II SA/Bk 354/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 listopada 2011 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję P. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...].02.2011 r. nr [...], 2. stwierdza, że wymienione decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 1. przyznaje adwokat K. R. od Skarbu Państwa kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych, dwadzieścia groszy) złotych tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącego wykonane na zasadzie prawa pomocy. P. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. decyzją o nr [...] z dnia [...].03.2011 r., utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...].02.2011 r. o braku podstaw do stwierdzenia u W. K. choroby zawodowej – boreliozy. Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco: W. K. pracował w Nadleśnictwie w S. w latach 1979 – 1991 jako kierowca ciągnika z maszynami współpracującymi a następnie jako kierowca samochodu. Z uwagi na zły stan zdrowia W. K. przebywa na rencie od 1991 roku. W tym czasie, leczył się z powodu wielu chorób i kilkanaście razy był hospitalizowany. Przedłożył posiadaną dokumentację lekarską. Dopiero w 2008 roku, po przeprowadzeniu badań serologicznych (jak twierdzi W. K. – na jego prośbę) rozpoznano: boleriozę – postać stawowa. Zdaniem Skarżącego większość dolegliwości, które pojawiły się u niego od 1991 roku było spowodowanych nie wykrytą wcześniej boreliozą. Podał, że pracując w lesie do 1991 roku, był wielokrotnie pokłuty przez kleszcze, co potwierdzili świadkowie: K. N. i T. G. Okoliczności tych nie zgłaszał Nadleśnictwu S., gdyż w tamtym czasie nikt nie prowadził badań w kierunku boreliozy. Z pisma Nadleśnictwa S. z dnia 1.10.2010 r. wynika, że pracownicy Nadleśnictwa zostali objęci badaniami w kierunku boreliozy oraz szczepieniami przeciwko KZM od 1994 roku. Do tego czasu nie było obowiązku dokumentowania ryzyka zawodowego z uwzględnieniem czynników biologicznych. Przebieg postępowania administracyjnego przedstawiał się następująco: Jako pierwszy dokument w aktach Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. widnieje orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia [...].11.2009 r. Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego im. K. D. Poradni Andropozoonoz i Chorób Zawodowych w B. o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej boreliozy. W dniu 23.11.2009 r. zostało wysłane zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu w/s "braku podstaw do rozpoznania u W. K. choroby zawodowej boreliozy", natomiast 3.12.2009 r. organ wystąpił o uzupełnienie orzeczenia lekarskiego nr [...], które otrzymał 28.12.2009 r. W. K. złożył odwołanie z dnia 17.11.2009 r. od orzeczenia lekarskiego nr [...], które wpłynęło go organu I instancji 9.12.2009 r. Odwołanie zostało skierowane do Kierownika Kliniki Chorób Zakaźnych i Neuroinfekcji Uniwersytetu Medycznego w B. dr hab. S. A. P., który w dniu 5.01.2010 r. wydał opinię o braku podstaw do uznania choroby zawodowej u W. K. Tę opinię organ I instancji potraktował jako uzupełnienie uzasadnienie do orzeczenia lekarskiego nr [...] prosząc jednocześnie jednostkę medyczną (pismo z 26.02.2010 r.) o przesłanie odwołania W. K. z dnia 17.11.2009 r. do organu medycznego II stopnia. Odwołanie zostało rozpoznane (po wielu prośbach PPIS) przez Klinikę Chorób Zakaźnych i Neuroinfekcji Uniwersytetu Medycznego w B. wydaniem orzeczenia lekarskiego nr [...] z dnia [...].07.2010 r. o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Orzeczenie podpisał dr hab. S. A. P. Orzeczenie zawiera pouczenie o możliwości złożenia w terminie 14 dni wniosku o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego w jednostce badawczo – rozwojowej w dziedzinie medycyny pracy, a w przypadku choroby zakaźnej – katedrze, poradni lub klinice akademii medycznej. W. K. otrzymał w/w orzeczenie w dniu 22.07.2010 r. PPIS w S. wydał w dniu [...].08.2010 r. decyzję nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej u W. K. (decyzję tę otrzymał 5.08.2010 r.). Odwołanie W. K. z dnia 10.08.2010 r. skierowane do P. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. zawierało, w swej treści, zanegowanie orzeczenia lekarskiego Kliniki Chorób Zakaźnych i Neuroinfekcji w B. Decyzją o nr [...] z dnia [...].09.2010 r. organ II instancji uchylił decyzję PPIS w S. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z zaleceniem zebrania dodatkowego materiału dowodowego i jego oceny. Po dostarczeniu, przez W. K., dokumentacji lekarskiej (teczka), organ I instancji wystąpił do Kliniki Chorób Zakaźnych i Neuroinfekcji Uniwersytetu Medycznego w B. o analizę nowej dokumentacji i zajęcie stanowiska, czy dowody te mogą skutkować zmianą orzeczenia lekarskiego. W odpowiedzi z dnia 14.01.2011 r. dr hab. S. A. P. podtrzymał i uzasadnił stanowisko o braku podstaw do uznania choroby zawodowej boreliozy. W dniu 8.02.2011 r. W. K. złożył kilka dokumentów lekarskich. W dniu [...].02.2011 r. PPIS w S. wydał decyzję nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej – boreliozy. Wskutek odwołania W. K. (23.02.2011 r.) P. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. ( w skrócie: PPWIS) decyzją z dnia [...].03.2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadnienia decyzji organów I i II instancji są podobne. Wynika z nich, że decyzje o braku podstaw do uznania u W. K. boreliozy, jako choroby zawodowej zostały podjęte w oparciu o negatywne orzeczenia jednostek lekarskich. Inspektorzy wywiedli, iż nie zostały spełnione przesłanki z art. 235 2 Kodeksu Pracy. Pomimo zatrudnienia odwołującego się w warunkach narażenia na ukąszenie kleszczy, nie wystąpiły udokumentowane objawy chorobowe w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych. Borelioza została wykryta po 17 latach od zakończenia stosunku pracy i przyznania renty chorobowej, a ponieważ badany zamieszkuje tereny endemiczne dla chorób odkleszczowych i stale jest narażony na pokłucia przez kleszcze – nie można stwierdzić, że zachorowanie na boreliozę nastąpiło podczas wykonywanej pracy zawodowej. W dokumentacji lekarskiej, karcie oceny narażenia zawodowego nie zostały odnotowane w Nadleśnictwie S. do maja 2008 roku żadne fakty pokłucia przez kleszcze, rozpoznanie i leczenie boreliozy. Takie stwierdzenia zostały zawarte w orzeczeniu lekarskim nr [...] Poradni Antropozoonoz i Chorób Zakaźnych Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego w B., w opinii Kierownika Kliniki Chorób Zakaźnych i Neuroinfekcji Uniwersytetu Medycznego (dr hab. S. A. P.) z dnia 5.01.2010 r., w orzeczeniu lekarskim nr [...] z dnia [...].07.2010 r. tejże Kliniki (wydanym przez dr hab. S. A. P.). Po otrzymaniu dodatkowej dokumentacji lekarskiej od W. K., informacji z Nadleśnictwa S. i przesłuchaniu świadków na okoliczność wielokrotnego pokłucia skarżącego przez kleszcze (św. K. N. i T. G.), Kierownik w/w Kliniki dr hab. S. A. P. nie znalazł podstaw do zmiany orzeczenia lekarskiego nr [...] z dnia [...].07.2010 r. W piśmie z dnia 14.01.2011 r. skierowanym do PPIWS w S., wyjaśnił, jakie są charakterystyczne objawy boreliozy (podając łacińskie nazwy jednostek chorobowych). Stwierdził, iż w karcie oceny narażenia zawodowego nie były odnotowane fakty pokłucia prze kleszcze do 2008 roku, a zeznania świadków pochodzą dopiero z 5.10.2010 r. W dokumentacji lekarskiej nie zapisano: wystąpienia, rozpoznania lub leczenia żadnej z charakterystycznych dla boreliozy postaci klinicznych: boreliozy wczesnej np. rumiienia wędrującego, zapalenia stawów, lub boreliozy późnej np. Acrodermatis