II SA/Bk 371/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 września 2008 r. sprawy ze skargi E.C. i P.P. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłacenia odszkodowania za grunt przejęty pod drogę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty B. z dnia [...].03.2008r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżących E.C. i P.P. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarga została wywiedziona na tle następującego stanu faktyczno - prawnego. Wyrokiem z dnia 05.04.2007 r. wydanym w sprawie II SA/Bk 7/07 tutejszy sąd administracyjny uchylił decyzję Wojewody P. z dnia [...].11.2006 r. i poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty B. z dnia [...].09.2006 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego z wniosku E.C. i P.P. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt przejęty z mocy prawa, tj. art. 12 ust. 5 ustawy z 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości przez Gminę S. pod drogę w związku z podziałem nieruchomości skarżących dokonanym na wniosek właścicieli. Wydzielona pod drogę część dzielonej nieruchomości skarżących została oznaczona numerem geodezyjnym [...]/31, stanowiąc obszar o powierzchni 0,0488 ha, położony w Z., gmina S. Umorzenie postępowania administracyjnego było następstwem uznania wniosku za bezprzedmiotowy z racji przedawnienia żądania odszkodowawczego albowiem pomiędzy datą decyzji o podziale nieruchomości ([...].01.1991 r.) a datą zgłoszenia żądania ([...].12.2005 r.) minęło ponad 10 lat. Sąd uchylając wydane w sprawie decyzje organów obu instancji zwrócił uwagę na kilka aspektów wymagających należytego wyjaśnienia oraz przesądził następujące kwestie. Przede wszystkim stwierdził, że upływ terminu przedawnienia czyniłby roszczenie niezasadnym merytorycznie a nie – jak przyjął organ – postępowanie bezprzedmiotowym. Nadto wskazał, że upływ terminu przedawnienia organ mógłby wziąć pod uwagę wyłącznie na zarzut dłużnika zobowiązanego do wypłaty odszkodowania, a w aktach administracyjnych brak było dowodu, by Gmina S. w prowadzonym postępowaniu zarzut przedawnienia roszczenia zgłosiła. Nadto – zdaniem Sądu – brak było w sprawie wyjaśnienia zasadniczej kwestii czy sporny grunt wydzielony został pod budowę nowej ulicy przeznaczonej do obsługi działek powstałych w wyniku podziału wyjściowej nieruchomości, czy jedynie na poszerzenie już istniejącej ulicy a co – w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 29.03.1993 r. sygn. W 13/93 – nie mieściło się w definicji przejmowania nieruchomości przez Skarb Państwa (później gminę) z mocy art. 12 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości a w konsekwencji działki wydzielone pod poszerzenie istniejących już ulic nie przechodziły na własność Skarbu Państwa lub gminy z dniem uprawomocnienia się decyzji o podziale nieruchomości. WSA w Białymstoku zauważył przy tym, że treść księgi wieczystej urządzonej dla nieruchomości, z której wydzielono działkę [...]/31, świadczy że nadal jej właścicielami są skarżący P.P. i E.C. Sąd zastrzegł przy tym, że dla odpowiedzialności odszkodowawczej brak wpisu do Księgi Wieczystej prawa własności Skarbu Państwa lub gminy nie miałby znaczenia albowiem wpis do księgi wieczystej prawa własności gruntu uzyskanego z mocy samego prawa, miałby charakter wyłącznie deklaratoryjny. Sąd zauważył też, że w aktach sprawy brak jest jednoznacznych ustaleń w kwestii zaliczenia przejętych pod ulicę gruntów do dróg gminnych. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta B. decyzją z dnia [...] marca 2008 r. powołując się na art. 98 ust. 3 i 129 ust. 5 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami orzekł o odmowie ustalenia i wypłacenia odszkodowania za sporny grunt przejęty na własność Gminy S. w następstwie podziału nieruchomości skarżących. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że po uchyleniu przez sąd poprzedniej decyzji Gmina S. złożyła do sądu wieczystoksięgowego wniosek o ujawnienie jej prawa własności do działki [...]/31 i otrzymała zawiadomienie tego sądu o ujawnienie jej prawa własności w księdze wieczystej urządzonej dla nieruchomości stanowiącej drogę – ulicę U. w Z. Nadto organ ustalił, że ulica U. została zaliczona do kategorii dróg gminnych na mocy Uchwały Rady Miejskiej w S. z [...] maja 2001 r. Nadto organ na podstawie znajdującego się w nadesłanych aktach podziału nieruchomości, Koncepcyjnego Planu Realizacyjnego ustalił, że sporna działka powstała w wyniku tego podziału, została wydzielona pod budowę nowej drogi, której szerokość, zgodnie z planem realizacyjnym, została zaprojektowana na 10 m. Projekt ten został zrealizowany zgodnie z planem, co potwierdza aktualna mapa ewidencji gruntów. Organ wyjaśnił przy tym, że istniejąca w momencie przedmiotowego podziału działka nr [...], która wraz z działką nr [...]/31 oraz innymi działkami wydzielonymi w drodze odrębnych podziałów tworzy ulicę U., w operacie ewidencji gruntów była wykazana jako użytek drogowy. Nie była to jednak droga powszechnego korzystania, gdyż stanowiła i stanowi do dzisiaj własność prywatną. Dlatego też, organ uznał, że działka nr [...]/31 nie została wydzielona pod poszerzenie istniejącej drogi – działki nr [...], ale wraz z tą działką miała posłużyć budowie nowej drogi służącej ogółowi mieszkańców. Mimo ustalenia, że co do zasady własność spornej działki przeszła na Gminę S. z mocy art. 12 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami, organ ustalić odszkodowania nie mógł, ponieważ Burmistrz S. złożył do akt sprawy oświadczenie, w którym w imieniu Gminy podniósł zarzut przedawnienia roszczenia odszkodowawczego skarżących. Powyższe skutkowało decyzją odmawiającą uwzględnienie wniosku. W odwołaniu od tej decyzji skarżący podtrzymali żądanie odszkodowania i podnieśli, iż zarzut przedawnienia został zgłoszony dopiero po wyroku WSA w Białymstoku z 05.04.2007 r. i dopiero po tym wyroku gmina podjęła kroki w kierunku ujawnienia w księdze wieczystej swego prawa własności do spornej nieruchomości. Nadto zakwestionowali ustalenie, że działka Nr [...]/31 została wydzielona pod budowę nowej ulicy. Ich zdaniem pierwotna nieruchomość jak i wydzielone z niej nowe działki, miały już drogę dojazdową, nieurządzoną, tj. polną oznaczoną numerem geodezyjnym [...] o szerokości 4 metrów. Wydzielona działka została przewidziana na poszerzenie tej drogi a nie na budowę nowej ulicy. Do dziś jedynie na pewnym fragmencie ulicy U. droga jest wybudowana. Wojewoda P. po rozpatrzeniu powyższego odwołania decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej podtrzymując w całości ustalenia organu I instancji oraz dokonaną ocenę prawną sprawy. W skardze na tę decyzję wywiedzionej do sądu administracyjnego skarżący E.C. i P.P. po raz kolejny podnieśli, że gmina podniosła zarzut przedawnienia dopiero w 2007 r. i dopiero w 2007 r. po wyroku WSA w Białymstoku z 05.04.2007 r. uregulowała zapisy w księdze wieczystej, wpisując prawo własności Gminy S. do działki Nr [...]/31, wydzielonej pod drogę z nieruchomości skarżących objętej podziałem. Nadal też skarżący podtrzymali zarzut błędnego ustalenia, ze wydzielona działka została przejęta pod budowę nowej drogi. Ich zdaniem, przeznaczeniem przejętego gruntu było jedynie poszerzenie już istniejącej drogi, zapewniającej obsługę komunikacyjną pierwotnej nieruchomości i wydzielonych z niej działek. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skardze nie można odmówić słuszności. Organy administracji orzekające w sprawie nie oceniły bowiem czy podniesiony przez Gminę S. dopiero [...] stycznia 2008 r. (k. 112 akt administracyjnych I instancji) tj. po ponad 2 latach od wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie, zarzut przedawnienia roszczenia odszkodowawczego nie stanowi nadużycia prawa. Potrzebę oceny zarzutu przedawnienia w kontekście nadużycia prawa podmiotowego ze strony gminy zobowiązanej do zapłaty odszkodowania, podnieśli skarżący w odwołaniu od decyzji organu I instancji podkreślając iż dopiero po poprzednim wyroku sądu gmina podjęła formalne działania w kierunku uregulowania wpisu w księdze wieczystej prawa własności gminy do przejętego gruntu, jak też dopiero po wyroku sądu (z 05.04.2007 r.) złożyła