II SA/Bk 372/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi Gminy B. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...].02.2015 roku, numer [...]; 2. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz Gminy B. kwotę 500 złotych (pięćset złotych) tytułem zwrotu wpisu sądowego. Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności. W dniu [...] maja 2012 r., Gmina B. złożyła w Starostwie w B., w trybie art. 30 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, zgłoszenie o zamiarze budowy przydomowych oczyszczalni ścieków o wydajności 5,0 m3/dobę w obrębię gruntów wsi S., w tym na działce ozn. nr geod. [...], należącej do E. i R. L. W piśmie z dnia [...] czerwca 2014 r. znak: [...] Starosta B. poinformował inwestora, że nie wnosi sprzeciwu odnośnie ww. zgłoszenia. Przedmiotową oczyszczalnię ścieków inwestor wybudował jesienią 2013 r. W wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych w dniu [...] lipca 2014 r., przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., stwierdzono że przedmiotowa oczyszczalnia ścieków została wybudowana zgodnie z dokonanym zgłoszeniem w zakresie lokalizacji. W dniu [...] października 2014 r., przeprowadzono dodatkowe czynności kontrolne w wyniku których uzupełniono materiał dowodowy o domiary przedmiotowej oczyszczalni ścieków do istniejącej na działce sąsiedniej ozn. nr geod. [...] studni. Z dokonanych pomiarów wynika, że ww. studnia znajduje się (licząc od osi studni) w odległości 8,5 m od ogrodzenia z działką ozn. nr geod. [...]; 8,5 m od budynku mieszkalnego; 18,5 m od budynku inwentarskiego; 14,10 m do filtra gruntowo - roślinnego oczyszczalni ścieków usytuowanej na działce ozn. nr geod. [...]. Mając powyższe ustalenia na uwadze Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, nakazał rozbiórkę przydomowej oczyszczalni ścieków. W uzasadnieniu podano, że lokalizację przydomowych oczyszczalni ścieków regulują przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z dnia 15 czerwca 2002 r.). Zgodnie z przepisem § 31 ust. 1 rozporządzenia, odległość studni dostarczającej wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (wodę do picia i na potrzeby gospodarcze), niewymagającej, zgodnie z przepisami dotyczącymi ochrony ujęć i źródeł wodnych, ustanowienia strefy ochronnej, powinna wynosić - licząc od osi studni do najbliższego przewodu rozsączającego kanalizacji indywidualnej, jeżeli odprowadzane są do niej ścieki oczyszczone biologicznie w stopniu określonym w przepisach dotyczących ochrony wód - 30 m. Przedmiotowa oczyszczalnia ścieków nie powinna zostać zrealizowana z uwagi na niespełnienie warunków zawartych w rozporządzeniu. Organ podniósł przy tym, że w 2003 r., przeprowadził z wniosku R. L. postępowanie administracyjne (znak: [...]) w sprawie studni kopanej z kręgów betonowych, usytuowanej na działce ozn. nr geod [...] należącej do E. K.. W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, nakazano wykonanie określonych czynności zabezpieczających przedmiotową studnię celem wyeliminowania ewentualnych zagrożeń dla zdrowia i życia ludzi. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] lipca 2003 r., znak: [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Skargi stron na ostateczną decyzję WINB na mocy wyroków z 20 stycznia 2004 r., SA/Bk 995/03 i SA/Bk 917/03 WSA w Białymstoku zostały oddalone. Zdaniem organu zastosowanie w sprawie studni, przepisów rozdziału 6 ustawy - Prawo budowlane stanowiło podstawę do przyjęcia, że studnia usytuowana na działce ozn. nr geod [...] powstała legalnie (wg oświadczenia E. K. około 100 lat wstecz), choć bezspornym jest fakt niezainwentaryzowania jej na mapie zasadniczej znajdującej się w zasobie geodezyjnym i kartograficznym Starostwa Powiatowego w B.. Biorąc powyższe pod uwagę, organ stwierdził, że choć formalnie dokonano skutecznego zgłoszenia z uwagi na brak sprzeciwu organu właściwego to należy uznać