II SA/Bk 370/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 września 2017 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w przedmiocie częściowego umorzenia postępowania w sprawie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala skargę Działający z upoważnienia Prezydenta Miasta B., Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B., w dniu [...] grudnia 2016 r. wydał decyzję nr [...], w której umorzył w części, tj. za okres od dnia 19 lutego 2007 r. do dnia 14 października 2011 r. postępowanie w sprawie ustalenia opłaty K. K. za pobyt matki A. P. w Domu Pomocy Społecznej w B. - Filia w B. Jednocześnie ustalił stronie opłatę za pobyt matki w dps od dnia 15 października 2011 r. w rozliczeniu miesięcznym i we wskazanych wysokościach. Stwierdzono, że skarżący powyższą opłatę za okres do dnia 31 grudnia 2016 r. w łącznej wysokości 154 375,75 zł winien uiścić na rachunek bankowy organu pierwszej instancji w dniu następującym po dniu w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna, natomiast obliczoną opłatę od dnia 1 stycznia 2017 r. winien wnosić w terminie do 20 dnia miesiąca kalendarzowego za dany miesiąc, w wysokości 1 867,31 zł miesięcznie. Odwołanie od przedmiotowej decyzji złożył K. K. i zarzucił naruszenie: I. naruszenie prawa materialnego, tj. 1. art. 59 ust. 1, art. 60 - 62 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 poz. 930), dalej jako u.p.s, poprzez wydanie decyzji ustalającej obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt matki w dps z mocą wsteczną obejmującą okres sprzed wydania decyzji, tj. od dnia 15 października 2011 r.; art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 103 ust. 2 u.p.s., poprzez wydanie decyzji ustalającej obowiązek ponoszenia opłaty bez uprzedniego wyczerpania trybu zawarcia umowy; art. 64 u.p.s., poprzez brak zwolnienia odwołującego z ponoszenia opłaty z uwagi na sytuację rodzinną i majątkową skarżącego; art. 106 ust. 1 i 4 u.p.s., poprzez wydanie decyzji ustalającej obowiązek ponoszenia opłaty bez uprzedniego przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. II. naruszenie prawa procesowego, tj.: 1. art. 61 § 1 K.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji bez uprzedniego wszczęcia postępowania postanowieniem, jak i niewłaściwe zakreślenie przedmiotu postępowania w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania; 2. art. 8 K.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania administracyjnego z naruszeniem podstawowej zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracyjnych, w szczególności poprzez nieudzielenie wyjaśnień, o które odwołujący prosił w pismach z dnia 9 listopada i 9 grudnia 2016 r.; 3. art. 7 i 77 § 1 K.p.a., poprzez zaniechanie ustalenia stanu faktycznego a w szczególności ustalenia całokształtu sytuacji osobistej i majątkowej odwołującego, pomimo wielokrotnych próśb w tym zakresie; 4. art. 107 § 1 i 3 K.p.a., poprzez wydanie decyzji, która nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego w zakresie: a. podstaw prawnych dla ustalenia opłat za okres sprzed dnia wydania decyzji, b. ustalenia opłat za okres od 1 stycznia 2017 r. a nie za okres od chwili kiedy decyzja stanie się ostateczna, c. braku postanowienia o wszczęciu postępowania administracyjnego, d. działaniach związanych z informacją i możliwością zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., e. ustalenia podstaw prawnych i faktycznych dla ustalenia opłat za pobyt w dps, tj. w zakresie w jakim organ nie wyjaśnił sposobu obliczenia opłat jakie zostały nałożone na odwołującego, f. zaniechania wskazania podstaw prawnych i faktycznych ustalenia opłat za pobyt za okres od dnia 15 października 2011 r. w szczególności poprzez brak uzasadnienia z jakiego powodu jest to data decydująca dla odpowiedzialności odwołującego, g. błędnego ustalenia stanu faktycznego, albowiem w piśmie z dnia 9 grudnia 2016 r. odwołujący napisał "O aktualnym toku spraw dowiedziałem się dopiero w październiku 2011" a nie jak przyjął organ, że w tym okresie odwołujący dowiedział się o obowiązku odpłatności za pobyt w domu. W uzasadnieniu odwołania stwierdzono, że odwołujący nie był stroną ani adresatem decyzji na mocy której skierowano matkę do dps. Nie miał zatem żadnej możliwości