II SA/Bk 352/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.),, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta B. z [...].03.2013 r. nr [...], 2. stwierdza, że wymienione decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] odmawiającą A. G. świadczenia rodzinnego, tj. specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną tj. G. Z. G. w kwocie [...] zł miesięcznie, na okres od dnia [...] stycznia 2013 r. do dnia [...] października 2013 r. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. W dniu [...] stycznia 2013 r. A. G. złożyła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. wniosek o przyznanie jej specjalnego zasiłku opiekuńczego. W dniu [...] marca 2013 r. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta B. Starszy Specjalista Działu Świadczeń Socjalnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. wydał decyzję nr [...] orzekającą o odmowie A. G. świadczenia rodzinnego, tj. specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną tj. G. Z. G. w kwocie [...] zł miesięcznie, na okres od dnia [...] stycznia 2013 r. do dnia [...] października 2013 r. W uzasadnieniu niniejszej decyzji organ I instancji powołał się na brzmienie art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), a mianowicie, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Natomiast zgodnie z art. 16a ust. 2 ww. ustawy, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty [...] zł miesięcznie. Odnosząc natomiast powyższe przepisy do stanu faktycznego niniejszej sprawy, organ wskazał, że A. G. nie spełniła wszystkich przesłanek określonych ww. ustawą. Co prawda dochód rodziny w przeliczeniu na osobę wynosi [...] zł, czyli nie przekracza kryterium dochodowego, natomiast ze znajdującego się w aktach sprawy orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wynika, że ustalony stopień niepełnosprawności osoby wymagającej opieki datuje się od dnia [...] września 2007, podczas gdy z dokumentacji dotyczącej przebiegu zatrudnienia wnioskodawczyni wynika, że ostatni stosunek pracy ustał z dniem [...] grudnia 1998 r. Z powyższego zatem, wedle organu, wynika, że wnioskodawczyni nie zrezygnowała z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła A. G., w którym podniosła, że stan zdrowotny jej męża G. G. jest ciężki i stale się pogarsza. W związku z powyższym mąż potrzebuje całodobowej opieki. Małżonkowie mieszkają ponadto z matką męża wnioskodawczyni, która z racji podeszłego wieku nie wykonuje czynności domowych, które obciążają w całości wnioskodawczynię. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 2013 r. W uzasadnieniu powyższej decyzji Kolegium wskazało, iż specjalny zasiłek opiekuńczy nie jest rekompensatą za sprawowanie opieki, lecz rekompensuje utratę zarobków w związku z koniecznością rezygnacji z zatrudnienia na rzecz opieki nad bliską osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, nie mogącą funkcjonować samodzielnie z powodu tej niepełnosprawności. Specjalny zasiłek opiekuńczy jest to świadczenie wprowadzone przepisami ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r., poz. 1548). Organ odwoławczy przytoczył za organem I instancji brzmienie art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, a także stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie występują sytuacje określone w ust. 8 ww. artykułu, wyłączające możliwość przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wedle Kolegium, podstawowym warunkiem przyznania przedmiotowego świadczenia jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami wymienionymi w ww. przepisie. Dowodem potwierdzającym rezygnację z zatrudnienia jest świadectwo pracy. Kolegium stwierdziło, że odwołująca nie pracuje zawodowo. W okresie od [...] marca do [...] grudnia 2012 r. posiadała prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem, ustalone przez Kolegium na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów. Aktualnie to prawo nie może być jej przyznane. Z dokonanych przez organ I instancji ustaleń bezspornie bowiem wynika, że ostatnią pracę odwołująca wykonywała do dnia [...] grudnia 1998 r., albowiem stosunek pracy wygasł w związku z upływem okresu na jaki ostatnia umowa była zawarta. Zważywszy na fakt, co słusznie podkreślił organ I instancji, że znaczny stopień niepełnosprawności męża odwołującej datuje się od [...] września 2007 r. trudno uznać, że zrezygnowała ona z zatrudnienia by sprawować opiekę nad mężem. Zatem warunek niniejszy nie został spełniony, co uniemożliwia przyznanie świadczenia odwołującej. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem A. G. wniosła skargę do tutejszego sądu administracyjnego, w której stwierdziła, iż spełnia ona wszystkie warunki do otrzymania przedmiotowego świadczenia, albowiem ostatni stosunek pracy względem jej, ustał dnia [...] lipca 2006 r., na dowód, czego Skarżąca załączyła świadectwa pracy. Skarżąca przedłożyła także karty informacyjne wskazujące na stan zdrowotny jej męża. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło zaś, iż nowo przedłożone dokumenty nie zmieniają sytuacji prawnej skarżącej, albowiem nie potwierdzają, ażeby zrezygnowała ona z zatrudnienia na rzecz opieki nad mężem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zatem kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy, wydając zaskarżony akt, nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakres tej kontroli wyznaczają zatem nie zarzuty skargi, ale granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej przez organ zaskarżonym aktem. Podkreślenia przy tym wymaga, że uszczegółowieniem zasady niezwiązania sądu granicami skargi jest przepis art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Działania takie służyć mają bowiem zapewnieniu ostatecznego i pełnego załatwienia sprawy, czyli stworzenia takiego stanu, w którym w obrocie prawnym nie będzie funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności jest zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] kwietnia 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 2013 r. Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992), a w szczególności art. 16a, który został wprowadzony do tej ustawy przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548), zmieniającej tę ustawę z dniem 1 stycznia 2013 r. Zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Nabycie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego uzależnione jest od spełnienia szeregu przesłanek wynikających z art. 16a ustawy oraz niewystąpienia przesłanek negatywnych, o których mowa w ust. 8 tego przepisu. W przedmiotowej sprawie organy uznały, iż wnioskodawczyni nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wynikającej z ust. 1 wskazanego art. 16a ustawy. W ich ocenie przesądza o tym fakt, że z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności męża skarżącej wynika, że ustalony stopień niepełnosprawności osoby wymagającej opieki datuje się od dnia [...] września 2007 r., zaś skarżąca zakończyła stosunek pracy w dniu [...] grudnia 1998 r. Nie zmienia tego także to, że dopiero na etapie wniesienia skargi skarżąca dołączyła świadectwo pracy wystawione przez C. S. Spółkę Akcyjną w P., z którego wynika jednak, że była ona w tym przedsiębiorstwie zatrudniona na umowę o pracę do dnia [...] lipca 2006 r. Zdaniem Sądu, zarzuty podniesione przez skarżącą w skardze są niezasadne. Kierując się jednak regułą przewidzianą w art. 134 p.p.s.a., dojść należy w ocenie Sądu do przekonania, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca jej wydanie decyzja organu I instancji, dotknięte są wadliwością skutkującą ich uchyleniem. Wadliwość ta sprowadza się do tego, że oba organy nie rozważyły w oparciu o przepisy art. 11 – 14 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych i innych ustaw, czy wniosek skarżącej z dnia 16 stycznia 2013 r. o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie powinien być rozpoznany także jako wniosek o kontynuację dotychczas pobieranego świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych. Wprawdzie w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. SKO w B. stwierdziło, że aktualnie świadczenie pielęgnacyjne nie może skarżącej być przyznane, ale nie poczyniło w tym kierunku żadnych ustaleń i nie uzasadniło swego stanowiska. Natomiast, jak wynika z akt sprawy, skarżąca miała przyznane świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad mężem od dnia [...] marca 2012 r. do dnia [...] grudnia 2012 r. Okres przyznania tego świadczenia wynikał z orzeczenia lekarza orzecznika ZUS-u, stwierdzającego u męża wnioskodawczyni znaczny stopień niepełnosprawności do dnia [...] grudnia 2012 r. Wobec zbliżającego się upływu tego okresu, kolejnym orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS-u z dnia [...] grudnia 2012 r., stwierdzono u G. Z. G. (męża skarżącej) znaczny stopień niepełnosprawności na okres do dnia [...] grudnia 2014 r. Upływ okresu na jaki przyznano skarżącej świadczenie pielęgnacyjne na męża (do [...] grudnia 2012 r.) zbiegł się z istotną zmianą stanu prawnego (od 1 stycznia 2013 r. ) wprowadzoną wskazaną powyżej ustawą nowelizującą z dnia [...] grudnia 2012 r. Dokonana tym aktem prawnym zmiana stanu prawnego doprowadziła do ustawowej rekonstrukcji świadczeń opiekuńczych w ramach systemu świadczeń rodzinnych. Do dotychczasowego katalogu tych świadczeń (art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych) obejmującego zasiłek pielęgnacyjny oraz świadczenie pielęgnacyjne, z dniem 1 stycznia 2013 r. dodane zostało nowe świadczenie nazwane "specjalnym zasiłkiem opiekuńczym", uregulowane jak już wskazano wyżej, szczegółowo w dodanym art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W wyniku powołanej nowelizacji doszło też do istotnej zmiany kryteriów przyznawania dotychczasowego świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do stanu prawnego, który obowiązywał do dnia 31 grudnia 2012 r. Wprowadzając znaczące zmiany regulacji prawnych w tak wrażliwej dziedzinie życia społecznego, ustawodawca zawarł w ustawie nowelizującej istotne przepisy intertemporalne, umożliwiające korzystanie przez beneficjentów z dotychczas nabytych indywidualnych uprawnień przez określony czas oraz ubieganie się w tym czasie o uzyskanie odpowiednich świadczeń na nowych zasadach (art. 11 – 14 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r.). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organy nie rozważyły sytuacji prawnej skarżącej w oparciu o wskazane powyżej przepisy przejściowe, chociaż z mocy art. 6 k.p.a. ciążył na nich taki obowiązek. Skutkowało to naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż nienależycie zebrano i rozpatrzono cały materiał dowodowy, przez co nie został prawidłowo wyjaśniony stan faktyczny i prawny, zaś uzasadnienie decyzji nie odpowiada wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto, organy naruszyły art. 9 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Jak wynika z obu decyzji, organy jako podstawę prawną rozstrzygnięcia zastosowały wyłącznie art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych i skupiły się tylko na analizie, czy skarżącej przysługuje specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem, pomijając całkowicie kwestię badania wniosku skarżącej również w oparciu o przepisy intertemporalne (art. 11 – 14) ustawy nowelizacyjnej. Stanowisko organów należy uznać za nieprawidłowe. Z art. 11 ust. 1 ustawy nowelizującej wynika bowiem, że osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowują prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013 r., jeżeli spełniają warunki określone w przepisach dotychczasowych tj. w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2012 r. Z kolei art. 13 ustawy nowelizującej stanowi, że w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne, do którego prawo powstało przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, ustalając to prawo za ten okres, stosuje się przepisy dotychczasowe. Zdaniem Sądu, z brzmienia wskazanych przepisów nie wynika, że stanowią one podstawę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na dotychczasowych zasadach jedynie na okres do dnia 31 grudnia 2012 r. i tylko na podstawie wniosków złożonych do tej daty. Wynika coś wręcz odwrotnego, a mianowicie, że zamiarem ustawodawcy było wprowadzenie rozwiązania umożliwiającego osobom, o których w nich mowa, zachowanie prawa do świadczeń pielęgnacyjnych na dotychczasowych zasadach do dnia 30 czerwca 2013 r., bez weryfikacji tego prawa w związku ze zmianami wprowadzonymi do ustawy o świadczeniach rodzinnych od dnia 1 stycznia 2013 r. W konsekwencji należy stwierdzić, że w sytuacji powstania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przed dniem 1 stycznia 2013 r. złożenie wniosku o takie świadczenie, po tym dniu, nie pozbawia wnioskodawcy prawa do otrzymywania świadczenia na dotychczasowych zasadach do dnia 30 czerwca 2013 r. (o ile spełnia warunki określone przepisach dotychczasowych) – patrz wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 lipca 2013 r. w sprawie II SA/Go 506/13. Wykładnia powyższa zdaje się być uprawnioną tym bardziej, gdy się zważy, że art. 11 ust. 3 ustawy nowelizującej stanowi, że wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1. W myśl zaś ust. 4 tego przepisu, organ właściwy w terminie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, informuje osoby otrzymujące świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów dotychczasowych o wygaśnięciu z mocy prawa decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i warunkach nabywania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego obowiązujących od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Rozpoznając zatem ponownie wniosek skarżącej z dnia [...] stycznia 2013 r., organ I instancji zobowiązany będzie pouczyć ją zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy nowelizującej w zw. z art. 9 k.p.a. o warunkach ubiegania się o właściwe świadczenie opiekuńcze, a ponadto, przy wydawaniu rozstrzygnięcia uwzględni on dokonaną przez Sąd w niniejszej sprawie wykładnię omawianych przepisów i w sytuacji ewentualnego ustalenia, że skarżąca spełniała warunki określone w przepisach dotychczasowych do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, przyzna jej takie świadczenie do dnia 30 czerwca 2013 r. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji uznając, że zostały one wydane z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego i procesowego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W pkt II sentencji wyroku orzeczono na mocy art. 152 p.p.s.a.