je za wadliwie przyjęte i jednoznacznie stojące w sprzeczności z obowiązującymi przepisami techniczno - budowlanymi (wymagana odległość osi studni do najbliższego przewodu rozsączającego kanalizacji indywidualnej, jeżeli odprowadzane są do niej ścieki oczyszczone biologicznie w stopniu określonym w przepisach dotyczących ochrony wód winna wynosić 30 m a w rozpatrywanej sprawie wynosi 14,10 m). Od powyższej decyzji wpłynęło odwołanie Gminy B. oraz E. K. E. K. wniósł o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Podniósł, że studnia stwarza realne zagrożenie dla życia i zdrowia. W przeciągu kliku miesięcy od budowy, wszystkie drzewa na jego posesji od strony oczyszczalni pousychały. Zdaniem odwołującego środowisko zostało skażone i istnieje realne zagrożenie, że woda w studni zostanie skażona. Nadto właściciel działki na której znajduje się oczyszczalnia zrobił spad w kierunku działki odwołującego i cała zawartość płynnej treści która wypływa z oczyszczalni zatrzymuje się na obok studni. Woda ze studni jest pobierana do celów bytowych i aby uniknąć tragedii decyzja o rozbiórce oczyszczalni powinna być wykonana bez zbędnej zwłoki. Natomiast Gmina B. zarzuciła naruszenie: 1. przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na treść decyzji a mianowicie: - art. 7, 77 § 1 kpa, poprzez nieprzeprowadzenie wszechstronnego postępowania mającego na celu ustalenie, która z przesłanek opisanych w art. 50 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane zaistniała w niniejszym przypadku, jak też postępowania mającego na celu ustalenie powodów dla których niemożliwe jest wydanie decyzji w oparciu o inne przesłanki, niż tę wymienioną w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane; - 107 § 3 kpa, poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji z naruszeniem opisanych zasad, co uniemożliwia polemikę z ustaleniami organu pierwszej instancji; - art. 97 § 1 pkt 4 kpa, poprzez niezastosowanie mimo tego, że wydanie decyzji w niniejszej sprawie zależy od uprzedniego ustalenia w innym postępowaniu, czy studnia zlokalizowana na nieruchomości oznaczonej numerem [...] nie została zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej; - art. 156 § 1 pkt 3 kpa, poprzez przyjęcie, że decyzja wydana w oparciu o normę art. 66 prawa budowlanego wyłącza możliwości prowadzenia postępowania zmierzającego do ustalenia czy inwestycja nie została zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej. 2. przepisów prawa materialnego, a mianowicie: - art. 66 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, poprzez błędną wykładnię i tym samym przyjęcie, że prowadzenie postępowania w oparciu o normę tego przepisu wyklucza późniejsze zainicjowanie postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej; - art. 50 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, poprzez błędną wykładnię i tym samym przyjęcie, że w przypadku kiedy dany obiekt budowlany został zrealizowany odpada podstawa badania przesłanek wymienionych w tym przepisie, kiedy to prawidłowa wykładnia normy tego przepisu prowadzi do odmiennych wniosków; - art. 51 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, poprzez błędną wykładnię i tym samym przyjęcie, że stwierdzenie bliżej nieokreślonych nieprawidłowości pozwala organowi bez przeprowadzenia szczegółowego postępowania na wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego, kiedy to prawidłowa wykładnia normy tego przepisu prowadzi do wniosku, że wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę możliwe jest wyłącznie w sytuacjach wyjątkowych. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powtórzono, że lokalizację przydomowych oczyszczalni ścieków regulują przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Następnie stwierdzono, że przedmiotowa oczyszczalnia ścieków nie powinna zostać zrealizowana z uwagi na niespełnienie warunków zawartych w tym rozporządzeniu. Z dokonanych pomiarów wynika, że studnia kopana z kręgów betonowych (wg oświadczenia właściciela działki istnieje w tym samym miejscu około 100 lat, zatem rozpatrywanie samowoli budowlanej jest niezasadne) jest usytuowana licząc od osi studni w odległości 14,10 m do filtra gruntowo - roślinnego oczyszczalni ścieków. Zgodnie z przepisami dotyczącymi ochrony ujęć i źródeł wodnych ustanowienie strefy ochronnej, powinno wynosić, licząc od osi studni do najbliższego przewodu rozsączającego kanalizacji indywidualnej, jeżeli odprowadzane są do niej ścieki oczyszczone biologicznie w stopniu określonym w przepisach dotyczących ochrony wód - 30 m. Wobec niespełnienia warunków technicznych, stawianych przydomowym oczyszczalniom ścieków oraz braku możliwości doprowadzenia wybudowanego urządzenia do stanu zgodnego z prawem i warunkami technicznymi, organ nadzoru budowlanego nakazał rozbiórkę oczyszczalni. Jednocześnie organ odwoławczy podał, że usytuowanie studni było znane wcześniej właścicielom działki ozn. nr geod [...], gdyż powiatowy organ nadzoru budowlanego w 2003 r., przeprowadził z wniosku R. L. postępowanie administracyjne w sprawie studni kopanej z kręgów betonowych, usytuowanej na działce ozn. nr geod [...]. Odnosząc się do zarzutów E. K. dotyczących natychmiastowej rozbiórki oczyszczalni ścieków wyjaśniono, że rozbiórka będzie egzekwowana po uprawomocnieniu się decyzji organu odwoławczego. Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego wniosła Gmina B. i zarzuciła naruszenie: 1. przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na treść decyzji: - art. 7, 77 § 1 kpa, poprzez nieprzeprowadzenie wszechstronnego postępowania dowodowego mającego na celu jednoznaczną identyfikację tego, czy studnia na działce sąsiedniej została posadowiona legalnie i poprzestanie w tym zakresie jedynie na oświadczeniu jej właściciela, co w rzeczywistości doprowadziło do wydanie wadliwej decyzji, bowiem w rozpatrywanym przypadku zachodzi duże prawdopodobieństwo, że obecnie jest kwestionowane posadowienie oczyszczalni, która została zrealizowana zgodnie z obowiązującymi przepisami, a powodem tego kwestionowania jest stan posadowienia studni z naruszeniem obowiązujących przepisów; - art. 107 § 3 kpa, poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu decyzji do argumentów zawartych w odwołaniu i powielenie wyłącznie argumentów przedstawionych przez organ pierwszej instancji; - art. 15 kpa, poprzez doprowadzenie do tego, że zasada przewidująca dwukrotne rozpatrzenie sprawy przez dwa organy została naruszona bowiem organ drugiej instancji ograniczył się wyłącznie do powielenia stanowiska organu pierwszej instancji mimo zgłoszonych zastrzeżeń co do rozstrzygnięcia w tym zakresie. 2. przepisów prawa materialnego: - art. 51 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, poprzez błędną wykładnię i tym samym przyjęcie, że nawet w przypadku stwierdzenia, że obiekt został usytuowany z naruszeniem obowiązujących przepisów można bez przeprowadzenia szczegółowego postępowania wydać decyzje nakazującą rozbiórkę kiedy taka sankcja jako najdotkliwsza winna być stosownie uzasadniona, a nadto, że wydanie takiej decyzji jest dopuszczalne również i wtedy kiedy sprzeczność z przepisami posadowienia obiektu wynika z uprzedniego nielegalnie posadowionego i niezalegalizowanego obiektu budowlanego. Wskazując na powyższe naruszenia strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm wskazanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organy administracji publicznej w najmniejszym stopniu nie zbadały tego, czy usytuowana studnia została zrealizowana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a samo oświadczenie użytkownika, że obiekt ten funkcjonuje około 100 lat świadczy, iż faktycznie istnieje duże prawdopodobieństwo tego, że w rzeczywistości obiekt został usytuowany nielegalnie. Organy nie mogły więc bezkrytycznie przyjąć