II SA/Bk 366/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody P. na uchwałę Sejmiku Województwa P. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie likwidacji szkoły stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały W dniu [...] lutego 2015 r. Sejmik Województwa P. podjął uchwałę nr [...] w sprawie likwidacji Szkoły Policealnej Nr [...] Pracowników Medycznych i Społecznych w B. Skargę na tę uchwałę, w trybie art. 82c ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2013 r., poz. 596 ze zm., dalej powoływana jako ustawa lub ustawa o samorządzie województwa), do sądu administracyjnego wniósł Wojewoda P. Zarzucił naruszenie art. 21 ust. 1 ustawy, poprzez podjęcie kwestionowanej uchwały na sesji zwołanej w trybie nadzwyczajnym z istotnym naruszeniem procedury jej zwołania. Wskazując na to naruszenie wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych prawem. W uzasadnieniu skargi podano, że zgodnie z treścią art. 21 ust. 1 w zw. z ust. 7 ustawy wniosek o zwołanie sesji w trybie nadzwyczajnym powinien spełniać wymogi określone dla zawiadomienia o sesji zwyczajnej, tzn. zawierać porządek obrad wraz z projektami uchwał, zawiadomienie zaś o zwołaniu sesji, jak i doręczenie materiałów powinno być skuteczne. Szczegółowy tryb pracy sejmiku określa statut województwa z którego wynika m.in. termin w jakim należy poinformować radnych i mieszkańców o sesji rady jak i tryb powiadomienia. Wskazano, że na terenie województwa p. w dacie wydania zaskarżonej uchwały obowiązywał Statut Województwa P., stanowiący załącznik do uchwały nr [...] Sejmiku Województwa P. z dnia [...] stycznia 2004 r. w sprawie przyjęcia Statutu. Z § 25 Statutu wynika, że sesje zwołuje Przewodniczący. O terminie, miejscu i proponowanym porządku obrad sesji powiadamia się radnych najpóźniej na 7 dni przed terminem obrad listownie lub w inny skuteczny sposób, a w szczególności telegraficznie, telefonicznie lub przez telefax. Do zawiadomienia o sesji należy załączyć projekty uchwał i inne niezbędne materiały związane z porządkiem obrad. W razie niedotrzymania terminu, o którym mowa w ust. 2, Sejmik może podjąć uchwałę o odroczeniu sesji. Wniosek o odroczenie sesji może być zgłoszony przez radnego tylko na początku obrad, przed przystąpieniem do przyjęcia porządku obrad. Zawiadomienie o terminie, miejscu i proponowanym porządku obrad Sejmiku powinno być podane do publicznej wiadomości w sposób określony przez Przewodniczącego. Organ nadzoru podał, że w sprawie niniejszej w dniu [...] lutego 2015 r., w godzinach porannych odbyła się sesja (I sesja zwołana w trybie nadzwyczajnym) Sejmiku Województwa P. Protokół z jej obrad zatwierdzono przez radnych sejmiku na VIII Sesji Sejmiku Województwa P. w dniu [...] marca 2015 r. oraz opublikowano na stronach Biuletynu Informacji Publicznej. Z zapisów protokołu wynika, że w chwili rozpoczęcia I sesji nadzwyczajnej obecnych było 22 radnych sejmiku województwa. Po wyczerpaniu porządku obrad - zgodnie z zapisami protokołu - głos zabrał Przewodniczący Sejmiku Województwa, który poinformował radnych, cyt: "Mam jeszcze jeden komunikat, a mianowicie mam przed sobą skierowane pismo, podpisane przez 8 Radnych o zwołanie nadzwyczajnej sesji w najkrótszym możliwym czasie. Proponowany porządek dotyczy przede wszystkim sprawy Szkoły Policealnej Pracowników Medycznych i z uwagi na to, żeby Państwo nie musieli przyjeżdżać, za 20 minut po zakończeniu posiedzenia Komisji Skarbu, zwołuję sesję nadzwyczajną - godz. 12.00 ". Przewodniczący Sejmiku Województwa P. w piśmie z dnia [...] marca 2015 r. wyjaśnił, że: "W czasie pierwszej sesji nadzwyczajnej dnia [...] lutego 2015 r. usprawiedliwieni byli: - radny J. D. - pobyt w Brukseli - posiedzenie Komitetu Regionów; - radna A. N. - pobyt w Warszawie w Ministerstwie Rozwoju; - radny W. K.