odniesienia się do jej zasadności, rzetelności oraz poprawności zarówno pod względem merytorycznym jak i formalnoprawnym. Zaskarżona decyzja jest w istocie pierwszym pismem na podstawie, którego odwołujący jest zobowiązany do wnoszenia opłat za pobyt matki w dps. Zdaniem odwołującego, nie można, tak jak uczynił to organ I instancji, wywodzić wniosków, że skoro wobec A. P. została wydana decyzja ustalająca odpłatność za pobyt w dps to automatycznie z tego tylko względu odwołujący ma ponosić z tego tytułu jej ekonomiczny ciężar. W konsekwencji odwołujący stwierdził, że niezrozumiałym jest z jakich powodów organ I instancji podzielił okres za który opłata jest należna, jako datę graniczną przyjmując 15 października 2011 r. Odwołujący podał, że nie wnosi odwołania w zakresie umorzenia, albowiem jest ono w tym zakresie dla niego korzystne i satysfakcjonujące, choć zupełnie niezrozumiałe. W jego ocenie przed wydaniem decyzji ustalającej wysokość opłat osobom najbliższym, organ winien żądać i podjąć wszystkie działania zmierzające do zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy. Odwołujący podniósł też, że w przedmiotowej sprawie nigdy nie został poinformowany o możliwości i warunkach zawarcia umowy. Organ nigdy nie zwracał się do niego z propozycją zawarcia umowy regulującej zasady odpłatności. Podał, że zaskarżona decyzja jest pierwszym pismem w sprawie zawierającym informację o wysokości żądanych od niego opłat. Do dnia jej wydania organ nie udzielił żadnej odpowiedzi ani nie przedstawił jakichkolwiek wyjaśnień, jakie dokumenty źródłowe są niezbędne do określenia wysokości tych opłat, a w szczególności w zakresie uzyskania zwolnienia od ich ponoszenia. Organ I instancji bez odpowiedzi pozostawił również wszystkie wątpliwości i pytania jakie odwołujący zadał w toku postępowania, natomiast odpowiedzi, które zostały udzielone były kompletnie niezrozumiałe i niepełne. Odwołujący przytoczył szereg orzeczeń sądów administracyjnych, w jego ocenie świadczących, o braku podstaw do naliczania opłaty z mocą wsteczną. Podkreślił, że organy administracji powinny działać w sposób budzący zaufanie, a tymczasem zamiast udzielenia odpowiedzi dostał nieprawdziwą informację, że postępowanie wszczęte w 2015 r. jest prowadzone w oparciu o wywiad środowiskowy z 2004 r. Podniósł, że w 2004 r. nie brał udziału w żadnym wywiadzie środowiskowym ani nie składał żadnego podpisu pod jakimkolwiek dokumentem z tym związanym. Zarzucił też, że pracownicy Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie nie prowadzili dialogu i nie udzielali konkretnych odpowiedzi na zadane pytania, a niemożliwym było nagłe ustalenie terminu spotkania przy uwzględnieniu jego obowiązków zawodowych i trudności logistycznych. Odwołujący podniósł, że niezrozumiałym jest również aspekt określenia wysokości opłat od 15 października 2011 r. O aktualnym toku spraw odwołujący dowiedział się bowiem dopiero w październiku 2011 r., a nie jak przyjął organ, że w tym okresie dowiedział się on o obowiązku odpłatności za pobyt w dps. W tym bowiem okresie odwołujący powziął informacje, że MOPR próbuje nawiązać kontakt w związku z prowadzonym postępowaniem, jednakże bez wskazania podstaw i wysokości opłat jakie mogą go obciążać w przyszłości. W ocenie strony wnioski dotyczące zwolnienia z ponoszenia opłaty za pobyt w dps pozostały bez odpowiedzi, a w obecnej sytuacji utrzymanie w mocy obowiązku zapłaty długu jaki wyliczył organ w zaskarżonej decyzji wyczerpuje przesłanki ogłoszenia upadłości konsumenckiej. Odwołujący podał, że jest osobą osiągającą zupełnie przeciętne dochody, w relacji do kosztów związanych z utrzymaniem w miejscu zamieszkania, nie dysponuje kwotami jakich zapłaty domaga się organ. Posiada zobowiązania kredytowe w związku z nabytym mieszkaniem dla zaspokojenia podstawowych potrzeb. Zobowiązania kredytowe zostały zaciągnięte we frankach szwajcarskich kilka lat wcześniej i z uwagi na wahania kursowe pomimo kilkuletniej spłaty wciąż w ogromnym stopniu przewyższają wartość nabytego mieszkania. Odwołujący zarzucił, że organ nie zajął stanowiska co do zwolnienia z opłat, a wprowadza w błąd w zaskarżonej decyzji twierdząc, że jest to możliwe jedynie w odrębnej decyzji. Podał, że na etapie postępowania przed organem I instancji