formalne oświadczenie zgłaszające zarzut przedawnienia. Obie przy tym czynności gminy miały miejsce po wcześniejszych działaniach gminy potwierdzających wolę wypłaty odszkodowania. Akta administracyjne wskazują, iż bezpośrednio po wszczęciu postępowania w grudniu 2005 r., gmina podjęła rokowania ze skarżącymi zmierzające do ustalenia wysokości odszkodowania w drodze negocjacji (vide: protokół uzgodnień k. 16 akt administracyjnych). Zakończone fiaskiem negocjacje spowodowały, że organ prowadzący postępowania wyłonił rzeczoznawcę, któremu zlecił opracowanie operatu szacunkowego określającego wartość przejętej nieruchomości (k. 18 akt administracyjnych). Operat taki został sporządzony (koperta k. 26 akt administracyjnych), lecz z uwagi na stanowisko starosty co do przedawnienia roszczenia odszkodowawczego, mimo braku formalnego zgłoszenia zarzutu przedawnienia, nie stanowił podstawy dla decyzyjnego ustalenia wysokości odszkodowania. Nie ulega wątpliwości, a w sprawie niniejszej przesądzone zostało poprzednim wyrokiem sądu (sygn. II SA/Bk 7/07), iż roszczenie odszkodowawcze za grunt przejęty przez Skarb Państwa (gminę) z mocy prawa, ulega przedawnieniu jak każde inne roszczenie majątkowe. Pojęcie odszkodowania jest instytucją prawa cywilnego. Zasady ustalania odszkodowania za grunty przejęte na mocy decyzji administracyjnych bądź na mocy przepisów prawa, są zbudowane według metody cywilistycznej i jako takie są pozakodeksowymi przepisami prawa cywilnego. Do wszystkich pozakodeksowych regulacji cywilnoprawnych mają zastosowanie normy ogólne kodeksu cywilnego, wspólne dla całości prawa cywilnego, takie jak: pojęcie zdolności prawnej, zdolności do czynności prawnej, pojęcie warunku czy terminu oraz znaczenie skutków upływu czasu dla dochodzenia roszczeń cywilnoprawnych. Subsydiarne stosowanie ogólnych norm prawa cywilnego w innych dziedzinach prawa jest związane z zasadą zupełności systemu prawnego. W sytuacji gdy powstanie obowiązku odszkodowawczego ex lege wynika z prawa administracyjnego, w kwestiach nieuregulowanych prawem administracyjnym zastosowanie znajdą przepisy kodeksu cywilnego. Fakt zaś, że dochodzone w drodze postępowania administracyjnego roszczenie strony przedawnia się według reguł prawa cywilnego oznacza, że organy administracji rozpoznające takie roszczenie, mają obowiązek sprawdzenia czy nie wystąpiły w sprawie zdarzenia usuwające (niwelujące) skutek opóźnienia strony w zgłoszeniu żądania odszkodowawczego, w tym do oceny czy zgłoszony przez dłużnika (tu podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania) zarzut przedawnienia nie stanowi nadużycia prawa. Innymi słowami stosowanie instytucji przedawnienia w postępowaniu administracyjnym wymaga oceny przez organ wszystkich elementów tej instytucji, takich jak: ewentualna przerwa biegu przedawnienia, zawieszenie biegu przedawnienia, zbadanie kwestii zrzeczenia się zarzutu przedawnienia czy ocena skuteczności zgłoszenia zarzutu przedawniania. Przepis art. 117 § 2 kc stanowi, że po upływie terminu przedawnienia, ten, przeciwko komu przysługuje roszczenie, może uchylić się od jego zaspokojenia, chyba, że zrzeka się korzystania z zarzutu przedawnienia. Sam przepis prawa nie zastrzega specjalnej formy dla zrzeczenia się zarzutu przedawnienia. Orzecznictwo sądów cywilnych dopuszcza dorozumiane zrzeczenie się zarzutu przedawnienia w sytuacji gdy zamiar zrzeczenia się tego zarzutu wynika w sposób niewątpliwy z towarzyszących okoliczności takich jak: pertraktacje dłużnika z wierzycielem na temat rozłożenia długu na raty, zawarcie umowy nowacyjnej, zawarcie ugody sądowej czy pozasądowej (vide: teza wyroku Sądu Najwyższego z dnia 21 lipca 2004 r. sygn. V CK 620/03 – Lex nr 137673). Zrzeczenie się zarzutu przedawnienia może nastąpić przez takie zachowanie się dłużnika, które wprost wyraża zewnętrzną postać zrzeczenia się tego zarzutu, jak i w drodze wykładni, gdy w zachowaniu się dłużnika można dopatrzeć się dorozumianego zrzeczenia przedawnienie (vide: teza wyroku Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z dnia 17 lutego 2005 r. sygn. I ACa 13/05 – OSA 