II SA/Bk 371/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Ireneusz Henryk Darmochwał (spr.), Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych - oddala skargę.- Zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] marca 2010 r. znak [...] uchylono w całości decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w sprawie cofnięcia zezwoleń nr [...], nr [...], nr [...] na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa, od 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa) oraz o zawartości powyżej 18 % alkoholu, w placówce handlowej w Ł. przy ulicy W. P. [...], udzielonych na wniosek S. W. i sprawę przekazano do ponownego rozstrzygnięcia. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna: W dniu 9 grudnia 2009 r., Prezydent Miasta Ł. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie cofnięcia S. W. zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5 % alkoholu oraz piwa, do 18 % alkoholu (z wyjątkiem piwa) i powyżej 18 % alkoholu w placówce handlowej w Ł., przy ul. W. P. [...], w związku z otrzymanym protokołem Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Ł., stwierdzającym spożywanie piwa na terenie sklepu. Po przeprowadzeniu postępowania decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. wydaną w sprawie nr [...] Prezydent Miasta Ł. cofnął z dniem [...] lutego 2010 r. zezwolenia Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. oraz Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5 % alkoholu oraz piwa, od 4,5% do 18 % (z wyjątkiem piwa) i powyżej 18% alkoholu w placówce handlowej w Ł., przy ul. W. P. [...], udzielonych na wniosek S. W. prowadzącej sklep monopolowy winno-cukierniczy z siedzibą w Ł., ul. W. P. [...]. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Prezydent Miasta Ł. podał, że postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych wszczęto w związku z protokołem z kontroli tej placówki przeprowadzonej w dniu 21 listopada 2009 r. przez członków Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, w obecności właściciela sklepu S. W. Podczas kontroli stwierdzono spożywanie piwa na terenie sklepu przez J. P. Właścicielka sklepu, jak i J. P. złożyli wyjaśnienia w sprawie, z których wynikało, że uczestnik zdarzenia otworzył piwo na zewnątrz lokalu, schował je pod kurtką, wrócił do sklepu i usiadł na krześle. Uwzględniając żądanie strony w dniu 29 stycznia 2010 r. organ przeprowadził dowód z w/w świadka, który potwierdził powyższe okoliczności. Uwzględniając całokształt zebranego materiału, organ I instancji nie dał wiary wyjaśnieniom strony i J. P. Na tej podstawie Prezydent Miasta Ł. uznał, że doszło do naruszenia warunków określonych w zezwoleniach, które uprawniały przedsiębiorcę do prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Na potwierdzenie swojego stanowiska organ I instancji powołał się na wyrok NSA w Warszawie z dnia 22 maja 2001 r., sygn. akt II SA 1452/00. Odwołanie od tej decyzji wniosła S. W. podając, że nie widziała żeby klient J. P. spożywał alkohol. Natomiast posiadanie piwa nie jest równoznaczne z jego spożywaniem. S. P. zakwestionowała jednocześnie fragment uzasadnienia organu I instancji, w którym stwierdzono, iż wyjaśnieniom strony i świadka nie można dać wiary. Dodatkowo odwołująca podniosła, że nie ma prawa przeszukiwania i rewidowania klientów. Skarżąca podkreśliła, że nikt w sklepie nie spożywał alkoholu, a zatem nie doszło do naruszenia warunków określonych w zezwoleniach. Końcowo S. W. stwierdziła, że jej sklep cieszy się nienaganną opinią, ma wypracowaną renomę, posiada dobry i legalny towar, ona sama zaś systematycznie płaci podatki i wnosi wysokie opłaty za posiadanie koncesji na rzecz miasta; sklep jest jedynym źródłem jej utrzymania i dwóch uczących się synów. W wyniku rozpoznania odwołania skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] marca 2010 r. orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy podniósł, iż w myśl z art. 18 ust. 10 pkt 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.), zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży organ zezwalający tj. wójt (burmistrz, prezydent miasta), właściwy ze względu na lokalizację punktu sprzedaży cofa w przypadku nieprzestrzegania określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych. Naruszenie zasad sprzedaży napojów alkoholowych określonych w ustawie nie jest bliżej definiowane, a pod pojęciem "zasad sprzedaży napojów alkoholowych" rozumieć można, jak się wydaje, ogół norm ustawy zawierających nakazy lub zakazy, skierowane do przedsiębiorców korzystających z zezwoleń na sprzedaż tych napojów, wyznaczający określony sposób prowadzenia tej sprzedaży. Nie ulega wątpliwości w ocenie organu II instancji, iż naruszeniem w/w zasad będzie spożywanie napojów alkoholowych w miejscach do tego nieprzeznaczonych. Miejscem takim może być przykładowo placówka handlowa, w której prowadzona jest sprzedaż napojów alkoholowych. Analizując akta niniejszej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło, że zebrany materiał dowodowy i uzasadnienie zaskarżonej decyzji uniemożliwiają dokonanie oceny w zakresie słuszności podjętego rozstrzygnięcia, z uwagi na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa. W uzasadnieniu swego stanowisko organ II instancji podniósł, iż ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu kontroli Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Ł. z dnia 21 listopada 2009 r. wynika, że " podczas kontroli stwierdzono spożywanie piwa na terenie sklepu przez p. J. P. Sformułowanie identycznej treści znajduje się w piśmie przewodniczącego MKRPA w Ł. z dnia 4 stycznia 2010 r., skierowanym do Prezydenta Miasta Ł. Właścicielka sklepu S. W. w piśmie z dnia 13 stycznia 2010 r. w treści odwołania stanowczo zaprzeczyła ustaleniom komisji zawartym w w/w protokole. Podobnie wypowiedział się również świadek J. P. w trakcie przesłuchania w dniu 29 stycznia 2010 r. oraz w treści oświadczenia złożonego w formie pisemnej w dniu 14 grudnia 2009 r., twierdząc, że w dniu 21 listopada 2009 r. w trakcie czynności kontrolnych MKRPA znajdował się na terenie sklepu z otwartą butelką piwa, którą trzymał w kieszeni pod kurtką. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podkreśliło, iż mimo tych sprzecznych stanowisk, organ I instancji w treści uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia stwierdził, że "uwzględniając całokształt zebranego materiału, wyjaśnieniom strony i J. P. nie można dać wiary". Nie wskazał przy tym jednocześnie, z jakich powodów nie można dać wiary stanowisku S. W. oraz J. P. W związku z powyższym organ II instancji uznał, iż przedmiotową decyzję należało uchylić i sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy należy bowiem ustalić w sposób wyczerpujący stan faktyczny w przedmiotowej sprawie tj. to, czy J. P. w dniu 21 listopada 2010 r. spożywał na terenie w/w sklepu alkohol, czy jedynie był w jego posiadaniu. W tym celu organ uznał, iż należy przesłuchać w charakterze świadków członków Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Ł., którzy dokonali wówczas kontroli oraz pracownicy obsługującej klientów tego dnia w sklepie wraz z S. W. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem, S. W. wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Kwestionowanej decyzji podobnie jak w postępowaniu administracyjnym zarzucił błędne ustalenia faktyczne dotyczące kwestii spożywania alkoholu w sklepie. Ponownie wskazała, iż sam fakt posiadania alkoholu pod kurtką i to pełnej butelki, nie oznacza jeszcze spożywania tego alkoholu w sklepie. Końcowo skarżąca podkreśliła, iż wytyczne Samorządowego Kolegium Odwoławczego i nowe dowody nic nowego nie wniosą do przedstawionego stanu faktycznego tj. zgodnych oświadczeń skarżącej oraz J. P. W tych okolicznościach w ocenie skarżącej nie zachodzi konieczności ponownego analizowania zgromadzonego materiału, bo on się nie zmieni, a jedynie dokonanie jego oceny w sposób bezstronny i obiektywny, czego organ I instancji nie wykona. Na tej podstawie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] lutego 2010 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie i wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się zaś do przedstawionych w skardze zarzutów Kolegium uznało je w całości za nieuzasadnione. W szczególności podkreślono, iż organ I instancji nie zebrał wszystkich niezbędnych dowodów i materiałów na podstawie, których można w sposób wyczerpujący ustalić stan faktycznych w niniejszej sprawie, dlatego też zasadnym było uchylenie zaskarżonej decyzji i przeprowadzenie postępowania dowodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podnieść, iż sąd administracyjny nie ma uprawnień do merytorycznego rozpoznania sprawy – tj. wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych - ma on wyłącznie uprawnienia kasatoryjne, co oznacza, iż rozpoznając sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji a jedynie, uwzględniając skargę, może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności stanowiące podstawę uwzględnienia skargi wskazane w art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. - skarga podlega oddaleniu. Przede wszystkim wskazać trzeba, iż zaskarżona decyzja ma charakter kasacyjny i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Podstawę jej wydania stanowił art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, iż z uwagi na ukształtowanie kompetencji organu odwoławczego w postępowaniu administracyjnym jako organu posiadającego uprawnienia do orzekania merytorycznego (co jest zasadą), a nie organu kasacyjnego (co stanowi wyjątek), rozstrzygnięcia kasacyjne i przekazujące sprawę do ponownego rozpoznania powinny mieć charakter wyjątkowy, a przypadków, w których są dopuszczalne nie można interpretować rozszerzająco. Co prawda konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego (art. 136 kpa), jednak w sytuacji, gdy postępowanie wyjaśniające prowadziłoby do uzupełnienia materiału dowodowego w całości lub w znacznej części, powinien je przeprowadzić w pierwszej kolejności organ I instancji (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydawnictwo C.H.Beck Warszawa 2006, s. 613 i n. oraz wyrok NSA z dnia 29 marca 2006 r. w sprawie sygn. akt II OSK 633/05, LEX nr 198333). Podzielając powyższe stanowisko należy wskazać, iż w ocenie składu orzekającego zaskarżona decyzja, nie narusza wyjątkowego charakteru przepisu art. 138 § 2 kpa. W sprawie niniejszej zachodziła bowiem potrzeba prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, a co za tym idzie zebrania wszystkich niezbędnych dowodów i