chronica atrophicanus ani też wykonania badań w kierunku boreliozy przed 2008 rokiem. Lekarz powtórzył, że po 17 latach od zakończenia zatrudnienia nie można wiązać wykrytej w 2008 roku boreliozy z warunkami pracy tym bardziej, że W. K. zamieszkuje na terenie narażającym na pokłucie przez kleszcze, co musiało nastąpić w okresie późniejszym, po zakończeniu pracy w Nadleśnictwie S. Organy sanitarne, powołując się na treść opinii i orzeczeń lekarskich stwierdziły, że są związane stanowiskiem właściwych jednostek orzeczniczych. Oceniły orzeczenia, jako wzajemnie spójne, właściwie uzasadnione i spełniające przesłanki formalne (art. 80 k.p.a.). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiódł W. K. Podobnie jak we wcześniejszym odwołaniu, Skarżący nie godził się z treścią orzeczeń lekarskich i przyjęciu ich jako podstawę do wydania decyzji. Stwierdził, że od 1985 roku występowały u niego objawy chorobowe, charakterystyczne dla boreliozy, ale lekarze, do 2008 roku nie przeprowadzili u niego badań w kierunku tej choroby. Było to: drętwienie nóg, skurcze mięśni podkolanowych, bóle mięśni i stawów, zapalenie spojówek, łzawienie, światłowstręt, zapalenie oczu, zachwianie równowagi (dokonano przeszczepu soczewek). W ocenie Skarżącego były to objawy, które wymienił lekarz w piśmie z dnia 14.01.2011 r. Nadto był często leczony na zapalenie stawów, a tego wszystkiego nie wzięto pod uwagę w orzeczeniach lekarskich. Zdaniem Skarżącego, lekarze powinni stwierdzić, kiedy doszło do zakażenia boreliozą wykrytą dopiero na jego sugestię w 2008 roku. Podaje, że opisane objawy chorobowe powstały u niego od 1985 roku. Pełnomocnik Skarżącego, ustanowiony na zasadzie prawa pomocy, poparł skargę. W odpowiedzi na skargę PPWIS w B. wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej : "p.p.s.a." sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji tj, jej zgodność z obowiązującym prawem materialnym i procesowym, a oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Działając w tak określonej kognicji, Sąd doszedł do przekonania, że decyzje organów obu instancji zapadły z naruszeniem przepisów postępowania, które miały wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" p.p.s.a.). Chociaż odwołanie, jak i skarga zostały sporządzone przez Skarżącego w sposób "niefachowy", to nie zwalniało Sądu od zwrócenia uwagi (z urzędu) na powstałe uchybienia proceduralne. Pierwszym uchybieniem, jest przyjęcie za dowód w sprawie orzeczenia lekarskiego nr [...] Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego im. K. D. Poradni Andropoznoonoz i Chorób Zawodowych w B. z dnia [...].11.2009 r., które (pomimo uzupełnienia z dnia 28.12.2009 r. z datą wsteczną) jest lakoniczne i nie spełnia cech opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Zostało wydane bez dysponowania przez lekarza pełnym materiałem dowodowym w postaci: dokumentacji lekarskiej, która została złożona przez Skarżącego niemal rok później, bez karty oceny narażenia zawodowego. Orzeczenie nie spełnia wymogów § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.06.2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. 105 poz. 869). Organ nie może opierać rozstrzygnięcia na opinii niepełnej, rzeczowo i przekonywująco nie uzasadnionej. Na ten temat orzecznictwo sądowe wypowiada się jednolicie (vide: wyroki NSA z 15.03.1994 r. – SA/Wv 147/94, z 6.08.1998 r. – II SA/Wv 1980/97, z dn. 10.02.1999 r. – II SA/Wv 1452/97). Organ II instancji, w decyzji uchylającej z dn. [...].09.2010 r. zwrócił uwagę PPIS w S. na konieczność uzupełnienia tego orzeczenia. Tego zalecenia jednak organ I instancji nie wykonał poprzez zwrócenie się do p. dr n. med. J. D. O. – autorki orzeczenia nr [...] o sporządzenie rzetelnego uzasadnienia. Nie sposób uznać (jak to uczynił organ I instancji), że uzasadnieniem dla orzeczenia nr [...] wydanego w jednostce orzeczniczej I - go stopnia, jest opinia z dnia [...].01.2010 r. sporządzona przez Kierownika Kliniki Chorób Zakaźnych i Neuroinfekcji Uniwersytetu Medycznego w B. dr hab. S. A. P., który następnie w tej samej sprawie, wydał orzeczenie nr [...] z dnia [...].07.2010 r. jako jednostka orzecznicza II – go stopnia. W ocenie Sądu, w tym miejscu doszło do naruszenia § 5 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.06.2009 r. w sprawie chorób zawodowych, poprzez wydanie orzeczenia nr [...] przez jednostkę medyczną, której nie można zakwalifikować, jako jednostki orzeczniczej II stopnia. Z § 5 ust. 2 w/w rozporządzenia wynika, że jednostkami orzeczniczymi I stopnia są: 1. poradnie chorób zawodowych wojewódzkich ośrodków medycyny pracy; 2. kliniki i poradnie chorób zawodowych uniwersytetów medycznych (akademii medycznych); 3. poradnie chorób zakaźnych wojewódzkich ośrodków medycyny pracy albo przychodnie i oddziały chorób zakaźnych poziomu wojewódzkiego – w zakresie chorób zawodowych zakaźnych i pasożytniczych; 4. jednostki organizacyjne zakładów opieki zdrowotnej, w których nastąpiła hospitalizacja – w zakresie rozpoznawania chorób zawodowych u pracowników hospitalizowanych z powodu wystąpienia ostrych objawów choroby. Z kolei § 5 ust. 3 rozporządzenia stanowi: Jednostkami orzeczniczymi II stopnia od orzeczeń wydanych przez lekarzy zatrudnionych w jednostkach orzeczniczych, o których mowa w ust. 2, są jednostki badawczo – rozwojowe w dziedzinie medycyny pracy. Ustawa z dnia 25.07.1985 r. o jednostkach badawczo – rozwojowych (Dz.U. z 2008 r., nr 159, poz. 993), która obowiązywała do dnia 1.10.2010 r. ( od 10.04.2010 r. obowiązuje ustawa o instytutach badawczych – Dz.U. nr 96, poz. 618) normowała przesłanki, jakimi miała legitymować się jednostka medyczna, by mogła być uznana za jednostkę badawczo – rozwojową (instytut naukowo – badawczy, ośrodek badawczo – rozwojowy). Art. 1 pkt 1 tej ustawy zawierał definicję jednostki badawczo – rozwojowej jako "państwowej jednostki organizacyjnej, wyodrębnionej pod względem prawnym, organizacyjnym i ekonomiczno – finansowym, ustanowionej w celu prowadzenia badań naukowych i prac rozwojowych, których wyniki powinny znaleźć zastosowanie w określonych dziedzinach gospodarki narodowej i życia społecznego". Organem założycielskim takiej jednostki był minister odpowiedniego resortu – art. 4 ustawy. Natomiast, zgodnie z zapisem art. 1 pkt 5 przepisy ustawy nie znajdowały zastosowania do instytutów naukowych szkół wyższych. Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej, Sąd stwierdza, że odwołanie W. K. z dnia 17.11.2009 r. od orzeczenia nr [...] wydanego przez Wojewódzki Szpital Specjalistyczny im. K. D. Poradnię Andropozoonoz i Chorób Zawodowych w B., zostało skierowane do niewłaściwej jednostki medycznej II stopnia. Jednostką tą nie jest Klinika Chorób Zakaźnych i Neuroinfekcji Uniwersytetu Medycznego w B., gdyż nie spełniała wymogów formalnych, jakie narzucała (jeszcze obowiązująca w dniu 15.07.2010 r.) ustawa o jednostkach badawczo – rozwojowych. Faktu tego nie zmienia pismo wyjaśniające pełnomocnika PPWIS w B. z dnia 17.11.2011 r. twierdzącego, iż zgodnie z ustawą o szkolnictwie wyższym i § 5 ust. 2 Statutu Uniwersytetu Medycznego w B. do jego zadań należy m.in. "prowadzenie badań naukowych i prac rozwojowych oraz świadczenie usług badawczych". Klinika uniwersytetu medycznego, jeśli nawet w części spełnia zadania jednostki badawczo – rozwojowej, nie może być uznana za jednostkę orzeczniczą II stopnia w świetle § 5 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.06.2009 r. w sprawie chorób zawodowych, skoro nie odpowiadała wymogom ustawy z dnia 25.07.1985 r. o jednostkach badawczo