub na wniosek strony (art. 30 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego), przy czym z urzędu jedynie przy scaleniu gruntów a także jeżeli brak jest wniosku strony a potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny uzasadniają przeprowadzenie rozgraniczenia (art. 30 ust. 2 ww. ustawy). Z uwagi na brak przepisu szczególnego w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne, status strony postępowania rozgraniczeniowego należy oceniać poprzez odwołanie się do normy ogólnej postępowania administracyjnego wyrażonej art. 28 K.p.a. Zgodnie zaś z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zauważyć przy tym należy, iż pojęcie interes prawny, użyte w tym przepisie rozumiane w bezpośrednim znaczeniu tego pojęcia oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. O istnieniu interesu prawnego decydują, w myśl ugruntowanych poglądów orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 listopada 1998 r., sygn. akt II SA 1390/98). Również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 1998r., sygn. akt II SA 1104/98, sąd ten przyjął, iż pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza więc ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Szczególnymi cechami interesu prawnego jest bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu a wspomnianą normą prawa administracyjnego, na której budowany jest interes prawny (tak: NSA w wyroku z dnia 19 marca 2002 r., sygn. akt IV SA 1132/00, Lex nr 81670). Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba jednakże odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym strona wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji (tak: wyrok NSA w Warszawie z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83). Stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (tu decyzji o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego) są nie tylko strony postępowania trybu zwykłego, lecz także osoby, których interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Stąd legitymację do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ma każdy, kto posiada interes prawny w wyeliminowaniu decyzji z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym. Jako, że interes prawny nie jest kategorią abstrakcyjną, nie można wypowiadać się o jego istnieniu bądź nie istnieniu w konkretnej sprawie bez wszechstronnego zbadania prawdopodobnego wpływu decyzji na sferę praw strony skarżącej – wnioskodawcy. Interes prawny do uczestnictwa w postepowaniu, czy to zwykłym czy nadzwyczajnym, musi zatem wynikać z prawa materialnego a związek między interesem chronionym przez przepisy prawa materialnego a aktem organu musi być wykazany. W doktrynie wskazuje się, że odwołując się do celu i przedmiotu postępowania rozgraniczeniowego, należy uznać, że legitymację czynną do wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego mają właściciele i każdy ze współwłaścicieli nieruchomości a ponadto, z pewnymi zastrzeżeniami i ograniczeniami: użytkownicy wieczyści i każdy ze współużytkowników wieczystych nieruchomości, osoby, którym przysługuje na nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe oraz każda z osób współuprawnionych z tytułu tego prawa rzeczowego, jeżeli rozstrzygnięcie w sprawie o rozgraniczenie ma wpływ na zakres wykonywania tego prawa oraz władający gruntami na zasadzie samoistnego posiadania (vide: Dariusz Felcenloben, Procedury geodezyjno – prawne ustalania granic i podziałów nieruchomości, Wolters Kluwer, Warszawa 2019r). Skarżąca T. M. – wbrew forsowanemu stanowisku - nie dysponuje prawem rzeczowym do nieruchomości oznaczonej jako działka [...] położona w G. albowiem A. K. (poprzedniczka prawna) nie nabyła skutecznie powyższej nieruchomości od J. i R. P., gdyż akt notarialny z [...] maja 1990r (na który jako źródło nabycia własności wymienionej nieruchomości wskazuje skarżąca) dotyczył umowy sprzedaży warunkowej tj. zawartej pod warunkiem, że Naczelnik Miasta i Gminy w G. nie skorzysta z prawa pierwokupu nieruchomości na podstawie art. 82 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. gospodarce gruntami i wywłaszczanie nieruchomości. Dla skutecznego nabycia nieruchomości objętej sprzedażą warunkową konieczne było – po rezygnacji uprawnionego organu z prawa pierwokupu – ponowne stawienie się stron umowy warunkowej przed notariuszem i zawarcie umowy przenoszącej własność nieruchomości. Z racji dokonywanej kontroli sądowej spraw z innych skarg T. M. na działanie i bezczynność organu ewidencji gruntów (Starosty G.) w sprawie wprowadzenia zmian podmiotowych w ewidencji gruntów i budynków obrębu G. w odniesieniu do nieruchomości oznaczonej jako działka o numerze [...] w oparciu o zdarzenie prawne w postaci warunkowej umowy sprzedaży nieruchomości z [...] maja 1990r., jest z urzędu znana składowi orzekającemu ( i skarżącej również) okoliczność, że żadnych zmian podmiotowych w ewidencji gruntów budynków obrębu G. w odniesieniu do nieruchomości o numerze [...] nie wprowadzono. Dotyczy to zarówno zmiany osób ujawnionych obecnie jako właściciele nieruchomości poprzez wpisanie jako jej właścicieli spadkobierców A. K. (sygn. akt II SA/Bk 57/22) jak i zmiany polegającej na ujawnieniu osób władających i gospodarujących nieruchomością jako władających samoistnych posiadaczy (sygn. akt II SA/Bk 235/22). Składy orzekające w sprawach o wskazanych wyżej sygnaturach stwierdziły, że T. M. nie przysługuje uprawnienie do złożenia wniosku o aktualizację informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, stosownie do treści art. 24 ust. 2a pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne albowiem nie jest podmiotem , o którym mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy ani też nie włada gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Mając powyższe na uwadze sąd podzielił ocenę organu o oczywistym braku u skarżącej T. M. statusu strony postępowania, co skutkować musiało odmową wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji umarzającej postępowanie rozgraniczeniowe. Z tych przyczyn skarga została oddalona (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi)