II SA/Bk 365/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2014 r. w Białymstoku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi H. M. i P. M. na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia p o s t a n a w i a 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącym uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 (sto) złotych. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. (dalej: RDOŚ) uzgodnił warunki realizacji przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu kopaliny kruszywa naturalnego ze złoża G. gm. D. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazano art. 106 § 1 k.p.a., art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 z późn. zm.) oraz art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 z późn. zm.). Postanowienie zostało wydane w postępowaniu uzgodnieniowym wszczętym wnioskiem Wójta Gminy D. z dnia 27 kwietnia 2007 r. W dniu 17 stycznia 2014 r. H. i P. M. złożyli do RDOŚ wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które w ich ocenie polega na "nieuzgodnieniu przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu kruszywa naturalnego ze złoża G. gm. D.". W odpowiedzi na to wezwanie RDOŚ wskazał wzywającym, że w sprawie nie ma zastosowania przepis art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., gdyż nie zostały wyczerpane środki zaskarżenia przewidziane przepisami odrębnymi tj. art. 142 k.p.a. (pismo z dnia 3 lutego 2014 r.). Skargę na postanowienie RDOŚ z dnia [...] grudnia 2013 r. złożyli do sądu administracyjnego H. i P. M. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, wskazując że w obecnym stanie prawnym postanowienia uzgadniające wydane w sprawach o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia wszczętych przed dniem 15 listopada 2008 r. (wejście w życie ustawy środowiskowej z 2008 r.) i niezakończonych przed tą datą nie podlegają zaskarżeniu, o czym stanowi art. 153 ust. 2 pkt 2 ostatnio wskazanej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Rację ma organ, którego legalność działania skarżący poddali ocenie sądu, że kwestionowane postanowienie uzgadniające z dnia [...] grudnia 2013 r. nie podlega zaskarżeniu w procedurze sądowoadministracyjnej. O niedopuszczalności zaskarżenia przesądzają jednak nieco inne argumenty niż wskazane w odpowiedzi na skargę. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w toku postępowania głównego o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wszczętego wnioskiem z dnia 19 marca 2007 r. Postępowanie uzgodnieniowe zaś (prowadzone w trakcie biegu postępowania środowiskowego, a zatem wpadkowe) zostało wszczęte wnioskiem z dnia 27 kwietnia 2007 r. Jak trafnie wskazał organ, w dacie wszczęcia obydwu wymienionych postępowań (głównego – środowiskowego i wpadkowego – uzgodnieniowego) obowiązywała ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 z późn. zm.), dalej jako p.o.ś. Od dnia 15 listopada 2008 r., a więc w trakcie gdy żadne z wymienionych postępowań nie uległo zakończeniu, weszła w życie ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 z późn. zm.), dalej jako ustawa środowiskowa z 2008 r. Jak wynika z akt sprawy niniejszej pierwotnie postępowanie uzgodnieniowe w ramach postępowania środowiskowego prowadził Marszałek Województwa W. – M., który po wejściu w życie ustawy środowiskowej z 2008 r. i zgodnie z jej regulacją (art. 153 ust. 1 pkt 2) przekazał sprawę Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w O. Ten natomiast został wyłączony od rozpoznania sprawy, którą przekazano RDOŚ w B. (vide pismo RDOŚ w O. z dnia [...] grudnia 2012 r. oraz załącznik nr 1 do pisma tego organu z dnia 24 sierpnia 2012 r. zawierający spis akt w 91 punktach). Zgodnie z art. 153 ust. 1 ustawy środowiskowej z 2008 r., do spraw wszczętych na podstawie przepisów p.o.ś., a niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie ustawy środowiskowej z 2008 r., stosuje się, z zastrzeżeniem art. 154 ust. 1 tej ostatniej, przepisy dotychczasowe tj. p.o.ś., z tym że: dotychczasowe kompetencje ministra właściwego w sprawach środowiska przejmuje Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, a kompetencje wojewodów, marszałków województw i dyrektorów urzędów morskich przejmują regionalni dyrektorzy ochrony środowiska (pkt 1 i 2 art. 153 ust. 1). Nadto w art. 153 ust. 2 pkt 2 ustawy środowiskowej z 2008 r. wskazano, że na postanowienia w sprawach, o których mowa w ust. 1, wydane przez wojewodów, marszałków województw, organy inspekcji sanitarnej, dyrektorów urzędów morskich oraz starostów - nie przysługuje zażalenie. Uwzględniając powyższe regulacje sądy administracyjne wypracowały następujące reguły dopuszczalności zaskarżania postanowień wydawanych w sprawach wszczętych na podstawie przepisów p.o.ś., a niezakończonych do daty wejścia w życie ustawy środowiskowej z 2008 r.: - w sytuacji, gdy ustawodawca w art. 153 ust. 2 pkt 2 ustawy środowiskowej z 2008 r. wykluczył możliwość wnoszenia zażaleń od postanowień wydawanych przez marszałków województw w sprawach wszczętych na podstawie p.o.