II SA/Bk 216/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant referent stażysta Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 maja 2016 r. sprawy ze skargi S. B.-M. "W." w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na wycięcie drzew oddala skargę W decyzji z dnia [...] października 2015 r. znak [...], wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta B., zawarto następujące rozstrzygnięcia: 1. zezwolono Spółdzielni B. – M. "W." w B. na usunięcie 2 sztuk drzew z gatunku jarząb pospolity (Sorbus aucuparia) oznaczonych jako nr 2 i nr 3 o obwodzie pnia 95 cm i 53 cm rosnących na nieruchomości przy ul. [...] w B., na działce nr [...] obręb [...], zgodnie z załączoną do wniosku mapą określającą usytuowanie drzew; 2. nie zezwolono wnioskodawcy na usunięcie 1 sztuki drzewa z gatunku wierzba biała (Salix alba) oznaczonej jako n 1 o obwodzie pnia 160 cm rosnącego na nieruchomości przy ul. [...] w B. na działce nr [...] obręb [...], zgodnie z załączoną do wniosku mapą określającą usytuowanie drzew; 3. zobowiązano do posadzenia 4 sztuk drzew na nieruchomości, o której mowa w punkcie 1 w terminie do dnia 31 października 2016 r.; 4. nie naliczono opłaty za usunięcie drzew wymienionych w punkcie 1; 5. wskazano, że usunięcia drzew wymienionych w punkcie 1 należy dokonać w terminie do dnia 31 grudnia 2015 r. Organ pierwszej instancji ustalił, że w wyniku wniosku Spółdzielni wszczęto postępowanie w sprawie usunięcia drzew wskazanych w rozstrzygnięciu decyzji. W postępowaniu przeprowadzono oględziny z udziałem przedstawiciela wnioskodawcy oraz przedstawiciela organu, w trakcie których ustalono, że wierzba znajduje się w dobrym stanie fitosanitarnym, jarzęby nr 2 i nr 3 są w złym stanie fitosanitarnym. Postanowiono zatem o zastosowaniu do drzew nr 2 i 3 przepisów art. 86 ust. 1 pkt 4 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 z późn. zm.) i ich usunięcie z uwagi na istnienie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz zły stan zdrowotny nie rokujący szans na przeżycie. O pozostawieniu bez zmian wierzby zdecydowano z uwagi na brak zagrożenia dla otoczenia oraz możliwość usunięcia drzewa na wniosek w każdym późniejszym terminie. Organ pierwszej instancji wskazał, że z oględzin sporządził dokumentację fotograficzną, zaś termin usunięcia drzew wyznaczono z uwzględnieniem stanowiska wnioskodawcy. Odwołanie od powyższej decyzji "odmawiającej udzielenia zezwolenia na usunięcie drzewa z gatunku wierzba biała" złożyła wnioskująca o zezwolenie Spółdzielnia i zarzuciła naruszenie art. 7, 8, 33, 77 § 1 i art. 79 § 1, art. 80 i 81 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.). Zdaniem odwołującej się, w wydanej decyzji nie uwzględniono interesu społecznego (bezpieczne korzystanie z terenu osiedla, redukowanie nadmiernego zadrzewienia terenu), jak i słusznego interesu strony postępowania, zaś w trakcie oględzin nie były obecne osoby uprawnione do reprezentacji Spółdzielni, którymi są dwaj członkowie zarządu lub członek zarządu wraz z pełnomocnikiem zarządu. Wskazała też, że ocena stanu zdrowotnego i obwodu pnia drzewa nie jest wystarczającą podstawą do odmowy zezwolenia na wycinkę drzewa. Zdaniem odwołującej się, organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji powinien rozważyć usunięcie drzewa z niekorzystnej lokalizacji przez np. przesadzenie. Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. Kolegium wyjaśniło zasady udzielania zezwoleń na usunięcie drzew wynikające z art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody i podkreśliło w tym przedmiocie, że taka decyzja jest wydawana w granicach uznania administracyjnego. Wskazało, że w jego ocenie organ pierwszej instancji nie rozpatrzył sprawy wystarczająco wnikliwie, w tym nie ocenił wskazanych przez Spółdzielnię okoliczności dotyczących wpływu drzew na bezpieczeństwo mieszkańców osiedla. Podzielił także drugi z zarzutów, uznając go za poważny, w którym zarzucono niepowiadomienie Spółdzielni o terminie oględzin, co skutkowało tym, że strona została pozbawiona możliwości udziału w postępowaniu. Polecono, aby w ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji uzupełnił je o ustalenie dotyczące dobrej kondycji