oświadczenia właściciela sąsiedniej nieruchomości, a okoliczność posadowienia winny zbadać, choć w odrębnym postępowaniu. Przedmiotowe postępowanie winno być do momentu załatwienia sprawy związanej z samowolą zawieszone. Nie można było również przyjąć tego, że sam fakt prowadzenia postępowania mającego za przedmiot nakazanie wykonania określonych robót przesądza o tym, że studnia została usytułowana zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zupełnie inny jest zakres obu prowadzonych postępowań bowiem w tym, gdzie podstawą materialną jest przepis art. 66 ustawy - Prawo budowlane nie bada się tego, czy obiekt został posadowiony zgodnie z przepisami, a wyłącznie to, czy wymaga określonych napraw. Także sam fakt prowadzenia tego postępowania nie może prowadzić do wniosku, że faktycznie właściciel na terenie nieruchomości którego została posadowiona oczyszczalnia znał posadowienie obiektu i powinien informacje te przekazać projektantowi, aby ten zaprojektował oczyszczalnię z zachowaniem koniecznych odległości. Strona skarżąca nadmieniła, że osoba projektująca obiekt dokonuje analizy miejsca posadowienia obiektu w terenie z zachowaniem obowiązujących przepisów na podstawie map z zasobu. Oczywiście wskazane są również oględziny nieruchomości sąsiednich ale jak wiadomo w tym przypadku nikt na teren tej nieruchomości nie został wpuszczony. Organ drugiej instancji nie odniósł się również w najmniejszym stopniu do innych zgłaszanych w odwołaniu zarzutów. Strona skarżąca podnosiła bowiem, że nie w każdym przypadku możliwe jest wydanie decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, bowiem dla legalności takiego rozstrzygnięcia konieczne jest w pierwszej kolejności jednoznaczne zidentyfikowanie naruszeń w powiązaniu z normą art. 50 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Organ odwoławczy bez dokonania jakiejkolwiek rzeczowej analizy przyjął, że jedynym sposobem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem jest wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę zrealizowanej oczyszczalni ścieków. W doktrynie utrzymuje się, że wydanie decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 konieczne jest wyłącznie wówczas kiedy brak jest możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem już wykonanych robót. Wydanie w takim wypadku decyzji musi się zatem opierać na dogłębnie i wszechstronnie zgromadzonym i zebranym materiale dowodowym. Istotne jest w takim wypadku jednoznaczne i niepodważalne wykluczenie możliwości, które wynikają z pkt 2 i 3 ust. 1 art. 51 ustawy. Do tego istnieje możliwość wydania decyzji w oparciu o kilka przesłanek opisanych w art. 51 ustawy. Takiej analizy nie wykonano, a organ bezkrytycznie przyjął, że innej możliwości niż nakazanie rozbiórki jest brak. Powody takiego rozstrzygnięcia są nadal nieznane, co prowadzi do iluzorycznego przestrzegania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zdaniem strony skarżącej powyższe świadczy o tym, że organ odwoławczy nie rozpatrzył w ogóle odwołania, a na pewno nie przedstawił toku postępowania w wyniku którego została wydana kwestionowana decyzja, co znacznie utrudnia, czy wręcz uniemożliwia polemikę z nieweryfikowalnym stanowiskiem organu. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w sprawie niniejszej jest rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego nakazujące rozbiórkę przydomowej oczyszczalni ścieków znajdującej się na działce nr geod. [...] w obrębię gruntów wsi S. z uwagi na usytuowanie jej w odległości 14,10 m zamiast 30 m od osi studni znajdującej się na działce nr geod. [...]