- udział w komisji konkursowej w S.; - radny J. P. - spotkanie w sprawie swojego zatrudnienia; - radny C. C. - podejmowanie obowiązków Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Zdrowia; - z radnym M. C. nie było żadnego kontaktu". Organ nadzoru podał, że z wyjaśnień tych wynika, iż "w czasie przerwy (podczas odbywającej się już II sesji zwołanej w trybie nadzwyczajnym) drogą telefoniczną zostali powiadomieni o sesji radni: W. K., C. C., J. P. i tym razem wymienieni radni mogli uczestniczyć w obradach". Z wyjaśnień tych nie wynika jednak, aby o kolejnej sesji powiadomieni zostali skutecznie wszyscy radni Sejmiku Województwa P., tj. pozostali radni, którzy nieobecni byli na I sesji zwołanej w trybie nadzwyczajnym: radna A. N., radny J. D. oraz radny M. C. Nadto organ nadzoru zarzucił niedostarczenie w terminie niezbędnych materiałów dotyczących uchwały będącej przedmiotem obrad sejmiku. W ocenie organu nadzoru takie postępowanie nie spełnia wymogów określonych w § 25 Statutu oraz w art. 21 ust. 1 ustawy w zakresie terminu i sposobu powiadomienia radnych, co stanowi istotne naruszenie prawa. Końcowo nadmieniono, że ewentualne zaaprobowanie argumentacji mającej na celu umniejszenie wagi niepowiadomienia przez Przewodniczącego o sesji wszystkich radnych wobec podjęcia uchwały taką ilością głosów, która gwarantowałaby przyjęcie uchwały nawet przy obecności wszystkich radnych, niewątpliwie godziłoby w podstawowe zasady demokratycznego państwa prawnego. Sejmik Województwa P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. W uzasadnieniu podano, że głównym argumentem przemawiającym za zwołaniem takiej sesji był fakt, iż na sali była wymagana liczba radnych do podejmowania uchwał, problem był dyskutowany wcześniej, a decyzja w sprawie likwidacji szkoły, a w konsekwencji połączenia, powinna zostać podjęta do końca lutego, tak aby od 1 marca można było rozpocząć proces przygotowania połączonych szkół do nowego roku szkolnego. Podano, że z wyjaśnień Przewodniczącego wynika, iż obrady II nadzwyczajnej sesji rozpoczęły się o godz. 12:00 z udziałem wg listy obecności 24 radnych, zatem wymagane quorum do obradowania i podejmowania uchwał zostało zachowane. Zdaniem Sejmiku, skoro radni zostali skutecznie poinformowani o obradach nadzwyczajnej I sesji dotyczącej ograniczenia populacji dzika i w sesji tej w dniu [...] lutego 2015 r. uczestniczyło 22 radnych, to nie jest zasadnym twierdzenie, że pozostali radni nieobecni nie zostali poinformowani o zwołaniu kolejnej sesji nadzwyczajnej dotyczącej likwidacji szkoły, gdyż oznaczyłoby to, iż radni biorą udział tylko na tych sesjach w których chcą uczestniczyć. Dlatego też w ocenie organu brak jest podstaw do stwierdzenia, że nie dochowano określonych przepisami w § 25 Statutu oraz art. 21 ust. 1 ustawy wymogów w zakresie terminu i sposobu powiadamiania radnych o zwołaniu II nadzwyczajnej sesji. W ocenie organu Statut dopuszcza sytuację, w której powiadomienie o sesji dokona się w krótszym terminie, stwarzając jednocześnie gwarancje ochronne w postaci odroczenia sesji, na wniosek radnego. O skuteczności powiadomienia o drugiej z sesji nadzwyczajnych odbytych w dniu [...] lutego 2015 r. świadczy chociażby fakt, iż wzięło w niej udział 24 radnych, podczas gdy w pierwszej 22 radnych. Organ podniósł, że mające wyłączność w zakresie sposobu zwoływania sesji przepisy Statutu dopuszczają niedotrzymanie 7 - dniowego terminu zwołania sesji, co wydaje się tym bardziej racjonalnie uzasadnione, gdy się zważy, iż w świetle art. 21 ust. 7 ustawy obowiązek zwołania sesji nadzwyczajnej na dzień przypadający w ciągu 7 dni od dnia złożenia wniosku, z istoty zakłada również termin wcześniejszy. Organ za uzasadniony, jednakże tylko częściowo, uznał wyłącznie zarzut co do nie dołączenia do zawiadomienia o zwołaniu sesji materiałów dotyczących uchwały. Zdaniem organu, uchybienie to nie może jednak rzutować na doniosłość podjętej w sprawie uchwały. Z jednej bowiem strony, w przypadku zmiany porządku obrad w takcie sesji nie wymaga się dołączenie do wniosku projektów uchwał, choć jest to fizycznie i praktycznie możliwe. Z drugiej zaś strony niektóre formy powiadomień, w tym przewidziane w powoływanym § 25 ust. 2 Statutu powiadomienie telefoniczne - z istoty nie będzie mogło zawierać dołączonego projektu uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres sądowej kontroli działania administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm. dalej powoływana jako P.p.s.a.). Zgodnie z przyjmowaną dla sądownictwa administracyjnego zasadą legalności kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, która z kolei determinuje charakter środków prawnych stosowanych przez to sądownictwo, wymienionych w szczególności w art. 145 do 151 P.p.s.a. W świetle art. 147 § 1 P.p.s.a sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 82 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie województwa stosownie do którego nieważna jest uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy o samorządzie województwa, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy samorządu województwa. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 82 ustawy o samorządzie województwa). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Należy przyznać bowiem rację organowi nadzoru, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza art. 21 ust. 1 w zw. z ust. 7 ustawy o samorządzie województwa, tj. przepisy regulujące procedurę podejmowania uchwał i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Regulacje dotyczące podejmowania uchwał przez samorząd województwa ustanowione są w ustawie o samorządzie województwa oraz w statucie regulującym ustrój województwa. Organem stanowiącym te akty jest sejmik województwa, który zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy jest organem stanowiącym i kontrolnym województwa. Sejmik województwa jako organ kolegialny obraduje i podejmuje uchwały na posiedzeniach ustawowo nazywanych sesjami. Obrady te mogą odbywać się w trybach zwykłych lub nadzwyczajnych. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy sejmik województwa obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego sejmiku w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał. Do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał. Z kolei zgodnie z treścią art. 21 ust. 7 ustawy na wniosek co najmniej 1/4 ustawowego składu sejmiku województwa przewodniczący sejmiku obowiązany jest zwołać sesję na dzień przypadający w ciągu 7 dni od dnia złożenia wniosku. Wniosek o zwołanie sesji powinien spełniać wymogi określone w ust. 1. Z ww. przepisów ustawy wynika, że wniosek o zwołanie sesji nadzwyczajnej powinien spełniać wymogi określone dla zawiadomienia o sesji zwyczajnej, tzn. zawierać porządek obrad wraz z projektami uchwał, zawiadomienie zaś o zwołaniu sesji, jak i doręczenie materiałów powinno być skuteczne. Szczegółowy tryb pracy sejmiku województwa (niezależnie od tego czy jest to tryb nadzwyczajny czy zwykły) określa statut województwa. Ponieważ ustawa o samorządzie województwa nie określa terminów, w jakich należy poinformować radnych i mieszkańców o sesji rady, jak też trybu powiadomienia, miarodajne w tym zakresie są wyłącznie przepisy statutu województwa. Statut jest bowiem aktem prawa miejscowego stanowiącym o ustroju województwa. Jako akt prawa miejscowego stanowi konstytucyjne źródło powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania danego województwa (art. 87 Konstytucji RP). Na terenie województwa p. w dacie wydawania kwestionowanej uchwały obowiązywał Statut Województwa P., stanowiący załącznik do uchwały nr [...] Sejmiku Województwa P. z dnia [...] stycznia 2004 r. w sprawie przyjęcia Statutu Województwa P. Z treści § 23 Statutu wynika, że Sejmik obraduje na sesjach zwyczajnych zwołanych zgodnie z rocznym planem pracy sejmiku (pkt 1); nadzwyczajnych zwołanych na wniosek ¼ ustawowego składu sejmiku (pkt 2). Z kolei § 25 ust. 1 Statutu stanowi, że sesje zwołuje Przewodniczący. Ust. 2 tego przepisu stanowi, że o terminie, miejscu i proponowanym porządku obrad sesji powiadamia się radnych najpóźniej na 7 dni przed terminem obrad listownie lub w inny skuteczny sposób, a w szczególności telegraficznie, telefonicznie lub przez telefax. Do zawiadomienia o sesji należy załączyć projekty uchwał i inne niezbędne materiały związane z porządkiem obrad ust. 3. Zawiadomienie o terminie, miejscu i proponowanym porządku obrad Sejmiku powinno być podane do publicznej wiadomości w sposób określony przez Przewodniczącego – ust. 5. Z powyższej regulacji wynika, że bez względu na to czy mamy do czynienia z sesją zwyczajną czy nadzwyczajną to należy: - o terminie, miejscu i proponowanym porządku obrad sesji powiadomić wszystkich radnych; - do zawiadomienia należy załączyć projekty uchwał i inne niezbędne materiały związane z porządkiem obrad; - zawiadomienie o terminie, miejscu i proponowanym porządku obrad Sejmiku powinno być podane do publicznej wiadomości, albowiem z zasady jawności sesji wynika, że może być na nich obecna publiczność- art. 15a ust. 2 ustawy i § 28 ust. 2 statutu. W sprawie niniejszej zwołanie ad hoc II sesji nadzwyczajnej w dniu [...] lutego 2015 r. nastąpiło z naruszeniem wszystkich ww. obowiązków. Po pierwsze o terminie sesji nie zostali zawiadomieni wszyscy radni. Zawiadomieni zostali ci którzy byli obecni podczas I sesji i telefonicznie zawiadomiono 3 radnych nieobecnych na tej sesji. Pozostali trzej radni nieobecni na I sesji nie zostali skutecznie zawiadomieni. Byli to: radna A. N., radny J. D. oraz radny M. C. Po wtóre do zawiadomienia nie dołączono projektu uchwały. Sam organ w odpowiedzi na skargę przyznaje, że dopuścił się tego naruszenia. Wreszcie zawiadomienie o zwołaniu kolejnej sesji nadzwyczajnej tego samego dnia nie zostało podane do wiadomości publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że obowiązek dostarczenia radnym projektu uchwały przed sesją, na której ma być przedmiotem głosowania, zapewnia wszystkim radnym możliwość merytorycznego przygotowania się do zajęcia stanowiska w sprawie. Jest to istotna wartość porządku prawnego, wyraźnie gwarantowana przez prawo przedmiotowe. Przegłosowanie na sesji rady uchwały, która ani nie została przekazana radnym w trybie przewidzianym ustawą, ani wprowadzona do porządku obrad, traktowane jest jako wada prawna, która skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały (vide: wyrok WSA w Gliwicach z 30 stycznia 2007 r., IV SA/Gl 838/06, Lex nr 661871, wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 listopada 2007 r., III SA/Kr 783/07, Lex nr 340503). Już samo, zatem, uchybienie obowiązkowi dołączenia do zawiadomienia o sesji rady projektów uchwał jest traktowane jako istotne naruszenie prawa. Tym bardziej więc za istotne naruszenie prawa uznać należy całkowity brak zawiadomienia radnego o sesji (vide: wyrok WSA w Szczecinie z 3 marca 2011 r., II SA/Sz 154/11, pub. http://orzeczenia.nsa.gov.pl utrzymany w mocy przez NSA wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2011 r., II OSK 1234/11). Nadmienić przy tym należy, że stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę, że udział tych radnych, którzy nie byli zawiadomieni o II sesji i tak nie miałby wpływu na wynik głosowania, jest nie do zaakceptowania i nie może stanowić przesłanki legalizacji stwierdzonego naruszenia prawa przy zwołaniu tej sesji. Jak podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych prawa wszystkich radnych muszą być przestrzegane i szanowane. Każdy radny ma prawo i obowiązek brać czynny udział w obradach, zabierać głos, zgłaszać wnioski, głosować nad zgłoszonymi projektami uchwał. Niezawiadomienie radnego o terminie sesji, oznacza pozbawienie radnego jego podstawowych praw, a tym samym stanowi o istotnym naruszeniu procedury zwołania sesji. Bez znaczenia na ocenę dochowania podstawowych zasad zwoływania sesji sejmiku województwa ma subiektywne przekonanie przewodniczącego sejmiku, czy poszczególni radni mają faktyczną możliwość lub chęć wzięcia udziału w sesji i z tego powodu odstąpienie od ich powiadomienia. Zaaprobowanie argumentacji mającej na celu umniejszenie wagi niepowiadomienia przez Przewodniczącego o sesji wszystkich radnych wobec podjęcia uchwały taką ilością głosów, która gwarantowałaby przyjęcie uchwały nawet przy obecności wszystkich radnych, godziłoby w fundamentalne zasady demokratycznego Państwa prawnego (art.2 Konstytucji RP). Idąc bowiem dalej tym tokiem rozumowania można by sobie wyobrazić stałą praktykę nie informowania wszystkich radnych o terminach i planowanym porządku obrad wszystkich sesji sejmiku, wychodząc z założenia, że i tak wymagana przez ustawę większość będzie zapewniona (vide: powoływany powyżej wyrok WSA w Szczecinie i utrzymujący go w mocy wyrok NSA). Końcowo wskazać należy, że powołane w uzasadnieniu orzeczenia dotyczą samorządu gminy i powiatu. Mają one jednak zastosowanie w sprawie niniejszej, albowiem regulacje prawne w tym zakresie są analogiczne na gruncie trzech ustaw samorządowych. Wobec powyższego należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 147§ 1 P.p.s.a.