zdrowotnej drzew i stwarzania przez nie zagrożenia. Skargę na decyzję organu odwoławczego złożyła do sądu administracyjnego Spółdzielnia "W." zarzucając naruszenie: - art. 7 i 8 k.p.a. poprzez załatwienie sprawy w sprzeczności z zasadą respektowania interesu społecznego i słusznego interesu strony postępowania, co powoduje brak zaufania obywateli do władzy publicznej; - art. 12 k.p.a. poprzez uchybienie zasadzie szybkości postępowania i zwrotu postępowania do organu pierwszej instancji w części także korzystnej dla strony odwołującej się, której to części nie kwestionowała; - art. 107 § 3 k.p.a. przez brak wyjaśnienia zasadności rozpatrywania sprawy w odniesieniu do niezaskarżonej części decyzji; - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchybienie przesłankom do skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia w odniesieniu do niezaskarżonej części decyzji; - art. 138 k.p.a. poprzez złamanie zakazu reformationis in peius i wydanie orzeczenia bardziej niekorzystnego niż rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że w decyzji organu pierwszej instancji znalazło się tylko jedno negatywne dla Spółdzielni rozstrzygnięcie (brak zezwolenia na wycinkę wierzby) i tylko w tym zakresie zostało wniesione odwołanie. Mimo to Kolegium rozstrzygnęło odnośnie całości sprawy, także co do drzew bezspornie nadających się do wycinki. Nie uzasadniło przy tym, dlaczego uchyla rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wyjaśnił o braku możliwości prawnej rozstrzygnięcia w postaci uchylenia decyzji w części i w tej części przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny z mocy art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U z 2014 r., poz. 1647 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej jako "p.p.s.a., sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego jedynie wtedy, gdy narusza on prawo materialne bądź procesowe. W sprawie niniejszej, wbrew zarzutom skargi, niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie można przypisać. W tym miejscu wyjaśnić należy, iż zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu odwoławczym, którego istota polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś wyłącznie na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Wynika to z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności, z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (por. wyrok w sprawie IV SA/Po 460/15 z 4 listopada 2015 roku; II SA/Kr 812/15 z 27 października 2015 r. dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Powyższa konkluzja, co należy podkreślić, wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego zawartej w art. 15 k.p.a. Zasada ta wymaga ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy. Jak wskazano w wyroku w sprawie I SA/Wa 3046/14 z 31 marca 2015 roku (CBOSA) zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną – indywidualnie rozpatrywaną – sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Zatem nie mogą się ostać zarzuty skargi co do "całościowego" rozpoznania sprawy a nie tylko do części wskazanej w odwołaniu, podczas gdy – zdaniem odwołującego się - należało ograniczyć rozpoznawanie sprawy tylko do zarzutów odwołania skierowanych do części decyzji. Przedmiot postępowania obejmował zezwolenie na wycięcie trzech drzew z nieruchomości i mimo korzystnego rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego w odniesieniu do dwóch drzew – odwołanie wniesione przez skarżącą Spółdzielnię zainicjowało postępowanie drugiej instancji, polegające – jak wyżej wyjaśniono – na obowiązku ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy (w rozumieniu zezwolenia na wycięcie trzech drzew). Błędne pozostaje przekonanie skarżącej, że skoro odwołała się do części orzeczenia, to pozostała część – "niezaskarżona" stała się prawomocna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po rozpatrzeniu odwołania wydało orzeczenie uchylające decyzję pierwszoinstancyjną i przekazujące sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Orzekło na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zatem przedmiotem kontroli sądu pozostaje decyzja kasacyjna. Istota kontroli legalności zaskarżonego aktu sprowadza