podnosił iż nie jest w stanie ponieść ciężaru opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, co powinno skutkować zwolnieniem z obowiązku ponoszenia tych opłat. Co więcej, takie zwolnienie zostało zastosowane przecież w odniesieniu do okresu pomiędzy lutym 2007 r. a październikiem 2011 r. Z daleko posuniętej ostrożności, oraz na wypadek gdyby organ odwoławczy stanął na odmiennym stanowisku, na obecnym etapie, wnosi o zwolnienie z ponoszonej opłaty. Nadto zarzucił, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymaganiom stawianym przez Kodeks postępowania administracyjnego w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego. Odwołujący nie rozumie jaką logiką kierował się organ w zakresie sposobu wyliczenia opłat, bowiem opłaty za poszczególne miesiące zostały ukształtowane w różnej wysokości, przy czym wzajemne relacje pomiędzy poszczególnymi miesiącami nie zostały wyjaśnione. W dniu 3 lutego 2017 r. do Kolegium wpłynęło pismo strony zatytułowane "uzupełnienie odwołania". Odwołujący w piśmie tym podtrzymał wniosek o zwolnienie w całości lub w części z ponoszenia opłat za pobyt matki w dps. Ponadto podniósł, że organ I instancji miał wiedzę, iż nie jest on osobą gospodarującą samotnie, że posiada rodzinę (żonę i przynajmniej pierwsze z dwójki dzieci) i też bezsprzecznie wiedzę, że z tego względu należy zastosować zupełnie inne naliczenie opłaty, niż jak dla osoby samotnie gospodarującej. Mimo to ani nie otrzymał jakichkolwiek wyjaśnień co do tego zagadnienia, ani organ nie zastosował właściwego kryterium dochodowego i nie sprawdził jaki jest jego faktyczny stan majątkowy i rodzinny. Mimo jego osobistego stawiennictwa w organie I instancji, już po wydaniu zaskarżonej decyzji, nie otrzymał szczegółowych odpowiedzi jak ma udokumentować swoją sytuację majątkową i rodzinną. Otrzymał za to informację, że szczegółowej listy rzeczy do udokumentowania organ nie jest w stanie przygotować, przygotuje ją dopiero pracownik socjalny podczas wywiadu. Nie ma potrzeby samodzielnego gromadzenia materiałów, bo dopiero podczas wywiadu zostanie wskazany zakres i uzgodniony termin zebrania niezbędnych dokumentów i oświadczeń. Zarzucił, że organ nie dążył do przeprowadzenia wywiadu, a nie udzielając wyjaśnień, wydał decyzję nie badając jego rzeczywistego stanu majątkowego i rodzinnego, który przedstawia jako 4 - osobową rodzinę, w tym żona i 2 dzieci. Odwołujący podał, że jest jedynym żywicielem rodziny, zarówno finansowo jak i faktycznie, gdyż stanowisko pracy żony przebywającej na urlopie macierzyńskim zostało zlikwidowane w trakcie zwolnień grupowych. Mieszkając w W. ponosi dużo większe koszty życia i usług niż w B. Podał też, że mieszkanie zakupił na kredyt we frankach, ponosi zwiększone wydatki na przedszkole i żłobek, utrzymuje finansowo i wspiera materialnie zarówno teściową jak i bezrobotną siostrę żony. Odwołujący stwierdził, że po podaniu w organie I instancji tych okoliczności otrzymał informację, że jest bardzo prawdopodobne, iż po potwierdzeniu tych faktów w wywiadzie, byłby w znacznej części, a może nawet w większości zwolniony z przedmiotowych wydatków. Jednakże taki wywiad nie został przeprowadzony do dnia dzisiejszego, podobnie jak nadal nie otrzymał szczegółowych wytycznych co do sposobu przygotowania się do niego oraz potrzebnych dokumentów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu podano, że w przedmiotowej sprawie nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne, które mogły mieć wpływ na jej wynik. Przede wszystkim z akt sprawy prowadzonego postępowania nie wynika aby były podejmowane czynności zmierzające do zawarcia umowy. Nadto organ musi ustalić warunki finansowo-majątkowe osoby zobowiązanej, które pozwalałyby na obciążenie jej stosownymi opłatami. W celu prawidłowego ustalenia dochodu, niezbędne jest poczynienie ustaleń poprzez przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. W sprawie niniejszej organ I instancji nie ustalił poziomu dochodów i możliwości partycypacji w kosztach utrzymania matki przez zobowiązanego. Okoliczność ta, jak wynika z obszernego z materiału dowodowego sprawy, nie została ustalona z powodu braku wskazania przez skarżącego miejsca przeprowadzenia wywiadu, tj. miejsca zamieszkania. W toku postępowania