I OSK 1862/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia NSA : Irena Kamińska Sędzia NSA: Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 sierpnia 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 1068/04 w sprawie ze skargi Kółka Rolniczego w S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2004 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, 2) zasądza od Kółka Rolniczego w S. na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę 340 (trzysta czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 1068/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w sprawie ze skargi Kółka Rolniczego w S. na decyzję Wojewody Małopolskiego, z dnia [...] lipca 2004 r., nr [...], w przedmiocie zwrotu nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...], Starosta N., na podstawie art. 136 ust.3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz.543 ze zm.)., po rozpoznaniu wniosku W. R., z domu S., orzekł o odmowie zwrotu działki ewid. nr [...] (poprzednio oznaczonej jako pgr.I.kat. [...]) o powierzchni [...] m2, objętej Kw nr [...], położonej w S., wywłaszczonej na cel budowy zaplecza technicznego dla Kółka Rolniczego w S. Organ pierwszej instancji wskazał, że orzeczenie o wywłaszczeniu wydane zostało przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie w dniu [...] maja 1965 r., na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz.94). Decyzją z dnia [...] października 1965 r., Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych, nie uwzględniła odwołania W. S. Odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość przyznano W. S. decyzją z dnia [...] lipca 1965 r. Według Starosty, mimo nieodnalezienia załącznika graficznego do decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w M. o lokalizacji szczegółowej nr [...], z dnia [...] listopada 1964 r., na podstawie zebranego materiału dowodowego, a szczególności planu realizacyjnego zagospodarowania przestrzennego terenu dla rozbudowy zaplecza technicznego etapu I i II według alternatywy "1" i "2" w S., zatwierdzonego przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w M. w dniu [...] października 1972 r., zeznań świadków oraz oględzin nieruchomości, należy stwierdzić, że nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, czyli na budowę zaplecza technicznego dla Kółka Rolniczego w S. Na wywłaszczonej działce dokonano w okresie od 1965 r. do 1972 r. zagospodarowania terenu, przebudowy istniejących budynków oraz wzniesienia nowych. W odwołaniu W. R. zarzuciła wydanie decyzji przez Starostę N., w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej własność powiatu, tj. osobę, która jako pracownik organu podlega wyłączeniu z mocy prawa – art. 24 § 1 K.p.a., niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych, sprzeczność istotnych ustaleń z zebranym materiałem dowodowym oraz naruszenie art. 137 i art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez dowolne przyjęcie braku przesłanek do zwrotu nieruchomości. Decyzją z dnia [...] lipca 2004 r., nr [...], Wojewoda Małopolski uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Stwierdził, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] jest przedmiotem własności Skarbu Państwa. Nie została wydana decyzja stwierdzająca nabycie nieruchomości przez Powiat N. Nie zachodzą zatem podstawy, określone w art. 24 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a., wyłączenia Starosty N. do załatwienia sprawy. Przytoczył przepis art. 136 ust.3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz.543 ze zm.). Wskazał, iż postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości powinno toczyć się z udziałem wszystkich stron. Powołując się na art. 136 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 28 K.p.a. stwierdził, że stronami postępowania o zwrot nieruchomości, a więc podmiotami mającymi interes prawny, są: poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy, aktualny właściciel nieruchomości, a także osoby, którym przysługuje inny prawnorzeczowy lub obligacyjny tytuł do tej nieruchomości. Według Wojewody Małopolskiego, organ pierwszej instancji nie przeprowadził w tym zakresie wystarczających ustaleń. Tymczasem kserokopie materiałów zgromadzonych w teczce o nazwie "Dokumentacja Kółka Rolniczego w S." sugerują, że nieruchomość jest przedmiotem dzierżawy. Nadto, w trakcie postępowania odwoławczego Wojewoda uzyskał informację Kółka Rolniczego w S., że część majątku Kółka Rolniczego jest wydzierżawiona. Do pisma zawierającego tę informację dołączono umowę dzierżawy z dnia [...] marca 2003 r., zawartą między przedstawicielami Kółka Rolniczego w S. a K. N. i G. N.. Stronami postępowania o zwrot nieruchomości powinni być więc także K. N., czy G. N. Starosta N. nie uwzględnił tych stron. Brak udziału w postępowaniu uprawnionych podmiotów, określonych w art. 136 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami uzasadnia zaś ponowne jej rozpoznanie przez organ pierwszej instancji. Rozpoznanie merytoryczne sprawy przez organ odwoławczy naruszałoby gwarantowaną przepisem art. 15 K.p.a. zasadę dwukrotnego rozpoznania sprawy. Niezależnie