2006/9/31). W tezie zaś wyroku Sądu Najwyższego z dnia 5 czerwca 2002 r. (sygn. IV CKN 1013/00 – Lex 80261) znalazło się stwierdzenie, iż możliwe jest przyjęcie, że uznawanie przedawnionego już roszczenia zawiera w sobie także zrzeczenie się korzystania z zarzutu przedawnienia. Przenosząc stanowisko zawarte w powołanych tezach wyroków sądów cywilnych, na grunt niniejszego postępowania, zauważyć należy, iż organy administracji orzekające w tej konkretnej sprawie w ogóle nie odniosły się do znaczenia podejmowanych przez dłużnika (gminę) czynności w sprawie od momentu wszczęcia postępowania do daty formalnego zgłoszenia zarzutu przedawnienia, tj. do [...] stycznia 2008 r. i nie poddały ocenie tych działań w aspekcie ewentualnego zrzeczenia się przez gminę korzystania z zarzutu przedawnienia. Organ Odwoławczy zbagatelizował przy tym potrzebę takiej oceny mimo podniesienia przez stronę skarżącą w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, okoliczności mających świadczyć o nadużyciu przez gminę prawa podmiotowego. Tak jak w postępowaniu cywilnym skorzystanie przez dłużnika z zarzutu przedawnienia podlega kontroli pod kątem nadużycia prawa podmiotowego (vide: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 15 lipca 1999 r. sygn. II UKN 44/99 – OSNP 2000/21/798), tak – zdaniem Sądu – w postępowaniu administracyjnym organy stosujące instytucję przedawnienia roszczenia cywilnoprawnego, winny ocenić – zwłaszcza przy podniesieniu przez stronę postępowania potrzeby takiej oceny – czy zgłoszenie przez dłużnika tu zobowiązanego do zapłaty odszkodowawczej zarzutu przedawnienia, nie jest nadużyciem prawa podmiotowego. W systemie prawa polskiego, kwestie związane z nadużyciem prawa w stosunkach cywilnoprawnych unormowano w przepisach kodeksu cywilnego (art. 5 kc) oraz kodeksu pracy (art. 8 k.p.). Zgodnie z treścią art. 5 kc nie można czynić ze swego prawa użytku, który byłby sprzeczny ze społeczno – gospodarczym przeznaczeniem tego prawa lub z zasadami współżycia społecznego. Identyczną regułę zawiera art. 8 k.p. W orzecznictwie przyjęto, że istotą zawartej w art. 5 kc klauzuli generalnej jest możliwość uwzględnienia całokształtu okoliczności konkretnej sprawy w kontekście nadużycia prawa (vide: teza wyroku Sądu Najwyższego z dnia 19 marca 2002 r. sygn. IV CKN 892/00, Lex nr 54 380). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że przepis ten wytycza granice, w jakich osoba uprawniona może czynić użytek z przysługującego jej prawa. Z uwagi jedna na swą przynależność do systemu prawa cywilnego reguła zgodności z zasadami współżycia społecznego nie może być stosowana w ocenie uprawnień lub obowiązków powstających w obszarze normowanym przepisami prawa administracyjnego lub finansowego, w których nie występuje jej odpowiednik. W odniesieniu do okoliczności niniejszej sprawy, ocena zarzutu przedawnienia skarżących zgłoszonego przez Gminę S. w styczniu 2008 r., winna uwzględniać całokształt okoliczności faktycznych i prawnych. Organ winien mieć na uwadze zarówno wynikający z art. 12 ustawy z 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, obowiązek organu ustalenia odszkodowania odrębną decyzją, przyczyny dla których do wydania tejże decyzji nie doszło, mimo iż – jak wynika z kopii dokumentów z akt podziału nieruchomości skarżących – Kierownik Urzędu Rejonowego w B., będący organem, który wydał w dniu [...].01.1991 r. decyzję o zatwierdzeniu podziału nieruchomości skarżących, wystąpił w dniu [...] lutego 1991 r. do Urzędu Miasta i Gminy w S. o ustalenie odszkodowania przesyłając mu odpis decyzji Nr [...] z [...] stycznia 1991 r. (k. 110 akt administracyjnych). Należy też poznać bliżej powody, dla których skarżący wcześniej nie ponaglali organu w podjęciu działań zmierzających do wydania decyzji ustalającej odszkodowanie oraz wyjaśnić przyczyny, dla których dłużnik (Gmina S.) nie podejmowała wcześniej starań o uzyskanie potwierdzenia jej prawa własności do przejętego gruntu wpisem tego prawa w księdze wieczystej urządzonej dla gruntów stanowiących drogę (ulicę U.). Wyjaśnienie przytoczonych wyżej okoliczności wymaga powtórzenia