II SA/Bk 372/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia WSA Andrzej Melezini (spr.),, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 listopada 2014 r. sprawy ze skargi J. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji ustalającej dopuszczalne poziomy hałasu 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego J. D. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne. Postanowieniem z dnia [...]lutego 2014 r., nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. stwierdziło niedopuszczalność wniesienia odwołania J.D., B. M., L. P. G. i J. M., reprezentowanych przez adwokata Z. T.-C., od decyzji Starosty Powiatu B.z dnia [...] marca 2013 r., znak:[...], ustalającej dopuszczalne poziomy hałasu powodowanego przez zakład przerobu drewna P. P.B., zlokalizowany w miejscowości N. [...], gm. G., na terenach sąsiadującej zabudowy zagrodowej. W uzasadnienia postanowienia organ podniósł, że z akt sprawy wynika, iż ww. decyzja stała się ostateczna w dniu [...] marca 2013 r. z uwagi na niewniesienie od niej odwołania przez P. P. B.- jedyny podmiot, który brał udział w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją. Wskazano, że skarżący, którzy nie brali udziału w postępowaniu przed organem I instancji i którym nie doręczono ww. decyzji, złożyli odwołanie od decyzji w dniu [...] stycznia 2014 r., a więc w momencie, kiedy decyzja posiadała już walor ostateczności. Mając powyższe na względzie organ uznał odwołanie za niedopuszczalne. Nie godząc się z powyższym postanowieniem J. D., B. M., L. P.G. i J. M., reprezentowani przez adwokata Z. T.-C. wnieśli skargę do tutejszego Sądu, wnosząc jednocześnie o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 134 w zw. z art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postepowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej: "k.p.a.", polegające na przyjęciu, że odwołanie w przedmiotowej sprawie jest niedopuszczalne z uwagi na upływ terminu do jego wniesienia, tj. w momencie, gdy zaskarżona decyzja posiadała już walor ostateczności w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie, zgodnie z zasadą lex specialis derogat legi generali obowiązywanie art. 155 k.p.a. zostało wykluczone, a zastosowanie znajdują postanowienia art. 115 a ust. 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.), zwanej w skrócie: "p.o.ś." W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła m.in., że podstawę odwołania stanowił art. 115 a ust. 7 p.o.ś, który zawiera zamknięty katalog przesłanek uzasadniających istnienie podstaw do zmiany decyzji wydanej przez Starostę Powiatu. Postanowienia tego przepisu wyłączają zatem zastosowanie art. 155 k.p.a. stanowiącego podstawę zmiany decyzji na ogólnych zasadach. W tym przypadku, zgodnie z zasadą lex specialis derogat legi generali, obowiązywanie art. 155 k.p.a. zostało wykluczone, a w zamian zastosowanie znajdują postanowienia art. 115 a ust. 7 p.o.ś. Pełnomocnik podniosła, że z art. 115a p.o.ś. nie wynika, aby decyzje określające maksymalny dopuszczalny poziom hałasu były wydawane na czas określony, czy też nieokreślony, a zatem brak jest podstaw do określenia terminu ich obowiązywania. Ponadto autorka skargi podniosła zarzuty dotyczące decyzji Starosty Powiatu B. z dnia [...] marca 2013 r. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o jej oddalenie. Za bezzasadny organ uznał zarzut naruszenia art. 134 k.pa. oraz art. 155 k.p.a. Kolegium podniosło, że art. 155 k.p.a. reguluje kwestie zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo. Tymczasem, jak już wcześniej wykazano, skarżący nie wnosili o zmianę decyzji, ani w trybie art. 155 k.p.a., ani też w trybie art. 115a ust. 7 pkt 2 p.o.ś. w zw. z art. 163 k.p.a., lecz wnieśli odwołanie od decyzji. Wyłączną podstawą do wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania skarżących był art. 134 k.p.a. Z uwagi na treść żądania skarżących, nie było natomiast podstaw do zastosowania art. 155 k.p.a. Postanowieniem z dnia 14 sierpnia 2014 r. tutejszy Sąd odrzucił skargi B. M., L.P. G. i J. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe Sąd w składzie orzekającym uznał, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.z dnia [...]lutego 2014 r. narusza przepisy prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Kolegium, na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdziło niedopuszczalność odwołania od decyzji Starosty Powiatu B., wydanej na podstawie art. 115 a p.o.ś. Argumentując swoje stanowisko organ stwierdził, że odwołanie zostało wniesione przez skarżących (którzy nie brali udziału w postępowaniu przed organem I instancji i którym nie doręczono ww. decyzji) w momencie, kiedy decyzja posiadała już walor ostateczności. Dodatkowo w odpowiedzi na skargę organ podniósł, że art. 155 k.p.a. reguluje kwestie zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo. Zdaniem Kolegium skarżący nie wnosili o zmianę decyzji, ani w trybie art. 155 k.p.a., ani też w trybie art. 115a ust. 7 pkt 2 p.o.