rozwojowych (Dz.U. z 2008 r. nr 159, poz. 993). Kliniki uniwersytetów medycznych są zaliczone, zgodnie z § 5 pkt 2 ust. 2 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, do jednostek orzeczniczych I stopnia, jeśli specjalizują się w dziedzinie chorób zawodowych. W sprawie niniejszej doszło więc do wydania dwóch orzeczeń lekarskich: nr [...] z dnia [...].11.2009 r. oraz nr [...] z dn. [...].07.2010 r. przez różne jednostki orzecznicze ale I stopnia, z naruszeniem przepisów § 5 ust. 3 i § 7 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. Organy sanitarne obydwu instancji wydały decyzje, opierając się o wadliwie zebrany materiał dowodowy, w postaci orzeczeń lekarskich, naruszając tym samym przepisy art. 6 i art. 7 k.p.a. W tej sytuacji nie można uznać, że materiał dowodowy został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.). Naruszenie w/w przepisów miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd ma świadomość istnienia trudnej współpracy inspektorów sanitarnych z jednostkami orzeczniczymi i lekarzami orzecznikami ( np. w tej sprawie 5 – krotne prośby ponaglające o nadesłanie orzeczenia), nie mniej jednak, zarówno organy jak i sądy są zobligowane stosować przepisy rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych w obowiązującym kształcie. Rozpatrując sprawę ponownie, organ sanitarny I instancji powinien powtórzyć postępowanie w sprawie choroby zawodowej Skarżącego, poprzez: 1. skierowanie W. K. do jednostki orzeczniczej I stopnia w celu wydania orzeczenia w sprawie rozpoznania bądź nierozpoznania choroby zawodowej – boreliozy, zgodnie z § 4 i § 5 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. Należy przesłać jednostce orzeczniczej całą dokumentację medyczną, dokumentację przebiegu zatrudnienia i ocenę narażenia zawodowego Skarżącego. Należy mieć na względzie rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 18.06.2010 r. w sprawie specjalizacji lekarskich niezbędnych do wykonywania orzecznictwa w zakresie chorób zawodowych (Dz.U. nr 110, poz. 736); 2. w przypadku ewentualnego odwołania się zainteresowanego od orzeczenia jednostki orzeczniczej I stopnia, organ winien mieć kontrolę nad skierowaniem wniosku o przeprowadzenie ponownego badania do właściwej jednostki orzeczniczej II stopnia. Taką jednostką jest niewątpliwie m.in. Instytut Medycyny Pracy im. prof. dr med. Jerzego Nofera w Łodzi, powołany na podstawie art. 4 ust 3 ustawy z dnia 25.07.1985 r. o jednostkach badawczo – rozwojowych; 3. wydając decyzję, organ sanitarny dokona oceny orzeczeń lekarskich, tak jak opinii biegłego, w trybie art. 80 k.p.a. zwracając uwagę, czy orzeczenia wyjaśniają istotne dla sprawy okoliczności wymagające wiadomości specjalnych, czy są rzeczowo i przekonująco uzasadnione , czy zawierają określenia w języku polskim (a nie, powszechnie nie zrozumiałej łacinie). Organ wydający decyzję winien mieć na względzie okoliczność, że orzeczenia lekarskie nie stanowią jedynego dowodu w sprawie. Inspektor sanitarny jest niewątpliwie związany orzeczeniem lekarskim w zakresie rozpoznania choroby zawodowej polegającej na diagnozie, że dane schorzenie znajduje się (bądź nie) w wykazie chorób zawodowych. Natomiast ocena narażenia zawodowego nie wiąże organu i może być dokonana samodzielnie przez organ wydający decyzję, stosownie do § 6 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.06.2009 r. w sprawie chorób zawodowych. Skargę należało uwzględnić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" p.p.s.a. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej, udzielonej Skarżącemu na zasadzie prawa pomocy, orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z § 15 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.09.2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).