II SA/Bk 357/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 września 2017 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] grudnia 2016 roku numer [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" w B. kwotę 4596 (cztery tysiące pięćset dziewięćdziesiąt sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent Miasta B., decyzją z dnia [...].12.2016 r. wymierzył Spółdzielni "W." w B. administracyjną karę pieniężną w kwocie 32.622,55 zł za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia – 2 sztuk drzew z gatunku jarząb pospolity rosnących przy ulicy [...] w B. na działce o nr geodez. [...] na osiedlu W. Decyzję tę utrzymało w mocy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B.u decyzją z dnia [...].03.2017 r. o nr [...]. Stan faktyczny przedstawiał się następująco: W dniu [...].08.2015 r. Spółdzielnia "W." w B. (zwana dalej: skarżącą Spółdzielnią) złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na usunięcie 3 sztuk drzew: dwóch jarzębów i jednej wierzby. Po przeprowadzonych oględzinach drzew w dniu [...].10.2015 r. Prezydent Miasta B. wydał decyzję z dnia [...].10.2015 r. zezwalającą (w punkcie 1) na usunięcie 2 jarząbów, zaś nie zezwalającą na usunięcie wierzby (w punkcie 2). Wskutek odwołania Spółdzielni od części decyzji dotyczącej braku zezwolenia na usunięcie wierzby, SKO w B. decyzją z dnia [...].01.2016 r. uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Na tę decyzję Spółdzielnia złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, który oddalił skargę wyrokiem z dnia 19.05.2016 r. (sygn. akt II SA/Bk 216/16). Spółdzielnia wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sprawa została zarejestrowana pod sygn. II OSK 1988/16 i oczekuje na wyznaczenie terminu rozprawy. Na skutek uchylenia decyzji przez SKO w dniu 18[...]01.2016 r. Prezydent Miasta B. podjął czynności procesowe w ponownym postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Podczas oględzin w dniu [...].02.2016 r. pracownicy organu stwierdzili brak dwóch jarząbów oraz kłody. Wszczęto nowe postępowanie administracyjne w przedmiocie usunięcia bez zezwolenia 2 sztuk jarząbów na działce o nr geodez. [...]. Podczas kolejnych oględzin w dniu [...].05.2016 r., z powodu braku kłody po ściętych jarząbach, zmierzono najmniejszą średnicę ich pni, która wynosiła, odpowiednio 21 cm i 26 cm. Skarżąca wyjaśniła, że drzewa zostały połamane przez wichurę w dniu [...].12.2015 r. i dnia następnego [...].12.2015 r. pracownicy Spółdzielni usunęli konary i wyrównali połamane pnie. Faktu tego nie zgłoszono do Departamentu Ochrony Środowiska, gdyż w poprzednim postępowaniu organ zezwolił na ścięcie 2 jarząbów stwierdzając, że stanowią one zagrożenie dla ludzi i mienia. W przekonaniu Spółdzielni decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...].10.2015 r., w części dotyczącej zezwolenia na usunięcie 2 sztuk jarząbów (1 punkt decyzji), była obowiązująca skoro odwołanie Spółdzielni dotyczyły tylko punktu 2 tej decyzji, tj. braku zezwolenia na ścięcie wierzby. W ocenie organu I instancji, skoro SKO uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...].10.2015 r., to nie było zezwolenia na usunięcie 2 jarząbów, co nastąpiło w dniu [...].12.2015 r. Organ administracji publicznej I instancji, po przesłuchaniu świadków uznał, iż faktycznie jarząby uległy złamaniu podczas wichury i w chwili ich usunięcia stanowiły złomy. Spółdzielnia nie posiadała jednak zezwolenia na usunięcie złomów 2 jarząbów i dlatego wymierzono karę administracyjną na podstawie art. 84 ust. 1, art. 88 ust. 1 pkt 1, art. 89 ust. 1, 3, 6 ustawy o ochronie przyrody oraz Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 25.08.2016 r. w sprawie opłat za usunięcie drzew (Dz. U. z 2016 r., poz. 1354). Karę za zniszczone drzewa naliczono w kwocie 32.612,55 zł jako dwukrotność opłaty za usunięcie drzew oraz powiększono ją o 50 % z powodu braku kłody i obniżono o 50 %, ponieważ usunięto drzewa złamane. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...].03.2017 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, podzielając w całości argumentację tego organu. Wywodząc skargę do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Białymstoku, Spółdzielnia "W." w B. powtórzyła zarzuty z odwołania prezentując stanowisko, że: I. organy obu instancji naruszyły przepis art. 89 ust. 1 i 3 ustawy o ochronie przyrody poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i naliczenie kary za zniszczenie drzew jako dwukrotności opłaty przy jej powiększeniu o 50 % z powodu braku kłody, gdy tymczasem było możliwe ustalenie obwodu drzew na podstawie akt sprawy, toczącej się uprzednio przed organami administracji. II. organy rażąco naruszyły przepisy postępowania 7, 77, 89 § 2, 8, 80, 11, 138 § 1 pkt 1 k.p.a, co miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W uzasadnieniu skargi wskazano, że