ś. w zw. z art. 163 k.p.a., lecz wnieśli odwołanie od decyzji i dlatego zasadne było stwierdzenie niedopuszczalności odwołania. W ocenie Sądu stanowisko organu jest nieprawidłowe. Z art. 134 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Orzeczenie wydane w powyższym trybie w istocie zamyka stronie możliwość ponownego rozpoznania jej sprawy rozstrzygniętej przez organ pierwszej instancji przez odrębny organ administracji publicznej - czyli realizację zasady dwuinstancyjności postępowania mającą oparcie nie tylko w art. 15 ust. 1 k.p.a., ale przede wszystkim w art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Organ procedując na podstawie art. 134 k.p.a. winien wydać rozstrzygnięcie w oparciu o wnikliwą analizę okoliczności danej sprawy. Tymczasem w przedmiotowej sprawie, w ocenie Sądu, organ nie ustalił jaki charakter ma pismo strony. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 kwietnia 1993 r. (sygn. akt SA/Kr 2342/92, nieopubl.) stwierdził, że cyt.: "o tym, jaki charakter ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym decyduje ostatecznie strona, a nie organ administracyjny, do którego strona pismo to skierowała. W razie wątpliwości, organ administracyjny mając na względzie postanowienia art. 7-9 k.p.a. winien zapytać stronę o wyrażenie swego stanowiska" W niniejszej sprawie bezsporne jest, że pełnomocnik pismo z dnia 30 stycznia 2014 r. nazwała odwołaniem. Nie mniej jednak z jego treści wynika wprost, że cyt.: "w oparciu o art. 115 a ust. 7 pkt 2 konieczna i uzasadniona jest zmiana decyzji Starosty Powiatu B. nr [...]z dnia [...] marca 2013 r." W związku z tym, że organ nie ustalił charakteru pisma strony skarżącej dopuścił się naruszenie art. 7 k.p.a., art. 8 k.pa. i art. 9 k.p.a. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie, jak słusznie podniosła strona skarżąca, doszło do naruszenia art. 134 w zw. z art. 155 k.p.a. Organ błędnie bowiem uznał, że w przedmiotowej sprawie odwołanie jest niedopuszczalne z uwagi na upływ terminu do jego wniesienia, tj. w momencie, gdy zaskarżona decyzja posiadała już walor ostateczności. Decyzja Starosty Powiatu B. została wydana na podstawie art. 115 p.o.ś. W powołanym przepisie nie stwierdzono, czy decyzje określające maksymalny dopuszczalny poziom hałasu są wydawane na czas określony, czy też nieokreślony, a więc nie ma podstaw do określenia terminu ich obowiązywania. Dlatego niezbędne staje się ustalenie, w jakich sytuacjach mogą być one zmienione. Zamknięty katalog uzasadniający podjęcie takiego rozstrzygnięcia został opisany w art. 115a ust. 7 p.o.ś. Zgodnie z powołanym przepisem decyzja, o której mowa w ust. 1, może ulec zmianie w przypadku: 1) uchwalenia albo utraty mocy obowiązującej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego terenów objętych oddziaływaniem hałasu z zakładu; 2) zmiany faktycznego zagospodarowania i wykorzystania nieruchomości, na które oddziałuje hałas z zakładu, nieobjętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; 3) zmiany obowiązujących dopuszczalnych poziomów hałasu. Postanowienia ww. przepisu wyłączają zatem zastosowanie art. 155 k.p.a., stanowiącego podstawę zmiany decyzji na ogólnych zasadach. W tym przypadku, zgodnie z zasadą lex specialis derogat legi generali, obowiązywanie art. 155 k.p.a. zostało wykluczone, a w zamian zastosowanie znajdują postanowienia art. 115a ust. 7 p.o.ś. Takie rozwiązanie eliminuje zatem konieczność uzyskania zgody pozostałych stron postępowania na zmianę decyzji, co jednak nie wyłącza ich udziału w takim postępowaniu. Dlatego powinny one zostać powiadomione o prowadzeniu postępowania w przedmiocie zmiany decyzji określającej maksymalne natężenie hałasu. W tym kierunku podążyło także orzecznictwo, w którym przyjmuje się, że: "Decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu (odpowiednio pozwolenie na emitowanie hałasu do środowiska), może ulec zmianie jedynie w przypadkach określonych w art. 115a ust. 7 Prawo ochrony środowiska. Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do przepisów ogólnych k.p.a. regulujących zmianę ostatecznych decyzji administracyjnych" (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 lutego 2009 r., II SA/Go 833/08, LEX nr 521861 oraz K. Gruszecki, Komentarz do art.115 a ustawy- Prawo ochrony środowiska, opubl. LEX). Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie Kolegium, wydając zaskarżone postanowienie naruszyło art. 134 k.p.a. w zw. z art. 155 k.p.a. oraz art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. Przy ponownym postępowaniu Kolegium uwzględni interpretację ww. przepisów prawa dokonaną przez Sąd. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonego postanowienia, Sąd oparł o przepis art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł natomiast na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 1 i 2, § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 461).