ś., a więc przed dniem wejścia w życie ustawy z 2008 r. i niezakończonych decyzją ostateczną do tego dnia, to konsekwentnie należy przyjąć, iż zażalenia nie przysługują także od postanowień wydanych przez regionalnych dyrektorów ochrony środowiska, jako organów, które przejęły kompetencje marszałków województw w tych sprawach (tak w wyroku NSA z dnia 2 marca 2011 r., II OSK 474/10, dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA); - przepis art. 153 ustawy środowiskowej z 2008 r. nie dotyczy postępowań uzgodnieniowych (wpadkowych), ale postępowań środowiskowych (głównych). W konsekwencji wynikająca z ustępu 1 tego przepisu zasada dalszego działania ustawy poprzedniej (p.o.ś.) do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy środowiskowej z 2008 r., nie dotyczy postępowań uzgodnieniowych wszczętych w oparciu o przepisy p.o.ś. i niezakończonych do dnia 15 listopada 2008 r. Należy zatem do nich stosować przepisy ustawy środowiskowej z 2008 r., w której art. 77 ust. 7 uregulowano, że do uzgodnienia i opinii wydawanych w trakcie postępowania środowiskowego nie stosuje się przepisów art. 106 § 3, 5 i 6 k.p.a. Stosownie zaś do treści art. 106 § 5 k.p.a. zajęcie stanowiska przez organ dokonujący uzgodnienia następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (tak NSA w wyroku z dnia 4 lutego 2011 r., II OSK 242/1, CBOSA). Niezależnie od zaakceptowania któregoś z wyżej wymienionych stanowisk, zdaniem składu orzekającego niedopuszczalność zaskarżenia postanowienia uzgodnieniowego wydanego przez RDOŚ w sprawie środowiskowej (wszczętej przed dniem wejścia w życie ustawy środowiskowej z 2008 r.) potwierdziła również obowiązująca od dnia 20 lipca 2010 r. nowelizacja art. 153 i dodanie ust. 2a pkt 2, zgodnie z którym na postanowienia RDOŚ wydane w sprawach wszczętych w oparciu o przepisy p.o.ś. a niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy środowiskowej z 2008 r. – zażalenie nie przysługuje. Powyższe w całokształcie oznacza, że brak jest w obecnym stanie prawnym możliwości wniesienia przez stronę zażalenia do organu wyższej instancji na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia wydane w sprawie środowiskowej. Taka konkluzja odpowiada zasadzie ekonomii postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko oraz temu, że postępowanie uzgodnieniowe stanowi tylko etap, fragment postępowania środowiskowego, a to z kolei stanowi tylko jeden z etapów całego procesu inwestycyjnego. Wskazać natomiast trzeba, że powyższe nie oznacza całkowitej niezaskarżalności postanowień uzgodnieniowych. Zgodnie z art. 142 k.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Postanowienia w przedmiocie uzgodnienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydane na podstawie przepisów ustawy środowiskowej z 2008 r., jak i te wydane na podstawie obowiązujących do dnia 15 listopada 2008 r. przepisów p.o.ś., mogą być przez strony zaskarżone w odwołaniu od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Jeśli jednak nie przysługuje na nie odrębne zażalenie – nie mogą być przedmiotem odrębnego zaskarżenia do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. (jako postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które przysługuje zażalenie). Nie można też zgodzić się ze skarżącymi, jakoby zaskarżone postanowienie z dnia [...] grudnia 2013 r. podlegało kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. jako postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty. Orzeczenie uzgodnieniowe wydane w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia nie rozstrzyga sprawy co do istoty, bowiem czyni to dopiero wskazana decyzja. Sporne postanowienie rozstrzyga jedynie kwestię wpadkową, stanowi uzgodnienie. Co prawda trafnie skarżący wskazują, że nie można mu odmówić cech rozstrzygnięcia merytorycznego, którego ustalenia wiążą organ środowiskowy przy wydawaniu decyzji kończącej postępowanie środowiskowe, jednakże błędne jest wywodzenie z jego merytorycznego charakteru faktu rozstrzygania sprawy co do istoty. Ma ono jedynie charakter wpadkowy, pomocniczy i jedynie w sposób subsydiarny służy rozstrzygnięciu końcowemu (decyzji środowiskowej). Nie może zatem ulegać odrębnemu zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. jako postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty. Postanowienie uzgodnieniowe zakwestionowane w sprawie niniejszej nie jest również orzeczeniem kończącym postępowanie w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. W przepisie tym chodzi bowiem o takie postanowienia, które zamykają sprawę uniemożliwiając stronie jej kontynuowanie (dalsze procedowanie). Należą do nich np. postanowienie o niedopuszczalności odwołania (art. 134 k.p.a..), o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, zażalenia lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 59 § 2 k.p.a., art. 59 § 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a.) – tak A. Kabat, komentarz do art. 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LEX, teza 15. Postanowieniem zamykającym stronie drogę do rozstrzygnięcia sprawy nie jest orzeczenie zaskarżone w sprawie niniejszej, bowiem główny nurt sprawy dotyczy w tym wypadku ustalenia warunków realizacji przedsięwzięcia, a tego ustalenia zaskarżone orzeczenie nie wyklucza. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. O zwrocie wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. .