II SA/Bk 368/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.),, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 października 2009 r. sprawy ze skargi A. i S. K. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. oddala skargę, 2. przyznaje adwokatowi T. M. od Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku) kwotę 309,80 (trzysta dziewięć złotych osiemdziesiąt groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżących wykonane na zasadzie prawa pomocy. II SA/Bk 368/09 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. nr 156, poz. 1118 ze zm.), uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...], na podstawie której odmówiono wydania nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanej wiaty z kanałem rewizyjnym, dobudowanej do budynku warsztatowego, zlokalizowanej na działce nr geod. 333 w B., stanowiącej własność H. i J. Dz. i orzekł: o odmowie wydania nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanej wiaty z kanałem rewizyjnym, użytkowanej jako zadaszenie nad stanowiskiem do garażowania samochodu, z możliwością wykorzystania jej jako magazynu gospodarczego; wiata nie może być wykorzystywana do czynności związanych z prowadzoną działalnością w przylegającym warsztacie samochodowym. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia: Postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek A. i S. K. z dnia 31 lipca 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. wszczął postępowanie administracyjne, w sprawie legalności wybudowania budynku warsztatu mechaniki pojazdowej na działce sąsiedniej nr geod. 333 przy ul. Ł. [...] w B. W wyniku przeprowadzonych w dniu 5 października 2006 r. oględzin przedstawiciele organu I instancji stwierdzili, że powyższa działka zabudowana jest parterowym budynkiem mieszkalnym, po granicy działek nr geod. 333 i 334 zlokalizowany jest kompleks budynków gospodarczo - warsztatowych z dachem jednospadowym, ze spadkiem na działkę inwestora. W roku 1990 inwestor dobudował do budynku warsztatowego, bez pozwolenia na budowę wiatę o konstrukcji drewniano - stalowej z kanałem rewizyjnym, będącą przedmiotem niniejszego postępowania. Przedmiotowa wiata o wymiarach: szer. 3,95 m, dł. 8,79 m i wys. 2,89-3,31 m została wykonana w technologii tradycyjnej. Jest ona obiektem parterowym, niepodpiwniczonym z wykonanym kanałem. Posiada jednospadowy dach, o drewnianej konstrukcji, z poszyciem z blachy falistej. Dach został oparty z jednej strony na konstrukcji stalowej wykonanej z ceowników, a z drugiej strony na ścianie budynku zakładu mechaniki pojazdowej inwestora. W oparciu o powyższe ustalenia powiatowy organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. oraz art. 56 ustawy - Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r., zobowiązał inwestorów H. i J. Dz. do przedłożenia opinii uprawnionego rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych w zakresie zachowania warunków p.poż. wybudowanej wiaty oraz jej oceny technicznej, sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane - postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...]. Po wykonaniu nałożonego obowiązku, organ I instancji decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...], na podstawie art. 103 ust.2 ustawy - Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. oraz na podstawie art. 40 i 42 ust.2 ustawy - Prawo budowlane z dnia 24 października 1974r. nakazał inwestorom w terminie do dnia 30 czerwca 2007 r. uzyskanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej wiaty. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli A. i S. K. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2007r. nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. Po dokonaniu w dniu 12 czerwca 2007 r. (z udziałem stron) kolejnych oględzin w terenie oraz uzupełnieniu materiału dowodowego, organ I instancji, decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...], na podstawie art. 37 ust.1 pkt.1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, nakazał inwestorom, dokonanie rozbiórki przedmiotowej wiaty z kanałem rewizyjnym. Od powyższej decyzji H. i J. Dz. złożyli odwołanie; organ odwoławczy decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...] ponownie uchylił decyzję I – instancyjną i orzekł o rozbiórce wiaty z kanałem rewizyjnym, podając prawidłowe jej wymiary. Z powyższą decyzją nie zgodzili się inwestorzy i zaskarżyli ją do WSA w Białymstoku. WSA w Białymstoku rozpatrując skargę stwierdził, że wskazany jako podstawa rozstrzygnięcia