się do oceny możliwości i prawidłowości orzeczenia przez organ II instancji na podstawie art. 138 § 2. Inaczej rzecz ujmując sąd miał obowiązek ocenić, czy organ odwoławczy miał podstawy prawne do skorzystania z możliwości uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Okoliczności sprawy, w tym podniesiony uzasadniony zarzut odwołania – niepoinformowania strony (Spółdzielni) o oględzinach - głównych i w zasadzie jedynych czynnościach dowodowych przed organem pierwszej instancji, uzasadniały wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 stycznia 2015 r. w sprawie I OSK 1946/14: "Jeżeli w postępowaniu nie uczestniczyły wszystkie strony, to organ odwoławczy zobowiązany jest zastosować się do treści art. 138 § 2 k.p.a., albowiem postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym (art. 15 k.p.a.), a pozbawienie strony udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji prowadziłoby do wadliwości wydanej przez ten organ decyzji." W uzasadnieniu tego wyroku NSA powołał się na wielokrotne swoje orzecznictwo w tym przedmiocie (np.: wyroki w sprawach I OSK 1862/07 z 4 grudnia 2008 r.; II OSK 1180/10 z 12 lipca 2011 r. CBOSA). Skład sądu orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela tę ugruntowaną linię orzecznictwa. Wskazać należy, że stwierdzona i podniesiona przez samą skarżącą Spółdzielnię okoliczność braku udziału strony w postępowaniu pierwszoinstancyjnym odnosiła się do całości postępowania i nie można jej odnieść tylko do tej części orzeczenia, z której strona nie była zadowolona. Dlatego przy respektowaniu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wydanie decyzji kasacyjnej do całości orzeczenia nie narusza treści art. 138 § 2 k.p.a. Zauważyć nadto należy, iż uchylając decyzję, SKO podzieliło zarzuty odwołania w zakresie niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych związanych z potencjalnym zagrożeniem przez drzewo, na które odmówiono zezwolenia na wycięcie. Nie zakwestionowano natomiast ustaleń faktycznych poczynionych w stosunku do dwóch pozostałych drzew co do których organ pierwszoinstancyjny znalazł powody do zastosowania regulacji ustawy o ochronie przyrody udzielając zezwolenia na wycięcie tychże drzew. Wskazówki wydane organowi pierwszej instancji co do prowadzenia sprawy były korzystne dla skarżącej Spółdzielni. Nie miało miejsca naruszenie art. 139 k.p.a. zarzucone przez skarżącą, albowiem zaskarżona decyzja nie orzekała co do istoty sprawy, a przekazywała sprawę do ponownego rozpoznania sprawy z zapewnieniem udziału strony w czynnościach dowodowych i przy niekwestionowaniu korzystnych dla strony ustaleń. W ocenie sądu niezasadne pozostają także pozostałe zarzuty skargi – naruszenia art.: 7, 8, 12 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Brak prawidłowego rozumienia przez stronę istoty postępowania odwoławczego nie stanowi naruszenia przez organy zasady braku zaufania obywateli do władzy publicznej wyrażonej w art. 8 k.p.a. Organ pierwszoinstancyjny ma obowiązek pouczyć stronę w decyzji o przysługującym odwołaniu (art. 107 § 1 k.p.a.), natomiast nie ma obowiązku wykładania istoty postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy realizując istotę rozpatrzenia odwołania jako ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy, nawet przy niekwestionowaniu przez odwołującego się części orzeczenia organu I instancji – także nie narusza zasady poszanowania zaufania do władzy publicznej. Wbrew zarzutom skargi uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie narusza też art. 107 § 3 k.p.a. W sposób wyczerpujący i czytelny wyjaśnia bowiem powody rozstrzygnięcia, w szczególności wydania decyzji kasacyjnej, a nadto ustosunkowuje się do zarzutów odwołania. Zauważyć należy, iż SKO przy stwierdzonym uchybieniu w zakresie udziału strony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie miało możliwości orzec samo co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), bowiem zostałaby naruszona zasada dwuinstancyjności (art.15 k.p.a.). Zarzut skargi naruszenia art. 12 k.p.a. – zasady szybkości postępowania także nie mógł się więc ostać. Z wyżej przedstawionych powodów skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.