odwołujący wielokrotnie domagał się informacji dotyczących sposobu przeprowadzenia wywiadu, jego treści i trybu, jednakże przez cały okres prowadzenia postępowania nie umożliwił jego przeprowadzenia. Kolegium nie kwestionując prawa strony do informacji, podkreśliło, że wskazanie miejsca zamieszkania i przedstawienie swojej sytuacji życiowej i materialnej jest obowiązkiem strony postępowania, która nie może narzucać organowi własnych warunków przeprowadzenia czynności, które reguluje ustawodawca. Nadmieniono przy tym, że w jednej z odpowiedzi na pismo odwołującego, organ I instancji przesłał mu kwestionariusz wywiadu środowiskowego i treść przepisów regulujących te kwestie. Domagając się w odwołaniu zwolnienia z odpłatności, a jednocześnie nie umożliwiając przeprowadzenia czynności wyjaśniających skarżący traci możliwość prawidłowego poczynienia ustaleń istotnych dla jego własnego, dobrze pojętego interesu strony. Dlatego też zarzut naruszenia art. 8 K.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania administracyjnego z naruszeniem podstawowej zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracyjnych, w szczególności poprzez nieudzielenie wyjaśnień, o które odwołujący wnosił w wielu pismach oraz zarzut naruszenia art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia stanu faktycznego a w szczególności ustalenia całokształtu jego sytuacji osobistej i majątkowej, pomimo wielokrotnych próśb w tym zakresie trudno uznać, zdaniem Kolegium, za uzasadniony, mając na uwadze postawę prezentowaną przez stronę w trakcie postępowania przed organem I instancji. Po przeanalizowaniu dokumentów zgromadzonych w sprawie Kolegium zwrócił uwagę też na fakt, iż to sam K. K. dla celów postępowania podał adres wyłącznie korespondencyjny, usilnie unikając wskazania swego adresu miejsca zamieszkania. Stąd odwołujący nie może czynić zarzutu co do tego, że organ nie przeprowadził postępowania w sposób wnikliwy. Kolegium wywiodło, że z akt sprawy wynika, iż sytuacja finansowa strony, na podstawie której ustalono wysokość odpłatności została określona wyłącznie na podstawie dokumentów finansowych pochodzących z urzędu skarbowego, a dotyczącego wyłącznie dochodów K. K. Odwołujący kwestionuje wysokość obliczonej, należnej opłaty za pobyt matki w dps. Ale jednocześnie z powodu braku możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego akta sprawy nie zawierają wystarczających danych dotyczących ilości członków rodziny, czy też ich dochodów. Pierwsze informacje pochodzące od strony postępowania zostały zawarte dopiero w odwołaniu, a więc nieznane były organowi w chwili wydawania zaskarżonej decyzji. W ponownie prowadzonym postępowaniu obowiązkiem strony będzie więc wskazanie adresu miejsca zamieszkania, a obowiązkiem organu będzie wyznaczenie terminu wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania odwołującego i jego przeprowadzenie. Bez uzupełnienia materiału dowodowego w wyżej wymienionym zakresie, nie jest możliwe wydanie decyzji obiektywnej, ustalającej odpłatność za pobyt matki strony w dps, przypadającej w określonej części na osobę zobowiązaną przepisem art. 61 u.p.s. Dlatego też, podczas ponownego rozpatrzenia sprawy, organ I instancji winien uzupełnić materiał dowodowy w ww. zakresie i dokonać prawidłowej jego oceny w oparciu o treść art. 80 K.p.a. Kolegium stwierdziło przy tym, że niezasadnie odwołujący kwestionuje fakt, iż w 2004 r. nie brał udziału w żadnym wywiadzie środowiskowym, ani nie składał żadnego podpisu pod jakimkolwiek dokumentem z tym związanym. Wskazano, akta sprawy zawierają kopię części II wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] kwietnia 2004 r. z A. K., w którym K. K. brał udział, a informacje tam zawarte potwierdził własnoręcznie złożonym podpisem. Natomiast w dniu [...] października 2011 r. odwołujący (również własnoręcznie złożonym podpisem) potwierdził odebranie pisma z organu I instancji, dotyczącego obowiązku partycypacji w kosztach utrzymania matki w dps, zasad wnoszenia odpłatności oraz wezwania do udziału w czynnościach wyjaśniających mających na celu ustalenie sytuacji strony. Słusznie więc organ I instancji uznał, że nie można stwierdzić, iż po tej dacie strona nie miała świadomości ciążących na niej obowiązków. Kolegium za niesłuszny uznało również zarzut naruszenia art. 61 § 1 K.