przepis art. 37 ust. 1 pkt. 1 ustawy — Prawo budowlane z 1974 r. nakazuje - wydanie decyzji o rozbiórce w sytuacji, gdy samowolnie -wybudowane obiekty lub ich części, znajdują się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Oceniając zaskarżoną decyzję w aspekcie zgodności z w/w przepisem Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie zebrany materiał dowodowy nie pozwalał na przyjęcie, iż spełnione zostały wszystkie wymogi uzasadniające orzeczenie rozbiórki. Poza sporem jest, iż wznosząc bez pozwolenia na budowę przedmiotowy obiekt, skarżący naruszyli przepisy prawa budowlanego. Ta okoliczność nie wyczerpuje jednakże dyspozycji z art. 37 ust. 1 pkt. 1 w/w przepisu. Niezbędne jest spełnienie drugiej przesłanki, a mianowicie, że teren na którym wzniesiono obiekt, zgodnie z postanowieniami planu miejscowego nie jest przeznaczony pod zabudowę lub przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę. Ponadto Sąd podniósł, że pismo Departamentu Urbanistyki Urzędu Miejskiego w B. z dnia 2 lipca 2007 r. nie mogło stanowić podstawy ustaleń, że w sprawie została spełniona przesłanka niezgodności inwestycji z planem miejscowym. Zaniechanie przez organy nadzoru budowlanego przeprowadzenia bezpośredniego dowodu z treści tekstowej i graficznej planu miejscowego w celu ustalenia zaistnienia przesłanki niezgodności wybudowania wiaty uzasadniającej nakazanie jej rozbiórki i dokonanie tych ustaleń na podstawie pisma, z którego ta niezgodność jednoznacznie i bezspornie nie wynika, uczyniło, prowadzone postępowanie w niniejszej sprawie wadliwym. Nadto WSA w Białymstoku podniósł również okoliczność, że inwestorzy w roku 1981 uzyskali pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego, który został przekształcony na warsztat. Skoro więc uznano, że warsztat samochodowy mieści się w charakterze usług ogólnomiejskich i osiedlowych, to tym bardziej w ocenie Sądu wybudowana wiata powinna mieścić się w tym charakterze usług. W wytycznych Sąd wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy nadzoru budowlanego powinny dokonać samodzielnych ustaleń w przedmiocie zgodności inwestycji z miejscowym planem. Mając powyższe na uwadze wyrokiem z dnia [...] lutego 2008r. sygn. akt [...] orzeczono o uchyleniu zaskarżonych decyzji. Powiatowy organ nadzoru budowlanego, rozpoznając sprawę ponownie, przeprowadził w dniu 3 czerwca 2008 r. oględziny, podczas których dokonano pomiaru i opisu istniejącego stanu przedmiotowej wiaty. Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2008r. nr [...] umorzono postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że znajdujący się na nieruchomości przy ul. Ł. [...] w B. obiekt nazywany od początku postępowania wiatą, w rzeczywistości nie może być zaliczony do tego typu obiektów, gdyż nie stanowi odrębnego obiektu budowlanego (jedna połać dachu opiera się na ścianie istniejącego budynku gospodarczego). Organ I instancji wywiódł, że jest to zadaszenie, w związku z tym postępowanie w sprawie wiaty jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 kpa. Od podjętej decyzji złożyli odwołanie A. i S. K. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] uchylił kwestionowaną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy stwierdził, że nazewnictwo "wiata" czy "zadaszenie" nie miały wpływu na prowadzone postępowanie. Zadaszenie jest swoistym rodzajem wiaty, stąd też było brak podstaw prawnych do zmiany nazewnictwa tym bardziej, że w trybie przepisów ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. (które mają zastosowanie dla tego przypadku) nie ma innej możliwości kwalifikacji niż wymienione w art. 37 lub 40 i 42. Powyższy stan znany był organowi nadzoru budowlanego i taki stan faktyczny był rozpatrywany przez WSA w Białymstoku. Po tym okresie nie zmienił się stan faktyczny ani stan prawny badanej sprawy. Obiekt nadal istnieje, więc umorzenie postępowania administracyjnego w danym przypadku nie mogło mieć miejsca. Sąd nie zakwestionował nazewnictwa przedmiotu sprawy, a uchylił rozstrzygnięcie ze względu na konieczność ponownego przeanalizowania pod kątem zgodności inwestycji z prawem miejscowym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego po ponownym rozpoznaniu sprawy pod kątem zgodności przedmiotowej wiaty z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, stwierdził, że w chwili budowy wiata miała służyć jako zadaszenie miejsc postojowych maszyn rolniczych i napraw prowadzonych we własnym zakresie, stąd też w chwili realizacji obiektu przedmiotowa budowa była zgodna z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, które nie wykluczały zabudowy uzupełniającej do istniejącej zabudowy jednorodzinnej. Wobec powyższego decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] odmówiono wydania nakazu rozbiórki wiaty Od tego rozstrzygnięcia odwołanie złożyli A. i S. K. Organ odwoławczy po rozpatrzeniu odwołania zważył, co następuje: Przedmiotowa wiata powstała w 1990 r. Realizacja jej nastąpiła bez pozwolenia na budowę, a więc stanowi to samowolę budowlaną podlegającą regulacji przepisów prawa budowlanego z 1974 r. Następnie po przytoczeniu treści art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 organ stwierdził, że w dacie jej budowy, zgodnie z planem zatwierdzonym Uchwałą Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...] kwietnia 1986 r. nr [...] działka na której została ona pobudowana znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem: Ib BI 2MN, AUC, ZP W - co oznaczało istniejące i projektowane tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz usługi o charakterze ogólnomiejskim i osiedlowym. Na dzień dzisiejszy nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym w dniu [...] marca 2008 r., na wniosek inwestorów, została wydana przez Prezydenta Miasta B., decyzja nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wiaty do parkowania samochodów na działce o nr ewid. gruntów 333 przy ul. Ł. [...] w B. Powyższa decyzja została uchylona w całości przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...]. W związku z wycofaniem przez inwestorów przedmiotowego wniosku, Prezydent Miasta B. decyzją nr [...] z dnia [...] października 2008 r. umorzył prowadzone postępowanie. Taka sytuacja, zdaniem organu, przemawia za odniesieniem się do prawa miejscowego obowiązującego w dacie budowy samowoli budowlanej. Organ stwierdził, że aktualny sposób użytkowania wiaty nie koliduje z zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Nie zachodzi więc przypadek określony w art. 37 ust. 1 pkt. 1 prawa budowlanego z 1974r. Wskazano, że z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że wiata nie jest wykorzystywana do remontów, roboty naprawcze samochodów prowadzone są w warsztacie. Pod wiatą składowany jest sprzęt gospodarstwa domowego, kosiarka, drewno opałowe, maszyny związane z funkcjonowaniem zakładu naprawczego, regały, stół ślusarski, piła tarczowa (wyjaśnienia inwestora – J. Dz. z dnia 1 października 2008 r. oraz wyniki kontroli przeprowadzonej w dniu 5 marca 2009 r. przez pracowników organu odwoławczego). Nadto organ podniósł, że z zebranego materiału dowodowego nie wynika również aby wiata powodowała niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (opinia uprawnionego rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń pożarowych z dnia 24 stycznia 2007 r.). W świetle powyższego organ odwoławczy potwierdził stanowisko organu I instancji, że brak jest podstaw prawnych do nakazania rozbiórki przedmiotowej wiaty. Doprecyzowano jednak sposób użytkowania wiaty i wskazano, że może ona służyć jako zadaszenie nad stanowiskiem do garażowania samochodów, jako magazyn gospodarczy do przechowywania sprzętu. Nie może natomiast być wykorzystywana do czynności związanych z prowadzoną działalnością w przylegającym warsztacie samochodowym. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożyli A. i S. K. Skarżący podnieśli, że nie zgadzają się z treścią kwestionowanej decyzji i w związku z tym wnoszą o jej uchylenie. W uzasadnieniu podali, że wiata z kanałem naprawczym dla samochodów była i jest wykorzystywana do czynności związanych z prowadzoną działalnością warsztatu samochodowego. Usługi prowadzone pod wiatą powodują niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia oraz niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych, pogorszenie stanu środowiska i warunków zdrowotno – sanitarnych oraz koliduje z zabudową mieszkaniową jednorodzinną. W skardze podano, ze pod wiatą odbywają się procesy spawalnicze, cięcie nadwozi i innych elementów samochodów za pomocą szlifierek powodujących potworny hałas. Na potwierdzenie powyższego do akt dołączono zdjęcia. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zwartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Zarzuty i argumenty skargi nie podważają legalności zaskarżonej decyzji, dlatego też skarga podlega oddaleniu. Rozpoznawana sprawa stanowi klasyczny konflikt właścicieli sąsiadujących z sobą nieruchomości. Spory na tle korzystania z sąsiadujących ze sobą nieruchomości należą, co do zasady, do sfery regulacji prawa prywatnego. Zgodnie z przepisem art. 144 Kodeksu cywilnego, właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Jeżeli oddziaływanie na nieruchomość sąsiednią jest konsekwencją budowy i wykorzystywania obiektu budowlanego, wówczas korzystanie z obiektu podlega nadto regulacji prawa budowlanego. Spór pomiędzy sąsiadami przenosi się na płaszczyznę publiczno-prawną i kompetencja oceny stanu faktycznego oraz zastosowania normy prawa budowlanego należy do organu nadzoru budowlanego. W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru uznały, iż wprawdzie wiata została wybudowana samowolnie, jednakże brak jest przesłanek do nakazania jej rozbiórki, albowiem sposób użytkowania wiaty nie koliduje z funkcją terenu, na którym została samowolnie wzniesiona w 1990 roku, a samo istnienie wiaty nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzkiego. Organ odwoławczy wydając decyzję reformatoryjną rozstrzygnął, że wiata nie może być wykorzystywana do czynności związanych z prowadzoną działalnością w przylegającym warsztacie samochodowym. Powyższe rozstrzygnięcie jest – zdaniem Sądu – zgodne z przepisami prawa budowlanego i, co ważne, rozstrzyga prawidłowo konflikt pomiędzy sąsiadami. Z jednej strony sankcjonuje samowolną budowę wiaty, wykonaną zgodnie z zasadami sztuki budowlanej, z drugiej zaś stawia granice w zakresie wykorzystania wiaty, tak aby działalność w niej prowadzona nie była uciążliwa dla sąsiada ponad przeciętną miarę. Samowolne wzniesienie wiaty nastąpiło w roku 1990, a zatem oceny tego faktu należało dokonać w świetle przepisów art. 37 prawa budowlanego z 1974r. Wobec braku aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organy trafnie odniosły ocenę do prawa miejscowego obowiązującego w dacie samowolnej budowy wiaty. Ówcześnie obowiązujący plan określał teren, na którym znajdowała się działka, jako teren zabudowy mieszkaniowej oraz usług o charakterze ogólnomiejskim i osiedlowym Budowa wiaty dla parkowania samochodów nie wykracza poza w/w charakter usług, zwłaszcza gdy ma służyć parkowaniu samochodów przeznaczonych do naprawy w warsztacie funkcjonującym na działce. Nadmienić należ, iż inwestorzy – właściciele działki w 1981r. uzyskali pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego, który został przekształcony w warsztat mechaniczny. "Skoro uznano, że sam warsztat samochodowy mieści się w charakterze usług ogólnomiejskich i osiedlowych, to tym bardziej w ocenie Sądu wybudowana wiata powinna mieścić się w tym charakterze usług" – taką ocenę wyraził Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia [...] lutego 2008r. [...] i ocena ta wiąże zarówno organy nadzoru budowlanego jak i Sąd wydający niniejszy wyrok (art. 153 p.p.s.a.). Mając nadto na uwadze, iż wiata sama przez się nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi prawidłowa jest ocena organów nadzoru budowlanego, iż brak jest podstaw do nakazania rozbiórki wiaty w świetle dyspozycji przepisów art. 37 prawa budowlanego z 1974r. W takiej sytuacji podnoszone przez skarżących żądanie nakazania rozbiórki wiaty należy uznać za zbyt daleko idące, a przez to bezzasadne. Odrębnym problemem jest wykroczenie poza zakres dozwolonego sposobu użytkowania wiaty. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji określił, iż wiata nie może być wykorzystywana do czynności związanych z prowadzoną działalnością w przylegającym warsztacie samochodowym. Jeżeli zakres ten zostanie przekroczony, wówczas sąsiedzi mogą żądać wszczęcia postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania wiaty (art. 71 oraz 71 "a" prawa budowlanego z 7 lipca 1994r.). Załączone do skargi fotografie dowodzą jedynie, że pod wiatą garażują samochody; by skontrolować, czy pod zadaszeniem wiaty prowadzone są – jak twierdzą skarżący – "procesy spawalnicze, procesy lakiernicze i konserwacyjne" niezbędne jest przeprowadzenie odrębnego postępowania w sprawie ewentualnej, samowolnej zmiany sposobu użytkowania wiaty. Wymóg równoprawnego traktowania współwłaścicieli sąsiadujących nieruchomości pozwala, aby skarżący jako właściciele działki sąsiedniej mogli domagać się, aby działalność prowadzona w obiekcie wiaty nie miała charakteru uciążliwego dla nich, nie mogą wszakże – zdaniem Sądu – domagać się nakazania rozbiórki wiaty, aby zagwarantować zaprzestanie wszelkiej działalności. Prawo własności działki inwestorów winno bowiem być chronione w sposób równorzędny jak i prawo ich sąsiadów. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).