II SA/Bk 365/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, Protokolant specjalista Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w B. na uchwałę Rady Gminy Turośń Kościelna z dnia 29 listopada 2018 r. nr II/14/2018 w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Turośń Kościelna 1. stwierdza nieważność § 3 pkt 1 w zakresie stwierdzenia "o jakości przeznaczonej do spożycia przez ludzi", § 12 ust. 1, § 31 ust. 1, § 34 ust. 2, § 8 pkt 4 i 7 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Turośń Kościelna stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie. Prokurator Rejonowy w B. zaskarżył do sądu administracyjnego uchwałę nr II/14/2018 Rady Gminy Turośń Kościelna z dnia 29 listopada 2018 roku w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczenia wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Turośń Kościelna w zakresie obejmującym: 1) § 3 pkt 1 dotyczący obowiązku przedsiębiorstwa dostarczania wody; 2) § 12 ust. 1 nakładający na odbiorcę usług ubiegającego się o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej obowiązek okazania tytułu prawnego do nieruchomości lub wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością; 3) § 31 ust. 1 i § 34 ust. 2 stanowiące, iż zapewnienie dostawy wody na cele przeciwpożarowe następuje na mocy umowy/porozumienia pomiędzy Gminą Turośń K. i Przedsiębiorstwem, zaś rozliczenia za wodę pobraną na cele przeciwpożarowe dokonywane są w okresach miesięcznych na podstawie deklaracji Straży Pożarnej lub Gminy; 4) § 8 pkt 4 i 7 nakładające na odbiorcę usług obowiązek konserwacji i utrzymywania w należytym staniem technicznym i sanitarnym, na własny koszt, posiadanej instalacji, urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, a także ochrony instalacji wodociągowej oraz studzienki wraz z wodomierzem przed skutkami niskich temperatur, jak również zabezpieczenia przed ingerencją osób nieuprawnionych miejsca, w którym zainstalowany jest wodomierz główny i urządzenia pomiarowe. Prokurator zarzucił uchwale: 1) naruszenie prawa materialnego tj. art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków, zwanej dalej "u.z.z.w.", poprzez brak faktycznego określenia w treści § 3 pkt 1 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody o minimalnym poziomie jakościowym; 2) naruszenie prawa materialnego tj. art. 6 ust. 4 u.z.z.w., poprzez nałożenie na odbiorcę usług w treści § 12 ust. 1 Regulaminu, obowiązku okazania tytułu prawnego do nieruchomości lub wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością, podczas gdy ustawodawca nie wymaga spełnienia takiego obowiązku od osoby ubiegającej się o zawarcie umowy; 3) naruszenie prawa materialnego tj. art. 19 ust. 5 pkt 9 oraz art. 22 ust. 2 u.z.z.w., poprzez wskazanie w treści przepisów § 31 ust. 1 i § 34 ust. 2 Regulaminu, iż zapewnienie dostawy wody na cele przeciwpożarowe następuje na podstawie umowy/porozumienia pomiędzy Gminą Turośń Kościelna i Przedsiębiorstwem, zaś rozliczenia za wodę pobraną na cele przeciwpożarowe dokonywane są w okresach miesięcznych na podstawie deklaracji Straży Pożarnej lub Gminy, podczas gdy rada gminy nie jest uprawniona do określania terminów rozliczeń, a jedynie do ustalenia warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe tzn. określenia, kto, z jakich urządzeń i na jakich warunkach może korzystać, nie istnieją także podstawy, aby zasady rozliczeń określała umowa z przedsiębiorstwem; 4) naruszenie prawa materialnego tj. art. 15 ust. 3 u.z.z.w., art. 19 ust. 5 u.z.z.w., art. 6 ust. 3 u.z.z.w., art. 3531 k.c., z uwagi na przerzucenie na odbiorcę usług obowiązku ponoszenia kosztów utrzymania wodomierza, które w myśl ustawy ponosić powinno przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a także ze względu na wykroczenie przez § 8 pkt 4 i 7 Regulaminu, będącego aktem prawa miejscowego o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, poza delegację ustawową wynikającą z powołanego przepisu, który to przepis nie upoważnia organu gminy do nakładania w regulaminie obowiązków na odbiorców usług, a kwestie takie winny być objęte umową zawartą pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą. Podnosząc powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 3 pkt 1, § 12 ust. 1, § 31 ust. 1 i § 34 ust. 2 oraz § 8 pkt 4 i 7 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzenia ścieków na terenie Gminy Turośń Kościelna. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy T. wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że określenie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody, zaskarżona uchwała zawiera w § 3 pkt 1-3 stanowiących, że przedsiębiorstwo jest zobowiązane: - zapewnić dostarczenie odbiorcy usług wody o jakości przeznaczonej do spożycia przez ludzi w sposób ciągły i niezawodny w ilości nie mniejszej niż 0,5 m3 na dobę, - zapewnić ciągłość dostaw wody, z zastrzeżeniem wyjątków określonych w Regulaminie, - w przypadku dostarczania wody z posiadanej sieci wodociągowej zapewnić dostawę wody pod ciśnieniem nie mniejszym niż 0,05 MPa mierzonego u wylotu na zaworze za wodomierzem głównym. W konsekwencji uprawnione jest uznanie, że Rada Gminy T. określiła "minimalny poziom usług", o których mowa w art., 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w., ponieważ określiła konkretne parametry tych usług. Nadmienił, że parametry wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi określa rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi i wprowadzenia tych zapisów do regulaminu stanowiłoby powtórzenie norm powszechnie obowiązujących i jako takie jest zbędne. Organ stwierdził, że zaskarżony Regulamin nie uzależnia zawarcia umowy od posiadania określonego tytułu prawnego do nieruchomości albo prawa do dysponowania nią, a jedynie wskazuje w ramach kompetencji wynikających z art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w., stanowiącego, że regulamin dostarczania wody i odprowadzenia ścieków określa warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, w jaki sposób zweryfikować te okoliczności. Zdaniem Wójta, Rada Gminy T. określiła w § 31 ust. 2, § 32 oraz § 33 Regulaminu kto, z jakich urządzeń i na jakich warunkach może korzystać z wody na cele przeciwpożarowe. Zaskarżone zapisy § 31 ust. 1 i § 34 ust. 2 Regulaminu dotyczącą również warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe, mieszcząc się w pojęciu wskazanym w art. 19 ust. 1 pkt 9 u.z.z.w. i są zgodne z art. 22 u.z.z.w., a w konsekwencji organ uchwalając te zapisy nie przekroczył delegacji ustawowej. Wójt Gminy T. wskazał, że Rada Gminy była uprawniona do zawarcia w zaskarżonych przepisach zapisów dotyczących warunków zawarcia pomiędzy przedsiębiorstwem umowy z Gminą, jako odbiorcą usług w zakresie dostarczania wody na cele przeciwpożarowe oraz sposobu rozliczeń za te usługi, bowiem upoważnienie do tego stanowi art. 19 ust. 1 pkt 2 i 3 u.z.z.w. Organ podkreślił, iż zaskarżony § 8 pkt 7 Regulaminu stanowi, że odbiorca usług ma zabezpieczyć przed ingerencją osób nieuprawnionych miejsce, w którym zainstalowany jest wodomierz główny, a nie go utrzymywać. Natomiast z § 8 pkt 4 Regulaminu nie wynika żaden dodatkowy obowiązek odbiorcy usług, ponieważ obowiązek taki wynika z postanowień art. 5 ust. 2 u.z.z.w. stanowiącego, że odbiorca usług odpowiada za zapewnienie niezawodnego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych z urządzeniem pomiarowych włącznie. Nadmienił również, że Rada Gminy jest uprawniona do zawarcia w Regulaminie zapisu z § 8 pkt 4 jako jednego z warunków umowy o zapatrzenie w wodę lub odprowadzenie ścieków zgodnie z art. 19 ust. 1 pkt 2 i 3 u.z.z.w. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga jest zasadna w części obejmującej żądanie stwierdzenia nieważności części paragrafu 3 pkt 1 oraz paragrafów: 8 pkt 4 i 7 oraz 12 ust.1, 31 ust. 1 i 34 ust. 2 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Turośń Kościelna, stanowiącego załącznik zaskarżonej uchwały. Uzasadnienie powyższej oceny stanowi następująca argumentacja. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Rozpoznając sprawę ze skargi na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "P.p.s.a."), sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności, o czym stanowi art. 147 § 1 P.p.s.a. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Zgodnie z art. 91 ustawy o samorządzie gminnym (dalej jako u.s.g.), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Stosownie zaś do art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego przez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. np. wyroki NSA z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79, także Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego, co wprost wynika z art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2020r., poz. 2028), dalej określanej jako u.z.z.w. Akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Powyższa zasada znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. Organ uchwalający akt prawa miejscowego związany jest ponadto regułami techniki prawodawczej, ujętymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Zgodnie z § 143 załącznika do tego rozporządzenia do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI z wyjątkiem § 142, dziale II oraz w dziale I rozdziału 2-7, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowi art. stanowi art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. oraz art. 19 ust. 1 u.z.z.w. Zgodnie z treścią art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. W świetle art. 40 ust. 2 u.s.g. organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy, zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Z kolei w myśl art. 19 ust. 1 u.z.z.w. (w brzmieniu aktualnym w dacie podjęcia uchwały), rada gminy po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Ustęp 5 tego artykułu określa elementy treści regulaminu, wskazując, że powinien on określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Przepis art. 19 u.z.z.w. określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania w formie uchwały rady gminy. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że posłużenie się w przepisie art. 19 ust. 5 u.z.z.w. zwrotem "w tym" należy rozumieć w ten sposób, że w uchwalanym przez radę gminy regulaminie obligatoryjnie zamieszczone muszą zostać postanowienia odnoszące się do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Ponadto zauważyć należy, że wskazując zakres przedmiotowy zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca posłużył się sformułowaniem imperatywnym: "regulamin określa", co oznacza że jego treść musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Powyższa regulacja ustawowa nie pozostawia zatem radzie gminy możliwości dokonania własnej oceny, które kwestie ze wskazanego w tym przepisie (jego poszczególnych punktach) zakresu przedmiotowego należy określić i ująć w regulaminie, a które można pominąć. Obowiązkiem rady gminy jest respektowanie pełnego zakresu przedmiotowego wyznaczonego treścią art. 19 ust. 5 pkt 1-9 u.z.z.w. Pominięcie któregokolwiek z obligatoryjnego elementu regulaminu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego, bowiem nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę. Skoro zatem ustawodawca w art. 19 ust. 5 u.z.z.w. wskazał zakres unormowań, jakie powinien zawierać regulamin, to pominięcie niektórych unormowań wymaganych tym przepisem, należy zaliczyć do istotnego naruszenia prawa (tak wyroki: WSA w Opolu z 4 października 2007 r., sygn. akt II SA/Op 344/07, NSA z 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2605/15 i z 9 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1663/06, wyrok WSA w Bydgoszczy z 7 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1256/17 oraz WSA we Wrocławiu z 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06). Reasumując, wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 19 ust. 5 u.z.z.w. przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości, bądź w części. Taką samą wadą dotknięte są te z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w powołanym art. 19 u.z.z.w, ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie, bądź w rozporządzeniu wykonawczym albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych albo je modyfikują lub regulują te same kwestie w sposób odmienny. Z naruszeniem częściowo pomijającym delegację ustawową mamy do czynienia w przypadku zaskarżonej uchwały w odniesieniu do paragrafu 3 pkt 1 Regulaminu, który nie zawiera wymaganego przepisem art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. elementu obligatoryjnego, dotyczącego określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie jakości dostarczanej wody. Minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody, obejmuje wskazanie konkretnych paramentów usług, jak ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie, ciągłość dostaw i jakość wody. Kwestionowany zapis określając minimalny poziom usług w zakresie dostarczania wody nie określił parametru jakości wody odsyłając w tym zakresie (stwierdzeniem "o jakości przeznaczonej do spożycia") do przepisów wydanych na podstawie art. 13 u.z.z.w. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że takie odesłanie jest niewystarczające albowiem przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 13 u.z.z.w. wyznaczają wprawdzie minimalny poziom świadczonych usług, ale nie oznacza to, że na terenie danej gminy jakość dostarczanej wody musi być równa co najmniej minimalnym wskaźnikom z rozporządzenia albowiem dana gmina może wprowadzić zaostrzone wymagania jakościowe dla wody dostarczanej przez przedsiębiorstwo na terenie obowiązywania swojego regulaminu. Woda pobierana z rożnych ujęć może posiadać inne parametry niż wynikające z Rozporządzenia Ministra Zdrowia wydanego na podstawie delegacji z art. 13 u.z.z.w. a brak określenia w Regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków minimalnego parametru jakościowego wody czyni możliwość złożenia przez odbiorcę, reklamacji usługi utrudnioną a nawet iluzoryczną. Konieczność posługiwania się w gminnych regulaminach dostarczania wody i odprowadzania ścieków parametrami określającymi minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjne, jest jednolicie postrzegana w orzecznictwie (vide, między innymi, wyroki NSA o sygn. II OSK 2033/06 i II OSK 536/20 a także wojewódzkich sądów administracyjnych o sygn. I SA/Op 364/19, II SA/Sz 929/16, II SA/Bd 1256/17, II SA/Bk 152/21). Dostrzeżone naruszenie zapisem paragrafu 3 pkt 1 Regulaminu normy prawa określonej art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w., istotne z uwagi na wprost wynikający z normy delegacyjnej obowiązek określenia minimalnego poziomu usług na terenie danej gminy, w tym w zakresie doręczanej wody, poziomu usług odnoszącego się do wszystkich parametrów wody, skutkował stwierdzeniem nieważności paragrafu 3 pkt 1 Regulaminu w zakresie stwierdzenia "o jakości przeznaczonej do spożycia" Sąd zgodził się również z pozostałymi zarzutami skargi. W kwestionowanych punktach 4 i 7 paragrafu 8 Regulaminu, zostały nałożone na odbiorców usług wodociągowo-kanalizacyjnych obowiązki konserwacji i utrzymywania w należytym stanie technicznym i sanitarnym posiadanych instalacji, urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych a także zabezpieczenia przed ingerencją osób nieuprawnionych miejsca zainstalowania wodomierza głównego i urządzeń pomiarowych. Obowiązki takie mogą stanowić przedmiot umowy zawieranej przez przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne z odbiorcą usług a ustawa upoważniająca nie zawiera w art. 19 ust. 5 upoważnienia dla radę gminy do redagowania treści takiej umowy. Upoważnienie ustawowe obejmuje jedynie określenie "warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług", co nie jest równoznaczne z ingerencją w treść umów. Zatem ich sformułowanie w Regulaminie ogranicza autonomię woli stron umowy, a ponieważ nie ma oparcia w upoważnieniu ustawowym z art. 19 ust. 5 u.z.z.w., narusza to upoważnienie w stopniu istotnym. Regulamin ma określać wyłącznie warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług (art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w.) natomiast prawa i obowiązki stron umów określają postanowienia umowne (art. 6 ust. 3 pkt 3 u.z.z.w). Kwestionowany zapis § 8 pkt 4 i 7 Regulaminu wkracza więc w treść umowy, co jest niedopuszczalne. Reasumując tę część rozważań, określenie powyższych elementów w Regulaminie stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym, zawieranej na podstawie art. 6 ust. 1 u.z.z.w., a jednocześnie stanowi przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. Treść takiej umowy podlega bowiem przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny – rada gminy – nie ma podstaw prawnych, aby na treść takiej umowy wpływać. W tym zakresie orzecznictwo sądowoadministracyjne jest jednolite (vide, między innymi: wyrok w sprawie