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji bez uprzedniego wszczęcia postępowania postanowieniem, jak i niewłaściwe zakreślenie przedmiotu postępowania w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania. Zgodnie z tym przepisem postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przedmiotowe postępowanie wszczęto z urzędu. Z kolei na podstawie § 4 art. 61 K.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie, co zostało uczynione w dopuszczalnej formie zawiadomienia z dnia [...] maja 2015 r. Kodeks postępowania administracyjnego nie reguluje bowiem formy wszczęcia postępowania administracyjnego, co sprawia, że zastosowany sposób wszczęcia postępowania w formie zawiadomienia należy uznać za prawidłowy. Odnośnie zarzutów naruszenia prawa materialnego, Kolegium podało, że ich rozstrzyganie w obecnym stanie sprawy byłoby przedwczesne, jednakże wobec licznych cytatów pochodzących z orzecznictwa sądów administracyjnych zawartych w treści odwołania, Kolegium uważa za potrzebne zaprezentowanie stanowiska co do zarzutu niedopuszczalności objęcia decyzją o ustaleniu opłat za pobyt matki strony w dps okresu wstecznego, w tym przypadku okresu od daty powzięcia informacji o obowiązkach spoczywających na odwołującym w tym zakresie. Kolegium wskazało na wyrok WSA w Białymstoku, II SA/Bk 455/16 i wyrok NSA, I OSK 221/16 i stwierdziło, że podziela pogląd iż kwestia, jaki skutek: ex tunc, czy ex nunc, ma określone orzeczenie, zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy. Każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Należy więc uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W tej sytuacji konstytutywna decyzja może działać, zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną. Nadto Kolegium w całości uznało za prawidłowe stanowisko również zawarte w powoływanym wyżej wyroku WSA w Białymstoku, w którym stwierdzono, że kwestia ewentualnego zwolnienia z należnych opłat może być oceniana dopiero po przesądzeniu ich należnej wysokości. Stąd też wniosek zobowiązanego zawarty w odwołaniu o zwolnienie go z ponoszonej opłaty należy uznać za przedwczesny. Błędne jest, zdaniem Kolegium, przekonanie odwołującego, że już takie zwolnienie zastosowano w okresie pomiędzy lutym 2007 r. a październikiem 2011 r. W rozstrzygnięciu organu I instancji uznano bowiem, że postępowanie w sprawie ustalenia opłaty stronie za pobyt matki w okresie od 19 lutego 2007 r. do 14 października 2011 r. należało uznać za bezprzedmiotowe z powodu braku pisemnych dowodów na posiadanie przez stronę informacji o obowiązku i zasadach ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. Stąd zastosowana instytucja umorzenia postępowania nie jest tożsama z instytucją zwolnienia z opłat zawartą w art. 64 u.p.s. Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego złożył K. K. i zarzucił naruszenie: I. prawa materialnego, tj.: - art. 59 ust. 1, art. 60 - 62 u.p.s, poprzez dokonanie oceny prawnej i dopuszczenie wydania przez organ I instancji decyzji ustalającej obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt matki w dps z mocą wsteczna obejmującą okres sprzed wydania decyzji przez organ I instancji, tj. od dnia 15 października 2011 r., podczas gdy wydanie takiej decyzji jest możliwe jedynie na przyszłość począwszy jedynie od chwili wydania decyzji przez organ I instancji; - art. 59 ust. 1, art. 60 - 62 u.p.s., poprzez przyjęcie, że wydanie decyzji ustalającej wysokość opłat jest możliwe w każdym czasie bez względu na chwilę przyjęcia osoby objętej opieką do domu pomocy społecznej (przedawnienie); - art. 64 u.p.s., poprzez przyjęcie, że zwolnienie skarżącego z opłat jest możliwe jedynie w odrębnej decyzji, podczas gdy w ocenie skarżącego jest to możliwe wraz z decyzją ustalającą wysokość opłat, o co wielokrotnie wnosił skarżący. II. naruszenie prawa procesowego tj.: - 61 § 1 K.p.a., poprzez wydanie decyzji nieuwzględniającej oceny prawnej w zakresie przeprowadzenia postępowania administracyjnego i wydanie decyzji bez uprzedniego wszczęcia postępowania postanowieniem, jak i niewłaściwe zakreślenie przedmiotu postępowania w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania; - 127 w zw. z art. 139 K.p.a., poprzez wyjście poza granice zaskarżenia i dopuszczenie prowadzenia postępowania w zakresie, w którym skarżący nie wniósł odwołania, tj. za okres od 19 lutego 2007 r. do 14 października 2011 r.; - art. 138 § 2 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie w okolicznościach jakie organ I instancji powinien ponownie wziąć pod uwagę aspektu przedawnienia, albowiem SKO nie uwzględniło w zaskarżonej decyzji aspektu czasu za jaki organ może ustalić opłatę za pobyt matki skarżącego w dps; - art. 8 K.