II SA/Bk 362/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 maja 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w B. na uchwałę Rady Miejskiej w Mońkach z dnia 8 września 2020 r. nr XXIV/208/20 w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Mońki stwierdza nieważność § 2 ust. 1 pkt 2 oraz § 21 ust. 5 i 6 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Mońki stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały W dniu 8 września 2020 r. Rada Miejska w Mońkach, na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1437 ze zm.; dalej: u.z.z.w.) podjęła uchwałę Nr XXIV/208/20 w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzenia ścieków na terenie Gminy Mońki. W skardze złożonej na powyższą uchwałę, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, Prokurator Rejonowy w B. zaskarżonej uchwale zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zwanej dalej "u.z.z.w.", poprzez brak faktycznego określenia w treści § 2 ust. 1 pkt 2 regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody o minimalnym poziomie jakościowym, z jednoczesnym odesłaniem do wymagań określonych w aktualnie obowiązujących przepisach; 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 19 ust. 5 pkt 9 oraz art. 22 ust. 2 u.z.z.w., poprzez wskazanie w treści przepisu § 21 ust. 5 uchwały na możliwość zawierania pomiędzy gminą i przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym umowy określającej zasady rozliczeń za pobraną wodę na cele przeciwpożarowe, które to rozliczenia zgodnie z § 21 ust. 6 dokonywane są w okresach kwartalnych, podczas gdy rada miejska nie jest uprawniona do określania terminów rozliczeń, a jedynie do ustalenia warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe, tzn. określenia, kto, z jakich urządzeń i na jakich warunkach może korzystać, nie istnieją także podstawy, aby zasady rozliczeń określała umowa z przedsiębiorstwem; W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 2 ust. 1 pkt 2 oraz § 21 ust. 5 i 6 Regulaminu stanowiącego załącznik do przedmiotowej uchwały. W uzasadnieniu skargi Prokurator rozwinął podniesione zarzuty. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w M. wniosła o jej oddalenie w części, tj. w zakresie zarzutu sformułowanego w pkt 1, zaś w pozostałym zakresie, tj. w zakresie zarzutu sformułowanego w pkt 2 – rozstrzygnięcie pozostawiła do uznania Sądu. W ocenie Rady Regulamin określa minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odnośnie dostarczania wody i odprowadzania ścieków w zakresie ilości dostarczanej wody, jej cieśnienia, ciągłości dostaw, jak również jej jakości, a tym samym akt ten jest zgody z art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 2 Regulaminu przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest zobowiązane zapewnić w sposób ciągły i niezawodny dostarczenie odbiorcy usług wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, o jakości określonej aktualnie obowiązującymi przepisami. Przez "aktualnie obowiązujące przepisy" określające wymagania dotyczące jakości wody rozumieć natomiast należy rozporządzenie wydawane na podstawie art. 13 u.z.z.w. i obowiązujące w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, tj. Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz. U. z 2017 r., poz. 2294 z późn. zm.). Akt ten określa wymagania dotyczące jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, w tym wymagania bakteriologiczne, fizykochemiczne oraz organoleptyczne, w tym także parametry mikrobiologiczne i chemiczne. Przepisy rozporządzenia mówią zatem o podstawowych kryteriach jakie muszą zostać spełnione aby woda mogła zostać uznana za bezpieczną i zdatną do spożycia przez ludzi. Dostarczanie takiej wody jest zatem obowiązkiem każdego przedsiębiorcy świadczącego usługi wodociągowo-kanalizacyjne. Brak jest bowiem prawnej możliwości dostarczenia wody nieodpowiadającej parametrom określonym w rozporządzeniu, gdyż byłaby to woda niezdatna do spożycia przez ludzi. Poprzez więc odesłanie w Regulaminie do "aktualnie obowiązujących przepisów" zrealizowano nałożony na organ ustawą obowiązek określenia jakości wody i ustalono te parametry jakościowe na poziomie minimalnych standardów wynikających z przepisów prawa. Dalej organ wyjaśnił, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały, zgodnie z art. 19 ust. 1 u.z.w.w., przygotowano projekt Regulaminu i przekazano go do zaopiniowania organowi regulacyjnemu, tj. Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w B., który to organ nie zaopiniował postanowień zaskarżonej uchwały jako niezgodnych z przepisami u.z.z.w. Tym samym, zdaniem organu, określenie jakości wody poprzez odesłanie do konkretnych przepisów regulujących wymagania jakościowe wody spowodowało, iż doszło do wyczerpania delegacji ustawowej przez organ i określenia minimalnej jakości wody. Zdaniem organu, jeśli nawet zarzut sformułowany w pkt 1 skargi należałoby uznać za naruszenie prawa, to naruszenie to z pewnością nie miało charakteru istotnego. Do istotnych wad uchwały skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do ich podejmowania, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów działalnością samorządu terytorialnego. Natomiast żadne z takich naruszeń nie miało natomiast miejsca w niniejszej sprawie. Odnosząc się do natomiast do zarzutu sformułowanego w pkt 2 skargi, organ wyjaśnił, że rozstrzygnięcie w zakresie naruszenie prawa materialnego, tj. art. 19 ust. 5 pkt 9 oraz art. 22 ust. 2 u.z.z.w. poprzez wskazanie w treści przepisu § 21 ust. 5 regulaminu na możliwości zawierania pomiędzy gminą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym umowy określającej zasady rozliczeń za pobraną wodę na cele przeciwpożarowe, które to rozliczenia są dokonywane w okresach kwartalnych – organ pozostawia do uznania Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości, m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Rozpoznając sprawę ze skargi na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "p.p.s.a."), sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności, o czym stanowi art. 147 § 1 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Nr XXIV/208/20 Rady Miejskiej w Mońkach z dnia 8 września 2020 r. w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Mońki wprowadzająca Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Mońki, stanowiący jej załącznik. Została ona podjęta na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1495 ze zm.; dalej: u.z.z.w.) Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a ponieważ skarga dotyczy aktu prawa miejscowego, jej wniesienie nie było też ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 2a i § 3 p.p.s.a.). Uznając zatem za dopuszczalną skargę wniesioną przez Prokuratora, Sąd dokonał jej merytorycznej kontroli. Przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.; dalej: u.s.g.) stanowi, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, co oznacza, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza bowiem nieważności uchwały ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102). Jak wskazał NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 września 2017 r., w sprawie sygn. akt I OSK 124/17, istotna sprzeczność z prawem to wada doniosła pod względem faktycznym i prawnym, wynikająca z naruszeń przepisów prawa materialnego bądź formalnego, ale taka, która jest oczywista, jednoznaczna, niepozwalająca na zaakceptowanie uchwały ze względu na sposób i tryb jej podjęcia, lub skutki, jakie wywołuje. Przechodząc do kontroli zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały wskazać trzeba, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, jak wskazano już wyżej, jest aktem prawa miejscowego, co potwierdza art. 19 ust. 4 u.z.z.w. Stosownie do art. 19 ust. 5 u.z.z.w. regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: (1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; (2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; (3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; (4) warunki przyłączania do sieci; (5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; (6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza; (7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; (8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; (9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Cytowany przepis stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa miejscowego i ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 5 u.z.z.w. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2033/06, wyrok NSA z dnia 13 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 994/16). Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. Taką samą wadą dotknięte są te z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w powołanym art. 19 u.z.z.w., ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie bądź rozporządzeniu wykonawczym i albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych albo regulują te same kwestie w sposób odmienny. Przechodząc do oceny zarzutów skargi stwierdzić trzeba, że są one zasadne. I tak zasadny jest zarzut dotyczący niezgodności § 2 ust. 1 pkt 2 Regulaminu z art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. W przywołanym przepisie Regulaminu Rada uregulowała, że w zakresie dostarczania wody przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest zobowiązane zapewnić (w) sposób ciągły i niezawodny dostarczenie odbiorcy usług wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, o jakości określonej aktualnie obowiązującymi przepisami. A zatem, zdaniem Sądu, nie określono w nim minimalnych konkretnych parametrów świadczonych usług w zakresie jakości wody. Tymczasem w orzecznictwie sądów administracyjnych jednoznacznie podkreśla się, że odpowiednie regulacje stanowionego regulaminu winny zobowiązywać przedsiębiorstwo do zapewnienia usługobiorcom nie tylko minimalnego ciśnienia wody i minimalnej ilości dostarczanej wody, ale też określać minimalne wymagania dotyczące jakości dostarczanej wody (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 536/20). Pojęcie "minimalny poziom