IV SA/Po 45/18 czy II SA/Ol 471/18). Zapis paragrafu 12 ust. 1 Regulaminu został sformułowany jako obowiązek przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego zawarcia umowy z odbiorcą usług wodociągowo-kanalizacyjnych po okazaniu tytułu prawnego do nieruchomości lub po wykazaniu się prawem do dysponowania nieruchomością. Fakultatywność zawarcia umowy została natomiast zastrzeżona dla przypadków zawierania umowy przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne z osobami korzystającymi z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym (vide" par. 12 ust. 2 Regulaminu). Tymczasem ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków przewiduje w art. 6 ust. 4, że z zarówno z osobami mającymi tytuł prawny do nieruchomości, jak i z osobami, które korzystają z nieruchomości o nieuregulowanym tytule prawnym, umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków może być zawarta. Tak więc ustawodawca nie stawia w uprzywilejowanej pozycji przy zawieraniu umów o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, osób korzystających z nieruchomości, do których mają tytuł prawny. Nie nakłada też na odbiorcę usług wodociągowo-kanalizacyjnych obowiązku legitymowania się tytułem prawnym do nieruchomości i okazywania tego tytułu jako warunku zawarcia umowy. Regulacja par. 12 ust. 1 Regulaminu pozostaje w sprzeczności z zasadą powszechności usług wodociągowo-kanalizacyjnych i narusza zasadę równego dostępu do tych usług. Zdaniem sądu, w sposób istotny naruszają delegację ustawową również zapisy paragrafu 31 ust. 1 i 34 ust. 2 Regulaminu, zgodnie z którymi "zapewnienie dostaw wody na cele przeciwpożarowe następuje na podstawie umowy/porozumienia zawieranej pomiędzy Gminą T. i Przedsiębiorstwem" (par. 31 ust. 1) a "rozliczenia za wodę pobraną na cele przeciwpożarowe dokonywane są w okresach miesięcznych na podstawie deklaracji Straży Pożarnej lub Gminy" (par. 34 ust. 2 Regulaminu). Tymczasem przepis art. 19 ust. 5 pkt 9 u.z.z.w. nie przewiduje, aby zapewnienie dostarczania wody na cele przeciwpożarowe miało następować na podstawie umowy zawieranej przez przedsiębiorstwo, gminę i jednostkę straży pożarnej. Zadaniem gminy jest zapewnienie bezpieczeństwa, w tym ochrony przeciwpożarowej na własnym terenie. Koszty realizacji tego zadania ponosi gmina, co wynika wprost z art. 22 pkt 2 u.z.z.w. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalziacyjne obciąża natomiast obowiązek publiczny zapewnienia dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Regulamin ma skonkretyzować warunki realizacji tego obowiązku, czyli - tak jak wskazuje Prokurator - określać kto, na jakich warunkach i skąd może na ten cel pobierać wodę. Z upoważnienia ustawowego nie wynika natomiast obowiązek zawierania umów cywilnych z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym przez gminę. Nałożenie takiego obowiązku (w zaskarżonym Regulaminie: "Zapewnienie dostawy wody na cele przeciwpożarowe następuje na podstawie mowy/porozumienia") musiałoby posiadać wyraźną podstawę prawną, gdyż ogranicza sferę autonomii woli podmiotów mających być stronami umowy. Z kolei w sferze faktycznej może to utrudnić, a w skrajnym przypadku uniemożliwić, prowadzenie akcji przeciwpożarowej przez jednostkę straży pożarnej, która nie miałaby zawartej stosownej umowy. Dlatego należy przyjąć, że w przepisie art. 19 ust. 5 pkt 9 u.z.z.w. chodzić musi o uregulowanie warunków faktycznych bądź technicznych dostarczenia wody na cele przeciwpożarowe a nie warunków formalnych. Kwestia podmiotu odpowiedzialnego za pokrycie kosztów poboru wody do celów przeciwpożarowych uregulowana została bowiem expressis verbis w ustawie. Tym samym brak jest podstaw do uznania, aby przepis par. 31 ust. 1 a w konsekwencji również par. 34 ust. 2 Regulaminu był zgodny z prawem. Powstaje pytanie o cel nałożenia obowiązku zawarcia umowy, skoro ani z góry nie można przewidzieć ilości wody mającej być pobraną na cele przeciwpożarowe ani kiedy to nastąpi, zaś obciążenie Gminy należnością i tak następuje według cen i stawek opłat określonych w taryfach (art. 22 pkt 2 u.z.z.w.) Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji (art. 147 par. 1 i 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) | |