rozprawy administracyjnej celem odebrania stosownych wyjaśnień od przedstawiciela Gminy S. i od skarżących. Dopiero po wyczerpujących wyjaśnieniach przyczyn zwłoki skarżących w dochodzeniu roszczenia a organu w dążeniu do wcześniejszego jednoznacznego uregulowania stanu prawnego przejętego z mocy prawa gruntu, organ będzie mógł ocenić zgłoszony już po zadeklarowaniu woli wypłaty odszkodowania (podjętymi rokowaniami) zarzut przedawnienia w kontekście ewentualnego nadużycia prawa podmiotowego. Ustosunkowując się do drugiego zarzutu zawartego w skardze, w którym skarżący zaprzeczają przejęciu części ich nieruchomości pod budowę nowej drogi twierdząc, iż było to przejęcie gruntu na potrzeby poszerzenia istniejącej ulicy (drogi), Sąd stwierdza, że zarzut ten pozostaje w wewnętrznej sprzeczności ze zgłoszonym roszczeniem odszkodowawczym. Ocena przejęcia przez gminę gruntu pod budowę drogi, mogłaby mieć miejsce w ewentualnym postępowaniu sprawdzającym ważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z [...] stycznia 1991 r. a takie postępowanie – jak wyjaśnił skarżący na rozprawie przed sądem – nie było przez nich inicjowane. Dopiero po stwierdzeniu nieważności decyzji o podziale nieruchomości w części potwierdzającej przejście na gminę własności działek wydzielonych pod budowę drogi, istniałby obowiązek organu orzekającego w sprawie odszkodowania, do wyjaśnienia czy przy podziale nieruchomości rzeczywiście doszło do wydzielenia działek pod budowę ulicy (tak w wyroku WSA w Białymstoku z 13.02.2007 r. sygn. II SA/Bk 669/06). W samodzielnym postępowaniu o odszkodowanie za grunt przejęty z mocy prawa w związku z dokonanym podziałem nieruchomości, którego to podziału ważność nie została odrębnie zakwestionowana, kwestie związane z oceną legalności przejęcia prawa własności przez Skarb Państwa (gminę), nie mogą być skutecznie podnoszone. Podkreślić przy tym należy, iż mimo, że dokonany w 2007 r. wpis w księdze wieczystej prawa własności Gminy S. do przejętej z mocy prawa nieruchomości skarżących miał charakter deklaratoryjny, to jednak z uwagi na rządzącą postępowaniem wieczystoksięgowym zasadę legalizmu materialnego, zgodnie z którą wpis do księgi wieczystej może nastąpić tylko na podstawie dokumentu potwierdzającego, że wnioskodawcy rzeczywiście przysługuje prawo własności, którego ujawnienia żąda, wpisanie prawa własności Gminy S. do nieruchomości wydzielonej pod budowę drogi z pierwotnej nieruchomości skarżących, objętej podziałem, stanowi na dzień dzisiejszy skuteczne potwierdzenie odjęcia własności skarżącym, za które co do zasady odszkodowanie się należało. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżoną decyzję należy uchylić. Organ II instancji nie odnosząc się do zawartego w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej zarzutu nadużycia prawa przez gminę zgłoszeniem zarzutu przedawnienia roszczenia odszkodowawczego skarżących już po podjęciu działań zmierzających do jego zaspokojenia, uchybił art. 138 kpa i wynikającemu z zasad postępowania odwoławczego obowiązkowi rozpatrzenia sprawy od nowa w jej całokształcie, tj. z uwzględnieniem wszystkich elementów stosowanych w sprawie norm prawa materialnego. Tym samym doszło w postępowaniu administracyjnym do naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Zważywszy zaś na potrzebę przeprowadzenia rozprawy administracyjnej dla wyjaśnienia niebadanych dotychczas i przed organem I instancji okoliczności niezbędnych dla oceny zarzutu przedawnienia (jego ewentualnego nadużycia), uchyleniem Sąd objął też decyzję pierwszoinstancyjną (art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Konsekwencją uwzględnienia skargi była konieczność zamieszczenia z urzędu w wyroku punktu stwierdzającego niemożność wykonania skarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) oraz orzeczenie o zwrocie przez organ na rzecz skarżących poniesionych przez nich kosztów postępowania sądowego w związku ze zgłoszonym przez skarżących przed zamknięciem rozprawy wnioskiem o zwrot tych kosztów (art. 200 w w/w z art. 210 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).