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania administracyjnego z naruszeniem podstawowej zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracyjnych, w szczególności poprzez nieudzielenie wyjaśnień, o które skarżący prosił w pismach z dnia [...] listopada i [...] grudnia 2016 r. albowiem SKO błędnie uznało, że taki ciężar spoczywa na odwołującym; - art. 7 i 77 § 1 K.p.a., poprzez zaniechanie ustalenia stanu faktycznego a w szczególności ustalenia całokształtu sytuacji osobistej i majątkowej skarżącego, pomimo wielokrotnych próśb w tym zakresie; - art. 9 K.p.a. w zw. z art. 107 u.p.s., poprzez zaniechanie uwzględnienia w ocenie prawnej oraz okolicznościach jakie organ I instancji winien ponownie wziąć pod uwagę, zagadnienia obowiązku spoczywającym na organie administracji wyjaśnienia i wskazania skarżącemu jakie dokumenty, okoliczności oraz twierdzenia będą brane pod uwagę przy dokonywaniu wywiadu środowiskowego; - art. 138 § 2 K.p.a., poprzez zawężające wskazanie, jakie okoliczności organ I instancji winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie kwestionowanej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że argumentacja jaka legła u podstaw jej wniesienia jest powtórzeniem argumentacji odwołania i sprowadza się do następujących zagadnień: za jaki okres organ jest uprawniony ustalać skarżącemu opłatę za pobyt matki w dps? Czy winien on obejmować okres przypadający po dacie doręczenia skarżącemu decyzji ustalającej wysokość tej opłaty, której jest on adresatem czy też okres ten należy liczyć od daty doręczenia decyzji ustalającej opłaty za pobyt wydanej w stosunku do mieszkańca domu pomocy społecznej, nawet jeśli skarżącemu ta decyzja nigdy nie został doręczona? Czy o obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w domu rozstrzyga jedynie dysponowanie wiedzą przez osoby z kręgu najbliższej rodziny o takim obowiązku (poinformowanie przez MOPR) czy też ten obowiązek powstaje dopiero z chwilą zawarcia umowy lub wydania decyzji? W jakim czasie jest możliwe wydanie decyzji ustalającej opłatę za pobyt matki wobec skarżącego, zważywszy, że od momentu umieszczenia w domu pomocy społecznej minęło więcej niż 10 lat. Skarżący ponownie podniósł, że nie był stroną ani adresatem decyzji na mocy której skierowano jego matkę do dps. Nie miał zatem żadnej możliwości odniesienia się do jej zasadności, rzetelności oraz poprawności zarówno pod względem merytorycznym jak i formalnoprawnym. Podniósł, że wnioski dotyczące zwolnienia z ponoszenia opłaty za pobyt w dps pozostały bez jakiejkolwiek odpowiedzi, a w obecnej sytuacji utrzymanie w mocy obowiązku zapłaty długu jaki wyliczył organ w zaskarżonej decyzji wyczerpuje przesłanki ogłoszenia upadłości konsumenckiej. W ocenie skarżącego, SKO sprowadziło instytucję umorzenia do instytucji zwolnienia. Zdaniem skarżącego Kolegium całkowicie pomyliło te instytucje. Zarzucił brak odniesienia się do kwestii wskazania, jaka dokumentacja winna zostać przedstawiona dla poparcia wniosku o zwolnienie z opłat, co stoi w sprzeczności z zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów administracji. W uzasadnieniu zarzutów prawa procesowego skarżący podniósł, że SKO wyszło poza granice zaskarżenia, albowiem dopuściło możliwość prowadzenia postępowania w okresie sprzed 14 października 2011 r. podczas gdy okres ten nie był przez skarżącego objęty odwołaniem. Zdaniem skarżącego narusza to zasadę zakresu rozpoznania sprawy przez organ II instancji jak i przede wszystkich zasadę nieorzekania na niekorzyść odwołującego. Powyższa argumentacja jest zdaniem skarżącego istotna z uwagi na kontekst zarówno wyjścia poza granice zaskarżenia przez SKO w B. jak i w aspekcie przedawnienia. Skarżący zarzucił, że organy nie zwróciły