II SA/Bk 371/13

II SA/Bk 371/13 P O S T A N O W I E N I E Dnia 26 listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2013 r. w Białymstoku na posiedzeniu niejawnym wniosku E. E. J. P. – B. i Wspólnicy Spółka komandytowa w S. oraz M. U., K. K., H. A., I. K., K. P., R. K., H. P., M. K., M. P., J. P., J. W., S. B., J. Ż. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały w sprawie ze skargi G. E. P., Spółka z o.o. w W., E. E. J. P. – B. i Wspólnicy Spółka komandytowa w S. oraz M. U., K. K., H. A., I. K., K. P., R. K., H. P., M. K., M. P., J. P., J. W., S. B., J. Ż. na uchwałę Rady Gminy J. z dnia [...] stycznia 2013 r. Nr [...] w przedmiocie wyznaczenia kierunków rozwoju energetyki opartej na odnawialnych źródłach energii p o s t a n a w i a odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały II SA/Bk 371/13 UZASADNIENIE Uchwałą z dnia [...] stycznia 2013 r. Nr [...] Rada Gminy J. wyznaczyła kierunki rozwoju energetyki opartej na odnawialnych źródłach energii. W § 1 uchwały ustalono na terenie Gminy J. odległość 1500 m jako minimalną odległość od zabudowań mieszkalnych i siedliskowych dla lokalizowania pojedynczej przemysłowej turbiny wiatrowej wytwarzającej energię o mocy przekraczającej 100 kW. W § 2 uchwały uznano za priorytet rozwój małych i mikro instalacji opartych na odnawialnych źródłach energii. Skargę na powyższą uchwałę wraz z wnioskiem o wstrzymanie jej wykonania złożyli: E. E. J. P. – B. i Wspólnicy Spółka komandytowa w S. oraz M. U., K. K., H. A., I. K., K. P., R. K., H. P., M. K., M. P., W. P. (skargę tego podmiotu odrzucono w dniu 19 listopada 2013 r.), J. P., J. W., S. B., J. Ż. Uzasadniając żądanie udzielenia ochrony tymczasowej Spółka E. E. wskazała, że pozostawienie zaskarżonej uchwały w mocy może wyrządzić znaczną szkodę zarówno Spółce jak i poszczególnym właścicielom działek wydzierżawianych pod inwestycje w postaci turbin wiatrowych. Grozi to wszczęciem licznych postępowań odszkodowawczych przeciwko Gminie. Wykonanie kwestionowanej uchwały, poprzez wprowadzenie jej zapisów do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a następnie do planu miejscowego, może być niezwykle kosztowne oraz może wywołać niemożliwe do odwrócenia skutki. Pozostali skarżący żądający wstrzymania wykonania uchwały wywiedli, podzielając powyższą argumentację, że jako właściciele wydzierżawianych pod turbiny działek już odczuwają negatywne konsekwencje wprowadzenia w życie zapisów uchwały, bowiem wstrzymuje się wypłatę czynszów dzierżawnych, a umowy dzierżawy mogą zostać rozwiązane. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek nie podlegał uwzględnieniu. Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części kwestionowanego aktu lub czynności (w tym uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego), jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Z treści cytowanego przepisu wynikają następujące wnioski: sąd wydaje orzeczenie w przedmiocie wstrzymania tylko na wniosek skarżącego (zasada skargowości); skutecznie wstrzymać można jedynie taki akt, który posiada cechę wykonalności; wstrzymanie zależy od wykazania, że w wypadku wykonania zaskarżonego aktu wystąpi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowane zostaną trudne do odwrócenia skutki. Uprawdopodobnienie wystąpienia powyższych okoliczności ciąży na wnioskodawcy. Nie może również ujść uwadze, co wynika z końcowej części przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a., że nie ulegają wstrzymaniu wykonania akty prawa miejscowego, które weszły w życie. W rozpoznawanej sprawie skarżący żądają wstrzymania wykonania uchwały w sprawie wyznaczenia na terenie gminy kierunków rozwoju energetyki opartej na odnawialnych źródłach energii. Z uwagi na brzmienie art. 61 § 3 p.p.s.a. w pierwszej kolejności należy ocenić, czy kwestionowana uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Jeśli bowiem takie cechy posiada, brak byłoby podstaw do wstrzymania jej wykonana (vide końcowa treść przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a.). Zdaniem sądu w sprawie niniejszej nie mamy do czynienia z prawem miejscowym. Kwalifikacja określonej uchwały jako aktu prawa miejscowego odbywa się zasadniczo na podstawie charakteru jej norm. Jeśli mają charakter generalny i abstrakcyjny tzn. jeśli są adresowane do nieokreślonego kręgu osób, obejmują swymi postanowieniami sytuacje powtarzalne oraz regulują prawa i obowiązki podmiotów zewnętrznych wobec organu wydającego uchwałę – można mówić o akcie prawa miejscowego (vide wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., II OSK 1818/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Jeśli natomiast uchwała nie reguluje praw i obowiązków podmiotów spoza struktury organów jednostki samorządu terytorialnego, a jest w istocie skierowana do tych organów – mamy do czynienia z aktem kierownictwa wewnętrznego. Ten ostatni przypadek ma miejsce w sprawie niniejszej. Podstawą prawną podjęcia uchwały są przepisy art. 9 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 pkt 3, 5 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.). Przepis art. 9 ust. 1 dotyczy kompetencji rady gminy do określania polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 10 ust. 1 pkt 3, 5 i 6 dotyczy konieczności uwzględnienia w studium stanu środowiska, w tym stanu rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, wielkości i jakości zasobów wodnych oraz wymogów ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego; warunków i jakości życia mieszkańców, w tym ochrony ich zdrowia; zagrożenia bezpieczeństwa ludności i jej mienia. W konsekwencji podstawy prawne podjętej uchwały (wskazane przez organ, których prawidłowości zastosowania sąd w niniejszym postępowaniu wpadkowym nie ocenia) są podstawami uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a więc aktu kierownictwa wewnętrznego, a nie aktu prawa miejscowego (jakim jest np. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego). Również charakter zapisów zaskarżonej uchwały wskazuje, że – podobnie jak zapisy studium – określają one jedynie kierunek rozwoju określonej dziedziny życia społecznego, istotnej dla lokalnej wspólnoty (rozwój energetyki opartej na odnawialnych źródłach energii), który to kierunek ma dopiero zostać uwzględniony przez pozostałe organy gminy. Nie wyznaczają natomiast konkretnie obszarów przeznaczonych na taki rozwój lub obszarów z niego wyłączonych. Te bowiem zostaną wyznaczone w studium. Potwierdza to treść art. 10 ust. 2 "a" ustawy planistycznej, zgodnie z którym to w studium ustala się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu. Reasumując tę część rozważań stwierdzić trzeba, że zaskarżona uchwała zawiera jedynie zapisy o charakterze podobnym do zapisów, jakie mogą się znaleźć w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. O ile więc studium nie stanowi aktu prawa miejscowego, to tym bardziej takim aktem nie jest zaskarżona uchwała, podobna w swej istocie do studium. W konsekwencji dopuszczalne było rozważenie argumentów dotyczących wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały, gdyż nie zachodzi warunek wykluczający tę ocenę, a sformułowany w art. 61 § 3 p.p.s.a. Przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej, w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a., mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego (egzekucji) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. Wykonaniu podlegać mogą jedynie akty administracyjne, z którymi wiąże się dla strony obowiązek określonego działania, zaniechania lub nakaz znoszenia zachowania innych podmiotów. Charakter kwestionowanej w sprawie niniejszej uchwały wskazuje, że – podobnie jak i w przypadku studium – nie podlega ona wykonaniu. Obydwa te akty poprzedzają uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc można je uznać za etapy procedury planistycznej. Jednakże możliwość wszczęcia procedury w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - którego treść zdeterminowana będzie treścią obowiązującego studium (art. 9 ust. 4 ustawy planistycznej) oraz, w przypadku wydania takiej uchwały jak zaskarżona w sprawie niniejszej również jej treścią (o ile na skutek skargi nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego) - sama w sobie nie rodzi bezpośrednich skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Wskazane bezpośrednie skutki mogą wystąpić jedynie wskutek wejścia w życie planu miejscowego (vide postanowienie WSA w Olsztynie z dnia 29 sierpnia 2013 r., II SA/Ol 612/13, CBOSA). Z tych też względów fakt uchwalenia uchwały mającej w istocie charakter identyczny jak zapisy studium nie może rodzić zagrożenia szkodą. Skarżący wskazują co prawda, że już ponoszą konsekwencje finansowe uchwały, bowiem tracą czynsz z tytułu dzierżawy działek przeznaczonych pod źródła energii odnawialnej oraz istnieje zagrożenie wypowiedzenia umów dzierżawy, jednak zdaniem sądu nie stanowi to bezpośredniego efektu kwestionowanej uchwały. Ta bowiem nie jest skierowana wprost ani do wydzierżawiających, ani do dzierżawców, a jest skierowana do organów gminy przeprowadzających proces planistyczny, zatem nie tworzy dla tych pierwszych bezpośrednio żadnych skutków prawnych. Skutki te może wywołać jedynie plan miejscowy, o ile uwzględniona zostanie w nim treść uchwały. Natomiast kwestie wypłaty przez gminę odszkodowań za szkody poniesione przez poszczególnych właścicieli działek wskutek rozwiązania umów dzierżawy stanowić będą, o ile do zasądzenia tych odszkodowań by doszło, dolegliwość obciążającą nie skarżących, ale gminę. Tymczasem przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. wymaga wykazania niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody temu podmiotowi, który wnosi skargę. W sprawie niniejszej nie jest tym podmiotem Gmina Jeleniewo, zatem niebezpieczeństwo poniesienia przez nią negatywnych skutków finansowych nie może stanowić argumentu wspierającego żądanie skarżących. Na marginesie wskazać należy, że postępowanie w przedmiocie udzielenia ochrony tymczasowej na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. ma charakter wpadkowy i sąd nie dokonuje w nim oceny legalności zaskarżonej uchwały. Tę bowiem przeprowadza sąd w wyroku. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.