wycinka 2 jarząbów była przedmiotem wcześniejszego postępowania toczącego się z wniosku skarżącej. W dokumentacji tamtej sprawy znajduje się informacja na temat obwodu drzew oraz ich stanu, ocenianego przez organy jako zagrażający osobom i mieniu. Organy nie dopuściły dowodu z obmiarów drzew dokonanych w czasie, kiedy jeszcze istniały na działce, zaś stwierdziły, że ustalenie obwodów drzew nie jest możliwe. Z powodu braku kłody bezprawnie naliczono karę pieniężną podwyższoną o 50 %. Zdaniem skarżącej, zaniechano przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, podczas której skarżąca mogłaby zadawać pytania świadkom oraz złożyć wyjaśnienia. Postepowanie wyjaśniające nie zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący, gdyż pominięto dowody z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy prowadzonej przez organ I instancji pod nr [...]. Organy naruszyły zasadę praworządności, zaufania obywateli do organów Państwa, nie wzięły pod uwagę słusznego interesu społecznego i interesu obywateli. Uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zarzucono wadliwość poprzez nie ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów odwołania, co w rezultacie doprowadziło do niesłusznego utrzymania w mocy błędnej decyzji organu I instancji (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.). Na rozprawie sądowej w dniu 07.09.2017 pełnomocnik skarżącej złożył wniosek o zawieszenie postępowania sądowego do czasu zakończenia przed NSA sprawy zakończonej wyrokiem z dnia 19.05.2016 r. o sygn. akt II SA/Bk 216/16. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje: Skarga okazała się zasadna, chociaż nie wszystkie jej zarzuty Sąd uznał za trafne. Uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji Sąd miał na względzie przepis art. 145 § 1 ust. 1 pkt "c" ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 718) zwanej p.p.s.a czyli naruszenie przez organy przepisów postępowania administracyjnego – art. 7, 77 § 1, 80, 107 i 138 § 1 pkt 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ocena, zatem, przepisów prawa materialnego (art. 89 ustawy o ochronie przyrody, o co wnosiła skarżąca) byłaby obecnie przedwczesna. Przywołane przepisy proceduralne nakazują organom przestrzeganie: 1) zasady prawdy obiektywnej poprzez podjęcie wszelkich czynności, m.in. z urzędu, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.); 2) zasady oficjalności polegającej na wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Następnie organ winien ocenić, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona i dać temu wyraz w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji (art. 80 i 107 § 3 k.p.a.). Naruszenie w/w przepisów polegało przede wszystkim na braku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, mającego wpływ na ostateczną ocenę stanu faktycznego sprawy. Jak słusznie podniosła skarżąca, już w treści odwołania, organ I instancji zaniechał dopuszczenia dowodu z dokumentacji poprzedniego postępowania administracyjnego a zwłaszcza z protokołu oględzin z miesiąca października 2015 r. spornych 2 sztuk jarząbów, ich pomiarów oraz oceny stanu faktycznego tych drzew. Wyjaśnienie powyższych okoliczności będzie miało istotne znaczenie dla wyniku sprawy niniejszej, bowiem obrazuje stan drzew rosnących (przed ich usunięciem w dniu [...].12.2015 r.) po zaistniałej wichurze i ich złamaniu). Tymczasem organ I instancji, stwierdzając podczas oględzin w dniu [...].02.2016 brak kłody po usuniętych drzewach uznał, że nie jest możliwe dokonanie pomiaru obwodów drzew, co skutkowało naliczeniem podwyższonej opłaty o 50 %. SKO nie ustosunkowało się, w uzasadnieniu własnej decyzji, do zarzutu odwołania, w którym Spółdzielnia wskazuje, że organ znał dokładnie paramenty drzew i ich zły stan opisany w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...].10.2015 r. Fakt zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia został stwierdzony przez ten sam organ I instancji, w uzasadnieniu decyzji z dnia [...].10.2015 r. (następnie uchylonej). W obecnym postępowaniu organy obydwu instancji w ogóle nie zajęły się oceną stanu fizycznego drzew i ich usytuowaniem (przed wycinką), względem osiedlowej drogi wewnętrznej, której zarządcą jest skarżąca, na co też zwracała uwagę zarówno w piśmie do organu z dnia [...].07.2016 r., jak też w odwołaniu. SKO pominęło milczeniem powyższe zarzuty odwołania, chociaż mogły mieć istotny wpływ na kwalifikację prawną nałożenia (bądź nie) opłaty za usunięcie drzew. Ustawa z dnia 16.04.2004 r. o ochronie przyrody (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 2134) zawiera unormowania (np. art. 86, 89 ust. 7, 83 "f" ust. 1 pkt 14 "a"), które dają możliwość w pewnych przypadkach nie wymierzenia kar za usunięcie drzew bez zezwolenia, Organ odwoławczy nie ustosunkował się do tych kwestii, pomimo monitów odwołania (str. 