od tego Wojewoda zauważył, że kopie dokumentów których zgodności z oryginałami nie potwierdzono, nie są dokumentami w rozumieniu art. 75 K.p.a. Ustalenia poczynione przez organ pierwszej instancji na podstawie takich kserokopii organ odwoławczy uznał za dowolne. Nadto, w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie pouczono świadków o odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Uzyskane w ten sposób informacje organ odwoławczy także uznał za ustalenia dowolne. Odnosząc się do zarzutu nieprzeprowadzenia dowodu z zeznań świadka K. B. oraz z przesłuchania strony W. R., Wojewoda, przytaczając regulacje art. 78 § 1 i 2 oraz art. 107 § 3 K.p.a., stwierdził, że organ nie ma obowiązku przeprowadzenia dowodu, jeśli wniosek dowodowy dotyczy okoliczności dostatecznie wyjaśnionych. Powinien jednak wskazać konkretne motywy takiego stanowiska. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Kółko Rolnicze w S. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Wojewodzie Małopolskiemu do ponownego rozpoznania. Zarzuciło naruszenie art. 7 K.p.a. w związku z art. 12 i 12, 89, 136 i 140 K.p.a. przez ich niezastosowanie, mimo wystąpienia przesłanek, celem uzyskania przyśpieszenia załatwienia sprawy, tym bardziej, że przed Sądem Rejonowym w N. zawisła sprawa wniesiona przez Zarząd Kółka Rolniczego w S. o prawo zabudowy (art. 231 K.c.), która została zawieszona do czasu zakończenia sprawy administracyjnej o zwrot nieruchomości. Zdaniem skarżącego, uchybienia wymienione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji mogły być uzupełnione w postępowaniu przed organem odwoławczym. Po tak uzupełnionym przez organ drugiej instancji postępowaniu dowodowym należałoby rozważyć możliwość zawarcia ugody w trybie art. 13 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie analizując treść art. 138 § 2 K.p.a. skonstatował, iż decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych, niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 K.p.a. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Sąd pierwszej instancji odnotował, że podstawą uchylenia decyzji organu pierwszej instancji były trzy okoliczności. Pierwsza okoliczność dotyczyła stron postępowania. Organ odwoławczy uzyskał odpowiedź na wątpliwość dotyczącą dzierżawy i podmiotu mającego tytuł obligacyjny. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy nie wyjaśnił dlaczego, w tej sytuacji, ustalenie wszystkich stron i wezwanie ich do udziału w postępowaniu nie może być przeprowadzone przez ten organ i dlaczego uznał, że wyjaśnienie tej okoliczności wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Po drugie, w zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono, dlaczego w toku postępowania odwoławczego nie można uzupełnić wad dotyczących dowodów z dokumentów, które w postępowaniu przed organem pierwszej instancji przedstawiono tylko jako kopie nie potwierdzone za zgodność z oryginałem. Trzecią okolicznością były wady związane z przesłuchaniem świadków. W ocenie Sądu pierwszej instancji, nie wyjaśniono, dlaczego wad tych nie można było uzupełnić w toku postępowania odwoławczego. W rezultacie Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Skargę kasacyjną wniósł Wojewoda Małopolski. Zaskarżył wyrok w całości oraz wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. Jako podstawę kasacyjną wskazał naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez stwierdzenie, że decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2004 r., nr [...], narusza przepis art. 138 § 2 K.p.a., poprzez przyjęcie, że w sytuacji niewłaściwego ustalenia stron postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przez organ drugiej instancji brak było podstaw do zastosowania powołanej wyżej normy i w oparciu o nią do uchylenia decyzji Starosty N. z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...] w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Wojewoda Małopolski, przytaczając orzeczenia sądów administracyjnych, wywodził, że z uwagi na zasadę dwuinstancyjności, braki w zakresie właściwego ustalenia stron postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie mogły być sanowane przez organ drugiej instancji. Wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyraźnie wskazał, że postępowanie dowodowe wymaga uzupełnienia, gdyż nie została wyjaśniona mająca istotne znaczenie dla sprawy okoliczność, tj. czy w postępowaniu o zwrot nieruchomości brały udział wszystkie strony. Wojewoda dodał, że braki w zebranym materiale dowodowym stanowiły jedynie dodatkową przesłankę wydania decyzji kasacyjnej. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyło Kółko Rolnicze w S. Domagało się oddalenia skargi kasacyjnej. Uznało słuszność stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę kasacyjną należało uwzględnić. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., w niniejszej sprawie nie zostały stwierdzone. Usprawiedliwiona jest podstawa skargi kasacyjnej sformułowana jako naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez stwierdzenie, że zaskarżona decyzja narusza przepis art. 138 § 2 K.p.a., poprzez przyjęcie, że w sytuacji niewłaściwego ustalenia stron postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przez organ drugiej instancji brak było podstaw do zastosowania normy art. 138 § 2 K.p.a. i w oparciu o nią uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Wojewoda ustalił, że część nieruchomości będącej przedmiotem postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości została wydzierżawiona, a dzierżawcy nie brali udziału w postępowaniu. Ocenił, że osoby te mają interes prawny w rozstrzygnięciu i mają prawa strony. Rozważania rozpocząć zatem trzeba od stwierdzenia, czy stanowisko to odpowiadało wymogom prawa. Zgodnie z art. 136 ust.3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w dacie wydania zaskarżonej decyzji: Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz.543 ze zm. – w dacie wyrokowania przez Sąd pierwszej instancji: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz.2603), zwrotu wywłaszczonej nieruchomości mogą żądać poprzedni właściciel lub jego następca. Nie jest to jedyny przepis z którego może wynikać interes prawny skutkujący prawem do udziału w postępowaniu o zwrot nieruchomości. Stosownie bowiem do art. 138 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, najem, dzierżawa lub użyczenie zwracanej nieruchomości wygasa z upływem 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała się ostateczna. Oznacza to, że osoby uprawnione z wymienionych w art. 138 ust.2 stosunków obligacyjnych mają interes prawny w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (por. uchwała NSA z dnia 13 października 2003 r., sygn. akt OPS 6/03, ONSA 2004/1/10; Tadeusz Woś "Wywłaszczenie i zwrot wywłaszczonej nieruchomości", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2004, s. 237-238). Ustalenie przez organ odwoławczy, że dzierżawcy nie brali udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji skutkowało koniecznością zapewnienia im udziału w postępowaniu. Zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania. Brak udziału strony w postępowaniu, bez własnej winy strony, jest przesłanką wznowienia postępowania, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W konsekwencji należy ocenić, czy zasada określona w art. 10 § 1 K.p.a. zostanie zrealizowana, gdy strona, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji zostanie dopuszczona do udziału w postępowaniu odwoławczym, czy też konieczne jest ponowne przeprowadzenie postępowania przed organem pierwszej instancji, z udziałem wszystkich stron. Od razu skonstatować trzeba, iż ta druga możliwość wchodzi w grę tylko w razie uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z art. 138 § 2 zdanie pierwsze K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części zachodzi z pewnością wówczas, gdy w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego w ogóle lub gdy przeprowadzono je tylko w takiej części, że jego uzupełnienie nie jest możliwe przed organem odwoławczym w ramach uprawnienia wynikającego z art. 136 K.p.a. Nie wyczerpuje to jednak hipotezy art. 138 § 2 K.p.a. Możliwa jest bowiem taka sytuacja, w której przeprowadzone przed organem pierwszej instancji postępowanie wyjaśniające obarczone jest takimi wadami, że zachodzi konieczność powtórzenia czynności procesowych składających się na postępowanie wyjaśniające. W istocie jest to stan, w którym rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Do takich naruszeń przepisów procesowych, dezawuujących przeprowadzone przed organem pierwszej instancji postępowanie wyjaśniające, należy brak zapewnienia stronie uprawnień procesowych gwarantowanych przepisami art. 10 § 1 K.p.a. oraz art. 81 K.p.a. (por. Grzegorz Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II", Kantor Zakamycze 2007, s. 214). W myśl art. 81 K.p.a., okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Jeśli natomiast strona takiej możności nie miała, na skutek niewywiązania się przez organ z obowiązku określonego w art. 10 § 1 K.p.a., to obarczone takim uchybieniem postępowanie wyjaśniające nie może być podstawą rozstrzygnięcia. Należy wówczas ponownie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające z udziałem wszystkich stron, przed organem pierwszej instancji. Jeśli sprawa znajduje się na etapie postępowania odwoławczego, należy uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 124/97, niepublikowany; wyrok NSA z dnia 21 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 1047/96, niepublikowany; wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA/Gd 894/99, niepublikowany; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 143/07, niepublikowany). Stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji było zatem zgodne z przepisem art. 138 § 2 K.p.a. Uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji stanowiło naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę skargi kasacyjnej należy więc uznać za usprawiedliwioną. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego oparto o art. 203 pkt 2 P.p.s.a. (uwzględniono kwotę 100 zł uiszczoną z tytułu wpisu od skargi kasacyjnej i kwotę 240 zł z tytułu wynagrodzenia pełnomocnika). .