uwagi na aspekt przedawnienia. Podniósł, że wszystkie roszczenia majątkowe ulegają przedawnieniu, nawet podatki. Tymczasem w świetle stanowiska SKO skarżący jest zobowiązany do odpłatności do końca swoich dni, bez względu na to kiedy organy administracji zakończą swoje postępowania. Zdaniem skarżącego kwestionowana decyzja nie odpowiada wymaganiom stawianym przez kodeks postępowania administracyjnego w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego. Skarżący nie rozumie również jaką logiką kierował się SKO w kontekście obowiązku ponownego przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji w kontekście udzielenia odpowiedzi na podstawowe pytania: w jaki sposób ma udokumentować swoją sytuację majątkową i rodzinną, jaka dokumentacja winna zostać przygotowana oraz jaki okres powyższa dokumentacja powinna obejmować. Po raz kolejny, zdaniem skarżącego, uzasadnienie zaskarżonej decyzji sprowadza się do przytoczenia treści przepisów lub przesłania pustego formularza pozbawionego jakiejkolwiek instrukcji i wskazówek co do sposobu wypełnienia. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzją wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Sprawa ta dotyczyła ponoszenia opłat przez stronę za pobyt matki w domu pomocy społecznej. W myśl art. 60 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 930 ze zm.; dalej powoływana jako u.p.s.), pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania. Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.s. do wnoszenia opłaty zobowiązani są w kolejności: mieszkaniec domu, małżonek, zstępni przed wstępnymi, gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, przy czym podmioty te nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Dla każdego mieszkańca ustala się opłatę odpowiadającą średniemu kosztowi utrzymania, następnie określa się kwotę, którą jest on w stanie ponieść - maksymalnie 70% jego dochodu. W przypadku niemożności uiszczenia opłaty przez pensjonariusza, cały lub częściowy koszt pobytu w domu pokrywają: małżonek, zstępni i w ostatniej kolejności wstępni, pod warunkiem spełnienia kryteriów dochodowych (art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s.). Zgodnie z art. 103 ust. 2 u.p.s. obowiązki osób partycypujących w kosztach utrzymania pensjonariusza w domu pomocy społecznej konkretyzuje się w umowie. Przepis ten, nakazuje kierownikowi ośrodka pomocy społecznej ustalenie, w drodze umowy z małżonkiem i zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu, wysokości wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej. Dopiero przy negatywnej postawie osób zobowiązanych do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej członka ich rodziny, organ pomocy społecznej powinien wydać decyzję administracyjną na podstawie art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.s., w której zostałaby wskazana wysokość opłaty za pobyt pensjonariusza domu pomocy społecznej i osoby zobowiązane do jej ponoszenia. Również w oparciu o wskazane wyżej uregulowania gminie przysługuje prawo dochodzenia zawrotu poniesionych na ten cel wydatków wnoszonych zastępczo w postaci opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. Zgodnie z art. 104 ust. 3 u.p.s. wysokość tej należności podlegającej zwrotowi oraz termin zwrotu tej należności ustala się w drodze decyzji administracyjnej poprzedzonej oceną sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej zobowiązanego (art. 107 ust. 1 u.p.s.). W rozpoznawanej sprawie dotyczącej zwrotu wydatków ponoszonych zastępczo przez Gminę za pobyt A. P. w domu pomocy społecznej istotne zatem było ustalenie przez organ pierwszej instancji sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej zstępnych ww. (art. 107 ust. 1 u.p.s.). W postępowaniu w sprawach z zakresu pomocy społecznej, głównym, a zarazem podstawowym dowodem przeprowadzanym w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby z niej korzystającej bądź jej rodziny jest obligatoryjne przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Dowód z rodzinnego wywiadu środowiskowego stanowi swoiste postępowanie dowodowe, prowadzone z udziałem strony, świadków, oględzin miejsca pobytu strony, ewentualnie treści dokumentów urzędowych i prywatnych. Niemożność przeprowadzenia wywiadu