materiałów w sprawie oraz dokonanie subsumcji określonego stanu faktycznego pod właściwe normy prawne. Celem postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych jest ustalenie czy doszło w sprawie do nieprzestrzegania zasad sprzedaży napojów alkoholowych określonych w art. 18 ust. 10 pkt 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. Nr 70, poz. 473 ze zm.), zwanej dalej ustawą o wychowaniu w trzeźwości. W myśl bowiem art. 18 ust. 10 pkt 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, jeżeli stwierdzony zostanie choćby tylko jeden przypadek złamania zasad sprzedaży napojów alkoholowych określonych w ustawie, obowiązkiem organu zezwalającego jest cofnięcie wydanego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Niedopuszczalne jest jednak cofnięcie zezwolenia w oparciu o przepis art. 18 ust. 10 pkt 2 w sytuacji, gdy sprzedaż w sklepie, którego dotyczyło cofnięte zezwolenie w ogóle nie miała miejsca i organ nie wykazał, aby skarżący lub któraś z zatrudnionych przez niego osób, (za które w równym stopniu ponosiłby odpowiedzialność) dopuściły się naruszenia określonych w ustawie warunków sprzedaży napojów alkoholowych (wyrok z dnia 3.07.2008 r. NSA, sygn. akt II GSK 219/08, LEX nr 557077). Powyższe oznacza, iż aby zastosować przepis art. 18 ust. 10 pkt 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości należy przede wszystkim dokonać prawidłowych ustaleń faktycznych tj. zgromadzić wszelkie dostępne dowody w sprawie i ustalić w sposób jednoznaczny czy doszło do spożywania alkoholu w sklepie należącym do skarżącej. W niniejszej sprawie organ II instancji prawidłowo uznał, iż dokonanie przez organ I instancji ustaleń jedynie na podstawie protokołu Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych i nie danie wiary wyjaśnieniom strony oraz pana J. P., bez wskazania jakichkolwiek przyczyn, z powodu, których odmówiono wiarygodności ich wyjaśnieniom narusza art. 107 § 3 kpa. Podkreślić należy, iż fundamentalną zasadą postępowania administracyjnego jest spoczywający na organie obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 kpa). Właściwe ustalenie stanu faktycznego, niezbędne dla prawidłowości podejmowanych decyzji, wymaga z kolei wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego (art. 77 kpa). Organy administracji publicznej jednostronnie rozstrzygając o prawach lub obowiązkach strony postępowania, w procesie dowodzenia powinny w sposób szczególny zwracać uwagę na te okoliczności sprawy, które pozostają sporne. Nie umniejszając przypisanego organom administracyjnym prawa do swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa) należy podkreślić, że aby swoboda w ocenie dowodów nie przybrała formy dowolności, wydawane rozstrzygnięcia muszą być należycie uzasadnione. Stąd w art. 107 kpa ustawodawca jako podstawowy elementem decyzji wskazał uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W ocenie Sądu wymogów takich nie spełniała zaskarżona decyzja organu I instancji, co uniemożliwiało zarówno organowi II instancji, jak i sądowi orzekającemu jakąkolwiek merytoryczną ocenę podniesionych w skardze zarzutów. Trafnie przy tym organ II instancji podniósł, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji powinien najpierw ustalić wyczerpująco stan faktyczny w przedmiotowej sprawie tj. to, czy J. P. w dniu 21 listopada 2010 r. spożywał na terenie w/w sklepu alkohol, czy jedynie był w jego posiadaniu. W tym celu należy przesłuchać w charakterze świadków członków Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Ł., którzy dokonywali kontroli przedmiotowego sklepu oraz pracownicy obsługującej klientów wraz z S. W. Podkreślić należy, iż postępowanie prowadzone w trybie ustawy o wychowaniu w trzeźwości jest postępowaniem administracyjnym toczącym się według reguł kpa. Obowiązują w nim zatem zasady praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji (art. 7 i 8 kpa), których uszczegółowieniem są normy art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa zawierające zobowiązanie do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz uznania okoliczności za udowodnioną dopiero po analizie wszystkich zebranych dowodów. Zasadom tym organ I instancji niewątpliwie uchybił, co zasadnie dostrzegł organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję do ponownego rozpoznania. De facto zatem zaskarżenie przez właścicielkę sklepu decyzji organu II instancji było zapewne wynikiem niezrozumienia orzeczenia i chęcią merytorycznego rozpoznania sprawy już na obecnym etapie tj. usunięcia z obrotu prawnego decyzji cofających zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, mimo uchybień procesowych. Niemniej jednak jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 maja 2004 r., sygn. akt FSK 59/04, "brak wystarczających ustaleń faktycznych czyni przedwczesnym rozpoznanie zarzutu naruszenia prawa materialnego". Ponadto wskazano, iż "niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia (...) zaskarżonej decyzji" (vide: Naczelny Sad Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 26 maja 1998 r., sygn. akt FI SA 420/98, nie publik.). Mając powyższe na względzie, zaskarżona decyzja organu II instancji odpowiada prawu, dlatego też skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), o czym orzeczono jak na wstępie.