usług", o którym mowa w tym przepisie, oznacza bowiem konkretne parametry tych usług, zatem ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie, ciągłość dostaw, jak również jakość wody (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 945/19). Sąd nie podziela też stanowiska organu, że kwestia określenia minimalnego poziomu usług może być w regulaminie rozwiązana w ten sposób, że odwołuje się do aktualnych stosownych przepisów. W tej mierze funkcjonuje również jednolite stanowisko sądów administracyjnych, zgodnie z którym określenie w przepisach odrębnych podstawowych wymagań, jakie powinna spełniać woda, aby mogła zostać uznana za zdatną do spożycia przez ludzi, nie przesądza o parametrach jakościowych w konkretnym przypadku. Brak zawarcia w regulaminie pełnego określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, prowadzi do stwierdzenia, że uchwała nie zawiera elementu obligatoryjnego wynikającego z dyspozycji art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. (por. m.in. wyrok WSA w Opolu z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Op 371/19). Powyższa konstatacja dotyczy też zakazu normowania omawianej materii poprzez odesłanie w regulaminie do regulacji umownej (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 651/20). Reasumując, brak zawarcia w regulaminie pełnego określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, świadczy o niewypełnieniu przez organ stanowiący delegacji ustawowej, a to z kolei ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Brak w regulaminie jasnych i konkretnych unormowań w tym zakresie przesądza o tym, że uchwała narusza prawo w sposób istotny (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 524/19). Sąd podziela również zarzut dotyczący niezgodności § 21 ust. 5 i 6 Regulaminu z art. 19 ust. 5 pkt 9 i art. 22 ust. 2 u.z.z.w. W Regulaminie kwestie te uregulowano następująco: Rozliczenia między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a Gminą M. za pobraną wodę na cele przeciwpożarowe dokonywane są w okresach kwartalnych (ust. 5). Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obciąża Gminę M. za wodę na cele przeciwpożarowe stosując ceny ustalone w taryfie, może też zawrzeć umowę z Gminą M., w której określone zostaną zasady rozliczeń za pobrana wodę na cele przeciwpożarowe (ust. 6). Tymczasem z art. 22 pkt 2 u.z.z.w. wynika, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obciąża gminę na podstawie cen i stawek opłat ustalonych w taryfie za wodę zużytą do zasilania publicznych fontann i na cele przeciwpożarowe. Kwestionowany zapis Regulaminu (art. 21 ust. 5) przewiduje zatem, wbrew ustawie, częstotliwość rozliczeń pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a Gminą M. za wodę pobraną na cele pożarowe określając, że rozliczenie ma następować raz na kwartał. Zdaniem Sądu, powyższy zapis wykracza poza zakres delegacji ustawowej. Ma rację Prokurator, że Rada nie jest uprawniona do określania terminów rozliczeń za przedmiotową usługę (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia z dnia 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 230/20). Z kolei z art. 19 ust. 5 pkt 9 u.z.z.w. wynika, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Tymczasem Regulamin w art. 21 ust. 6 nie określa tych praw i obowiązków a wręcz dopuszcza możliwość, aby przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne zawarło z Gminą M. umowę, w której zostaną określone zasady rozliczeń za pobrana wodę na cele przeciwpożarowe. Zdaniem niniejszego Sądu, z przepisu art. 19 ust. 5 pkt 9 u.z.z.w. wynika wprost, że warunki dostawy wody na cele przeciwpożarowe powinny być uregulowane w samym regulaminie, a nie w umowie (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1943/18). Ponadto przepis ten nakłada na radę gminy obowiązek określenia w regulaminie warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe a nie zasad rozliczania wody dostarczonej (pobranej) na cele przeciwpożarowe. Brak jest zatem upoważnienia ustawowego do odstąpienia od tej reguły poprzez dopuszczenie możliwości zawarcia umowy odnośnie zasad rozliczeń za pobraną wodę na cele przeciwpożarowe jak i inne cele wymienione w art. 22 u.z.z.w. (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 4 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 857/20). Z powyższych względów, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność § 2 ust. 1 pkt 2 oraz § 21 ust. 5 i 6 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy M. stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały z dnia 8 września 2020 r. Powyższe przepisy stanowią jedynie część jego regulacji, jednakże wyeliminowanie ich treści nie dezintegruje pozostałych postanowień Regulaminu, które mogą samodzielnie funkcjonować. Innymi słowy stwierdzenie nieważności ww. przepisów zaskarżonego Regulaminu pozostaje bez wpływu na pozostałą jego część. W konsekwencji stwierdzenie uchybień we wskazanych przepisach nie niesie za sobą konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego całego Regulaminu.