. Dokonując tych ustaleń przyjęto, że decyzja wydana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. dalej powoływanej jako ustawa), nakazująca wykonanie określonych czynności zabezpieczających studnię celem wyeliminowania ewentualnych zagrożeń dla zdrowia i życia ludzi stanowi podstawę do przyjęcia, że powstała ona legalnie. W konsekwencji studnia stanowi punkt odniesienia do ustalenia prawidłowości usytuowania oczyszczalni. Stanowisko takie, zdaniem Sądu, nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 66 ust. 1 ustawy został umieszczony w rozdziale 6 zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych". Stanowi on konkretyzację zawartego w art. 61 ustawy nakazu dotyczącego przestrzegania obowiązku utrzymywania i użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z zasadami sformułowanymi w art. 5 ust. 2 ustawy i ma zastosowanie do przypadków zaniedbania przez właściciela lub zarządcę obiektu tego obowiązku, jak też dalszych obowiązków wynikających z regulacji rozdziału 6 ustawy dotyczących utrzymywania obiektu (vide: R. Dziwiński, Komentarz Lex do art. 66 ustawy; S. Szuster, Komentarz Lex do art. 66 ustawy). Przez pojęcie utrzymanie obiektów budowlanych należy rozumieć zachowanie ich w dobrej sprawności, w stanie niezmienionym, niepogorszonym, należytym. Obowiązki nakładane na podstawie art. 66 ustawy obejmują zatem sytuacje związane z nieprawidłową eksploatacją obiektu budowlanego, polegającą na zaniechaniu wykonywania obowiązków określonych w art. 61 oraz w dalszych przepisach rozdziału 6 ustawy. W konsekwencji usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w trybie art. 66 ust. 1 ustawy może dotyczyć jedynie takich nieprawidłowości, które powstały podczas użytkowania obiektu budowlanego, a więc związanych zazwyczaj z niewłaściwym jego użytkowaniem, doprowadzeniem do znacznego zużycia technicznego poprzez brak remontów, konserwacji spowodowanych zazwyczaj biernością, niedbalstwem, brakiem kontroli właściciela lub zarządcy (vide: wyrok NSA z 17 czerwca 2011 r., II OSK 1100/10, Lex nr 992473; wyrok WSA w Warszawie z 9 kwietnia 2013 r., VII SA/Wa 2882/12, Lex nr 1310747). Wykonywane na analizowanej podstawie prawnej roboty budowlane mają jedynie charakter naprawczy. W orzecznictwie sądowym podkreśla się przy tym, że nie można na podstawie art. 66 ustawy nakazywać wykonania robót budowlanych mających na celu doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, gdyż sytuacja taka odpowiada regulacji zawartej w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy (vide: wyrok NSA z 15 lipca 2010 r., II OSK 1196/09, publ. https://cbois.nsa.gov.pl.). Zarówno art. 50 i 51 ustawy jak i art. 66 ustawy odwołują się do kwestii zagrożenia bezpieczeństwa. Różnica polega między innymi na tym, że art. 50 i 51 ustawy odwołują się w sposób bezpośredni do procesu budowlanego, natomiast art. 66 ustawy odnosi się do nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania budynku, a więc nie na skutek dokonania inwestycji budowlanych, lecz np. na skutek upływu czasu, czy też wystąpienia innego czynnika niezwiązanego z działalnością inwestycyjną. (Z. Kostka, "Prawo budowlane. Komentarz" Gdańsk 2007, s. 197). W świetle postanowień art. 66 ustawy niedopuszczalne jest uznanie, że przepis ten stanowi podstawę prawną wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub orzekającej, iż nie nadaje się on do remontu (podobnie J. Siegień, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2002, s. 291; wyrok NSA z 6 września 1982 r., I SA 298/82, ONSA 1982, nr 2, poz. 79 - orzeczenie to zostało wydane w odniesieniu do art. 46 ustawy z dnia 27 października 1974 r. - Prawo budowlane, Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm., którego treść była zbliżona do treści art. 66 ustawy; wyrok NSA z 21 października 1999 r., IV SA 1597/97, Lex nr 47802). Przepis ten ma bowiem na celu umożliwić doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu odpowiadającego wymogom bezpieczeństwa, a także normom technicznym i estetycznym, a nie służyć likwidacji zasobów budowlanych. (vide: wyrok NSA z 6 września 1982 r., I SA 298/82, ONSA 1982/2/79). W rezultacie przepis art. 66 ustawy nie może być wykorzystywany do usunięcia dokonanych przez inwestora odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę, jak i do likwidacji samowoli budowlanej popełnionej w istniejącym obiekcie budowlanym. (vide: wyrok NSA z 15 lutego 2010 r., II OSK 1424/08, Lex nr 597271). Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej stwierdzić należy, że przeprowadzone w 2003 r. postępowanie w trybie art. 66 ustawy w stosunku do studni, wbrew temu co wywodzą organy nadzoru budowlanego, nie mogło stanowić podstawy do przyjęcia, że powstała ona leganie. Jak już wywiedziono nakazane roboty budowlane w trybie art. 66 ustawy mają tylko i wyłącznie charakter naprawczy. Regulacja ta nie może być wykorzystana do likwidacji ewentualnej samowoli budowlanej. Stąd rację ma strona skarżąca, że w sprawie niniejszej bezpodstawnie doszło do sytuacji w której kwestionowane jest posadowienie oczyszczalni w odniesieniu do stanu posadowienia studni, odnośnie której brak jest ustaleń czy powstała legalnie. Rację ma także strona skarżącą, że materiał dowodowy sprawy nie upoważniał organów nadzoru budowlanego do kategorycznego przesądzenia, że nie ma możliwości doprowadzenia przydomowej oczyszczalni ścieków do stanu zgodnego z prawem. W tym miejscu podać należy, że celem postępowania legalizacyjnego opartego na przepisach art. 51 ustawy jest doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, co wynika wprost z brzmienia art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy. Postępowanie to nie jest ukierunkowane na likwidację samowoli, o tej bowiem traktują postanowienia art. 48 i art. 49b ustawy, a jedynie na usunięcie kolizji z prawem wykonanych robót budowlanych. Jak bowiem wynika z analizy przepisu art. 51 ustawy, co potwierdził NSA w wyroku z 13 września 2005 r., OSK 782/04 (Lex nr 194993), wynikający z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane nakaz rozbiórki nie ma charakteru bezwzględnego, winien być orzekany jedynie wówczas, gdy wykluczona jest możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Warunkiem zastosowania najsurowszej sankcji z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy, jest uprzednie niewywiązanie się przez podmioty wskazane w art. 52 ustawy z obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W konsekwencji powinnością organu jest uprzednie ustalenie, czy taka możliwość doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem istnieje, czego w postępowaniu poprzedzającym wydanie kwestionowanej decyzji zabrakło. Dopiero niewykonanie nałożonego obowiązku obliguje organ do rozstrzygnięcia rodzajowo tożsamego z kwestionowanym o czym wprost stanowi art. 51 ust. 3 pkt 2 i ust. 5 ustawy. Organy w sprawie niniejszej ograniczyły się do stwierdzenia, że brak jest możliwości doprowadzenia wybudowanego urządzenia do stanu zgodnego z prawem i warunkami technicznymi. Stanowisko to nie zostało w żaden sposób uzasadnione, czym naruszono przepis art. 107 § 3 kpa. W kontekście treści uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, właściwie zbieżnej z treścią uzasadnienia organu I instancji, za słuszny należy uznać także zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Organ odwoławczy w swoim uzasadnieniu nie tylko powielił uzasadnienie organu I instancji ale także nie odniósł się do zarzutów odwołania. Rozpoznając sprawę ponownie organy uwzględnią dokonaną wykładnię art. 66 ustawy. Oznacza to, że puntem odniesienia przy ustalaniu posadowienia oczyszczalni może być tylko studnia w stosunku do której nie zachodzą wątpliwości czy nie powstała w ramach samowoli budowlanej. Wątpliwości tych nie usuwa przeprowadzone w stosunku do studni postępowanie w trybie art. 66 ustawy. Nadto organy rozstrzygając o ewentualnej rozbiórce uzasadnią swoje stanowisko w ten sposób aby wykazać, że wykluczona jest możliwość doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Mając powyższe na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a.