uniemożliwia organowi dokonanie oceny rzeczywistej sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej osoby ubiegającej się o świadczenie. Ta obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego wymaga od strony szczególnej aktywności, bowiem z uwagi na charakter ustaleń odnoszących się do sfery ściśle osobistej, nie można jej zastąpić innymi środkami dowodowymi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 60/11; 19 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 204/11; 27 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 583/13, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei organ odwoławczy może wydać decyzję określoną w art. 138 § 2 K.p.a., gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Stosownie do art. 77 § 1 K.p.a., na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy, a następnie zgodnie z art. 80 K.p.a., dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ administracji publicznej powinno być zakończone po zbadaniu wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla danej sprawy, których zakres zakreślają przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w sprawie. Podkreślenia jednak wymaga, że realizując zasadę prawdy obiektywnej, na podstawie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., organ jest wprawdzie zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jednakże strona nie jest zwolniona od współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych sprawy. Powinna ona bowiem przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lipca 2011 r., II OSK 1560/10, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 107 ust. 4a u.p.s. stanowi, że niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Przytoczony przepis zatem wyraźnie stanowi o skutkach odmowy przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Analiza akt administracyjnych sprawy niniejszej prowadzi do wniosku, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Potwierdzeniem zasadności dokonanej przez organ drugiej instancji oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, są także zarzuty zawarte w odwołaniu, które organ ten uznał za zasadne, bo znajdujące odzwierciedlenie w materiale dowodowym. Z zarzutów tych wynika, że ustalony przez organ pierwszej instancji stan faktyczny nie dawał podstawy do podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia w kwestii ustalenia wysokości odpłatności za pobyt matki skarżącego w domu pomocy społecznej. Sytuacja finansowa skarżącego, na podstawie której ustalono wysokość odpłatności, została określona przez organ pierwszej instancji, wyłącznie na podstawie dokumentów finansowych pochodzących z urzędu skarbowego. Dokumenty te dotyczyły tylko skarżącego. Tymczasem jak podnosi skarżący w odwołaniu nie jest on osobą samotnie gospodarującą. W sprawie niniejszej bezspornym pozostaje fakt nie przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji rodzinnego wywiadu środowiskowego. Jednocześnie przy tym mamy do czynienia ze specyficznym zachowaniem skarżącego, które zdaniem Sądu, może świadczyć o tym, że faktycznie nie wyraża on zgody na przeprowadzenie takiego wywiadu. Przemawia za tym konsekwentne unikanie wskazania miejsca zamieszkania. Skoro skarżący kwestionuje wysokość obliczonej, należnej opłaty za pobyt matki w dps a w dalszej kolejności domaga się zwolnienia z tej odpłatności, to właściwie w jego interesie leży prawidłowe dokonanie ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Słusznie zatem w ocenie Sądu organ odwoławczy w ponownie prowadzonym postępowaniu nakazał stronie wskazanie adresu miejsca zamieszkania, a organowi wyznaczenie terminu wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania skarżącego i jego przeprowadzenie. Bez uzupełnienia materiału dowodowego w tym zakresie nie będzie możliwe wydanie decyzji ustalającej odpłatność za pobyt matki w dps, przypadającej w określonej części na osobę zobowiązaną przepisem art. 61 u.p.s. Z uwagi na powyższe uchybienie procesowe, Sąd uznał za przedwczesne wypowiadanie się w kwestii zasadności zarzutów merytorycznych. W tym stanie rzeczy brak było podstaw do uwzględnienia skargi, a co za tym idzie podlegała ona oddaleniu, zgodnie z treścią art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi.