II SA/Bk 369/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.),, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję P. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w B. z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia materiałów łatwopalnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od P. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w B. na rzecz skarżącej B. P. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sadowego. Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. W dniu [...].12.2010r. została przeprowadzona przez Komendę Miejską Państwowej Straży Pożarnej w S. kontrola przestrzegania przepisów przeciwpożarowych w obiekcie restauracji "K. P." mieszczącym się w S. przy ulicy K. [...]. W następstwie tej kontroli B. P. - właścicielka restauracji została wezwana do przedstawienia dowodów, z których będzie wynikać, że zastosowane elementy wystroju wnętrza restauracji umieszczone na drogach ewakuacyjnych nie są materiałami i wyrobami wykończeniowymi łatwozapalnymi, których produkty rozkładu termicznego nie są bardzo toksyczne lub intensywnie dymiące, a w szczególności spełniają Polskie Normy przeciwpożarowe. Organ wskazał w piśmie wzywającym, iż brak przedłożenia wyjaśnień i dokumentów skutkować będzie wydaniem decyzji administracyjnej nakazującej usunięcie elementów wystroju wnętrza niespełniających stosownych wymagań. W odpowiedzi na wezwanie skarżąca złożyła na piśmie wyjaśnienie, iż restauracja ma charakter ludowy i dlatego wewnątrz znajdują się sprzęty i elementy ludowego wyposażenia gospodarstwa domowego: suszone kwiaty, makatki, obrazy, drabiny, bosaki, tłumice, drewniane wyroby artystyczne, wyroby gliniane, kosze plecione ze słomy i wikliny, serwety, serwetki. Dekoracja sali zmienia się wraz ze zmianą okresów rocznych. W Święta Bożego Narodzenia "K. P." przybiera inny wystrój niż w Święta Wielkanocne, co nie powinno być zaskoczeniem dla urzędników. Dodała, że wszystkie stałe elementy wystroju wnętrza zostały zabezpieczone ogniochronem, na potwierdzenie czego przedłożyła kopię protokołu z wykonania zabezpieczenia ognioochronnego ścian wnętrz parteru obiektu, wykonanych z bali drewnianych. Decyzją z dnia [...].01.2011r. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w S. powołując się w sferze ustrojowej na art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, w sferze proceduralnej na przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a w sferze materialnoprawnej na art. 4 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 24.018.1991r. o ochronie przeciwpożarowej (t.j. Dz. U. z 2002r. Nr 147, poz. 1229 ze zm.) i par. 15 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia MSWiA z 7.06.2010r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów i terenów (Dz. U. z 2010r. Nr 109, poz. 719) a także na par. 258 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), nakazała w właścicielce restauracji usunięcie w terminie 14 dni od uprawomocnienia się decyzji, z dróg komunikacji ogólnej służącej celom ewakuacyjnym na parterze restauracji, materiałów łatwo zapalnych i łatwo zapalnych elementów wystroju wnętrza. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z każdego miejsca przeznaczonego na pobyt ludzi w obiekcie, jego właściciel powinien zapewnić klientom odpowiednie warunki ewakuacji, zapewniające możliwość bezpiecznego i szybkiego opuszczenia strefy zagrożonej lub objętej pożarem. Ma także obowiązek zapewnić bezpieczną pożarowo obudowę i wydzielenie dróg ewakuacyjnych oraz pomieszczeń. Czynności kontrolne w pomieszczeniu restauracji skarżącej ujawniły stosowanie na drogach komunikacji ogólnej służących celom ewakuacji, materiałów i elementów wystroju wnętrza łatwozapalnych. Właściciel obiektu mimo wezwania, nie przedstawił dowodów, z których jasno by wynikała, że elementy wystroju wnętrza restauracji spełniają wymagania przeciwpożarowe opisane w wezwaniu, odpowiadające cechom określonym w par. 258 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Taki stan stwarza zagrożenie pożarowe dla obiektu i osób w nim przebywających. Z tych przyczyn wydano nakaz usunięcia elementów wystroju wnętrza restauracji. Organ stwierdził przy tym, że pomieszczenie restauracji kwalifikuje się do pomieszczenia ZL I kategorii zagrożenia ludzi. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca zarzuciła organowi: - dowolne przyjęcie, że na drogach komunikacji ogólnej na parterze restauracji znajdują się elementy dekoracyjne łatwozapalne, których stosowanie jest zabronione, bowiem organ nie poczynił w tym zakresie jakichkolwiek ustaleń, a obowiązek w tej mierze przerzucił na odwołującą, co stanowi mające istny wpływ na wynik postępowania naruszenie art. 7, 77 par. 1 i 80 kpa, - niewłaściwe zastosowanie art. 26 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, - niewłaściwe zastosowanie par. 15 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia MSWiA w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów - pominięcie par. 2 Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i niewłaściwe zastosowanie par. 258 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia. P. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w B. po rozpoznaniu powyższego odwołania decyzją z dnia [...].03.2011r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. Za chybiony uznał zarzut dowolności ustaleń organu wskazując na treść protokołu z czynności rozpoznawczo – kontrolnych, podpisanego przez Z. P., w którym opisano ujawniony stan wyposażenia i wystroju wnętrza restauracji. Za nietrafne uznał też zarzuty dotyczące niewłaściwego zastosowania przepisów kompetencyjnych i materialnoprawnych. Podkreślił, że w par. 258 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002r. wprost określono, iż w strefach pożarowych ZL I, ZL II, ZL III i ZL V zabronione jest stosowanie do wykończenia wnętrz materiałów łatwozapalnych, których produkty rozkładu termicznego są bardzo toksyczne lub bardzo dymiące i zabronione jest stosowane na drogach komunikacji ogólnej materiałów i wyrobów budowlanych łatwo zapalnych. Składowanie materiałów palnych na drogach komunikacji ogólnej jest też zabronione Rozporządzeniem MSWiA w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. Ponieważ kontrola wykazała, że na drodze ewakuacyjnej pomieszczenia skontrolowanej restauracji zostały umieszczone łatwo zapalne elementy wystroju wnętrz, takie jak daszki trzcinowe nad barem wzdłuż drogi ewakuacyjnej i nad głównym wyjściem ewakuacyjnym oraz suszone rośliny w wiązankach, należało - w świetle wskazanych uregulowań - wydać nakaz usunięcia. W skardze na tę decyzję wywiedzionej do sądu administracyjnego B. P. powtórzyła zarzuty odwołania i argumentację w odwołaniu. W uzasadnieniu skargi podkreśliła, że przedmioty objęte nakazem usunięcia nie są materiałami i wyrobami budowlanymi a zatem nie mogą do nich mieć zastosowania przepisy Rozporządzenia Ministra I infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nadto podtrzymała stwierdzenie o dowolności ustaleń organu w zakresie cech elementów tymczasowej dekoracji. Obowiązek bowiem wykazania, iż nie są to materiały łatwo zapalne, których produkty rozkładu termicznego nie są bardzo toksyczne lub intensywnie dymiące, został bezpodstawne przerzucony na skarżącą. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga podlegała uwzględnieniu, przede wszystkim jednak nie z powodów podniesionych przez skarżącą, ale wziętych przez sąd administracyjny pod uwagę z urzędu, do czego obliguje sąd przepis art. 134 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie ulega wątpliwości, że organy państwowej straży pożarnej mają kompetencję do decyzyjnego nakazywania usunięcia stwierdzonych uchybień w zakresie przepisów przeciwpożarowych. Powyższa kompetencja wynika wprost z przepisów ustawy z dnia 24.08.1991r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz. U. z 2009r. Nr 12, poz. 69 ze zmianami). W świetle treści art. 1 ust. 2 tejże ustawy, do zadań państwowej straży pożarnej należy, między innymi, nadzór nad przestrzeganiem przepisów przeciwpożarowych. Przepis art. 26 ust. 1 w/w ustawy wyposaża komendanta powiatowego państwowej straży pożarnej do wydawania decyzji administracyjnych o nakazaniu usunięcia stwierdzonych uchybień w zakresie przepisów przeciwpożarowych a nawet o wstrzymaniu robót (prac), zakazaniu używania maszyn lub środków transportowych oraz eksploatacji pomieszczeń, obiektów lub ich części, jeżeli stwierdzone uchybienia mogą powodować zagrożenie życia ludzi lub bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania pożaru. Od strony materialnoprawnej przepisy dotyczące ochrony przeciwpożarowej zawiera przede wszystkim ustawa z dnia 24.08.1991r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2009r. Nr 178, poz. 1380) i wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze, w tym powołane przez organ w zaskarżonej decyzji przepisy Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 7.06.2010r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2010r. Nr 109, poz.719). W zakresie ochrony przeciwpożarowej użytkowanych budynków istniejących, jeżeli na podstawie przepisów odrębnych zagrażają one życiu, stosuje się także wydane z mocy upoważnienia zamieszczonego w ustawie Prawo budowlane, przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (vide: par. 207 ust. 2 rozporządzenia). Każdy z przywołanych wyżej aktów prawa materialnego zawiera normy dotyczące bezpieczeństwa pożarowego w obszarze dróg ewakuacyjnych z budynku. Na normy te powołał się organ w decyzji pierwszoinstancyjnej, utrzymanej w mocy decyzją P. Komendanta Wojewódzkiego Straży Pożarnej w B. Prawidłowe wskazanie norm materialnoprawnych i kompetencyjnych, nie czyni jednak automatycznie decyzji prawidłową. Decyzja administracyjna jest indywidualnym aktem o charakterze władczym, skierowanym na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych. Organ "decydując" tj. formułując normę indywidualną orzekającą o czyichś uprawnieniach czy obowiązkach w następstwie konkretyzacji przepisu prawa materialnego w danej sytuacji faktycznej, powinien wyrażać się jasno i zrozumiale. Decyzja administracyjna nakazująca skorygowanie stwierdzonych uchybień w zakresie przestrzegania norm ochrony przeciwpożarowej, powinna dokładnie określać czynności, które jej adresat jest zobowiązany wykonać. Rozstrzygnięcie zamieszczone w sentencji decyzji musi być sformułowane w sposób umożliwiający następnie jej wykonanie dobrowolne lub przy zastosowaniu środków egzekucyjnych. Wykonania decyzji nie powinny uniemożliwiać ani przeszkody natury faktycznej, ani prawnej. Należy bowiem pamiętać, że niewykonalność decyzji stanowi podstawę stwierdzenia jej nieważności stosownie do treści art. 156 par. 1 pkt 5 kpa. Obowiązki założone decyzją powinny być więc określone w sposób precyzyjny i czytelny, tak by adresat decyzji nie miał wątpliwości, jakie czynności powinien wykonać bez potrzeby występowania do organu o wyjaśnienie wątpliwości co do treści wiążącej go decyzji. W niniejszej sprawie decyzja organu I instancji, nieskorygowana co do treści przez organ odwoławczy, jest sformułowana w sposób niepozwalający na jej wykonanie albowiem z jej treści nie wynika, jakie łatwozapalne elementy wystroju wnętrza i materiały wnętrza parteru restauracji "K." w S. właściciel obiektu ma obowiązek usunąć z dróg komunikacji ogólnej. Z pisma właścicielki lokalu do organu I instancji wynika, że restauracja ma charakter ludowy a jej wystrój tworzy wiele różnorodnych wyrobów (przedmiotów) o charakterze ludowym: suszone kwiaty, makatki, obrazy, drabiny, bosaki, tłumice, gliniane i drewniane wyroby artystyczne, kosze ze słomy i wikliny, serwety, serwetki. Protokół z kontroli obiektu, którego ustalenia posłużyły za podstawę wystosowania nakazu, mówi o suszonych roślinach w wiązankach i daszkach trzcinowych nad barem oraz głównym wyjściem ewakuacyjnym. Ustalenia z protokołu jednakże nie stanowią podstawy do egzekwowania obowiązku, ale jedynie materiał do sformułowania nakazu w decyzji administracyjnej. Enigmatyczny sposób sformułowania nakazu nie tylko czyni wątpliwym wykonalność obowiązku, ale też uniemożliwia skontrolowanie, czy nakaz usunięcia z drogi ewakuacyjnej materiałów, rzeczywiście objął te, które są zaliczane do łatwozapalnych, których produkty rozkładu termicznego nie są bardzo toksyczne lub intensywnie dymiące. Zgodzić się należy ze skarżącą, że to na organie administracji publicznej, zgodnie z zasadą oficjalności postępowania administracyjnego, leży dokonanie ustaleń stanu faktycznego. To organ państwowej straży pożarnej ma wykazać, że w danej sytuacji faktycznej należało przesądzić o prawnych konsekwencjach określonych norm materialnoprawnych w zakresie ochrony przeciwpożarowej. W konsekwencji należało uznać, że z uwagi na budzący wątpliwości interpretacyjne i jednocześnie ograniczający kontrolę prawidłowości wystosowania nakazu, sposób sformułowania kwestionowanego obowiązku, zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji (art. 145 par. 1 pkt 1 lit."a" i "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Konsekwencją uchylenia decyzji stał się obowiązek orzeczenia o niemożności wykonania skarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) oraz obowiązek zasądzenia od organu na rzecz skarżącej poniesionych przez nią kosztów postępowania sądowego (art. 200 w związku z art. 210 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).-