3,4). W ocenię Sądu, uzasadnienie organu II instancji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Jest pobieżne, ogólnikowe, ograniczone do przytoczenia przepisów. Nie zawiera odniesienia do większości zarzutów odwołania, zwłaszcza w kwestii braków w materiale dowodowym. Pomimo przywołania przez organ odwoławczy treści art. 15 k.p.a. uzasadnione wydaje się przekonanie, że organ odwoławczy nie wywiązał się z obowiązku ponownego rozpoznania niniejszej sprawy. Uchylając decyzję organu nie tylko II instancji ale też Prezydenta Miasta B. z dnia [...].12.2016 r., Sąd miał na uwadze błędy proceduralne powstałe podczas postępowania pierwszoinstancyjnego, których organ odwoławczy nie jest w stanie zniwelować bez zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania. Podczas ponownego rozpoznania sprawy, organ I instancji winien dopuścić dowód z akt sprawy znak [...] zakończonej decyzją z dnia [...].10.2015 r. na okoliczność obmiarów i stanu fizycznego 2 sztuk jarząbów rosnących na nieruchomości o nr [...] w B. przed ich usunięciem. Dopiero całościowa analiza stanu faktycznego sprawy będzie miarodajna dla zastosowania odpowiedniej kwalifikacji prawnej. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organów, że skarżąca dokonała wycinki 2 jarząbów (złomów) bez zezwolenia, albowiem decyzja z dnia [...].10.2015 zezwalająca na ich wycięcie została w całości wycofana z obrotu prawnego poprzez jej uchylenie przez SKO w B. decyzją z dnia [...].01.2016 r. utrzymana w mocy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białystoku w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 216/16 (obecnie oczekującą na rozstrzygnięcie NSA pod sygn. II OSK 1988/16). Dlatego też, tłumaczenie się Spółdzielni niewiedzą w zakresie utraty mocy prawnej pierwotnego zezwolenia na wycinkę 2 jarząbów nie może odnieść oczekiwanego przez nią skutku. Nie mniej jednak pewne czynności procesowe podejmowane w poprzednim postępowaniu (oględziny drzew, obmiary, ich ocena) będą miały wpływ na ocenę stanu faktycznego sprawy. Jak wyżej wspomniano, ustawa o ochronie przyrody nie zawiera bezwzględnego przepisu nakazującego w każdej sytuacji nałożenie kary pieniężnej za wycinkę drzew bez zezwolenia. Będzie to zależało od okoliczności, w jakich doszło do wycinki. Tych okoliczności, na które wskazywała skarżąca, organ nie ocenił w sprawie niniejszej. Sąd nie podzielił zarzutu skargi w części dotyczącej naruszenia art. 89 § 2 k.p.a., tj. w zakresie braku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Należy zauważyć, że przeprowadzenie rozprawy administracyjnej nie jest obligatoryjne i zależy od zaistnienia potrzeby jej przeprowadzenia w konkretnej sprawie. Sąd nie uważa, by w sprawie niniejszej taka konieczność powstała, skoro ustalenie stanu faktycznego m.in. za pomocą zeznań świadków nie budziło kontrowersji, zaś skarżąc była powiadomiona o terminach przesłuchań (na okoliczność złamania 2 jarząbów podczas wichury i ich usunięcia), co oznacza, że mogła uczestniczyć w tej procedurze. Końcowo należy ustosunkować się do oddalenia wniosku pełnomocnika skarżącej (zgłoszonego na rozprawie w dniu 07.09.2017 r.) o zawieszenie postępowania sądowego. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd może zawiesić postępowanie m.in. wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy zależy od innego toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego. Przepis ten nie zawiera normy obligatoryjnej, co oznacza, że Sąd ma zadanie ocenić wpływ wyniku innego postępowania na wynik toczącego się, aktualnie, przed sądem. Zdaniem składu orzekającego, nie istnieje ścisły związek pomiędzy postępowaniem sądowoadministarcyjnym w sprawie o sygn. akt II OSK 1988/16 zawisłej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym a sprawą niniejszą. Przedmiotem sprawy II OSK 1988/16 jest zezwolenie na wycinkę drzew, a przedmiotem tejże – wycinka drzew bez zezwolenia. Jakkolwiek obie sprawy dotyczą tych samych drzew, to w przypadku zmiany stanu prawnego (np. uwzględnienie skargi kasacyjnej skarżącej), pierwszeństwo rozstrzygnięcia należałoby przyznać wyrokowi sądowemu. Wówczas toczące się postępowanie administracyjne uległoby umorzeniu. Nadto, nie korzystając z instytucji zawieszenia niniejszego postępowania, Sąd miał na względzie zasadę ekonomii procesowej w aspekcie konieczności ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji, co wymaga zapewnienia znacznego czasu. Ponieważ skarga została uwzględniona, skarżącej przysługiwał od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego, o czym Sąd orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 02.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 - § 14 w związku z § 2 ust. 5). Zwrot kosztów obejmuje: wpis stosunkowy w kwocie 979,00 zł, wynagrodzenie radcy prawnego – 3.600,00 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa – 17,00 zł.-