II SA/Bk 378/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 września 2009 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi gminnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] listopada 2008 r. [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącej M.K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. Decyzją z dnia [...].11.2008r. Prezydent Miasta B., działający jako starosta, powołując się na art. 2 ust. 1 i art. 12 ustawy z 10.04.2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, orzekł o lokalizacji drogi gminnej, polegającej na budowie drogi dojazdowej - ulicy łączącej ulicę C. z A. S. w B. wraz z budową infrastruktury technicznej (sieci wodno-kanalizacyjnej, oświetlenia ulicznego) oraz przebudową istniejącego uzbrojenia kolidującego z wnioskowaną inwestycją i zatwierdzeniem projektu podziału nieruchomości, na działkach o numerach geodezyjnych: [...]. Decyzja w podpunktach zamieściła: 1. określenie linii rozgraniczających teren inwestycji, 2. wskazanie parametrów technicznych drogi oraz wymagań dotyczących powiązań z innymi drogami, 3.wskazanie zmian w dotychczasowej infrastrukturze, 4. określenie warunków wynikających z potrzeby ochrony środowiska, ochrony dóbr kultury oraz potrzeb obronności państwa, 5. określenie wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Jednocześnie decyzja orzekła o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości przeznaczonych w części pod drogę, informując przy tym, że decyzja stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości, oraz że nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi, staną się własnością Gminy B. z dniem, w którym decyzja nabędzie walor ostatecznej, zaś należne odszkodowanie za nieruchomości przejęte ustalone zostanie przez Prezydenta Miasta B. w odrębnej decyzji. Decyzja informowała także o terminie wydania nieruchomości i opróżnienia lokali i o obowiązku inwestora wskazania lokalu zamiennego w przypadku objęcia w posiadanie nieruchomości zabudowanych. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że wniosek o wydanie decyzji lokalizacyjnej dla opisanej w nim drogi odpowiadał wymogom określonym ustawą z 10.04.2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej zwaną specustawą drogową), a o wszczęciu postępowania strony zostały powiadomione obwieszczeniami tj. zgodnie z trybem wynikającym ze specustawy i zastrzeżenia od stron nie wpłynęły. Odwołanie od decyzji złożyła R. G. właścicielka działek a i b, kwestionując potrzebę budowy drogi w tym miejscu oraz zarzucając niejasne uzasadnienie decyzji i niewłaściwy podział działek. W toku postępowania odwoławczego, po zawiadomieniu stron o zebraniu pełnego materiału dowodowego, wpłynęły do organu pisma innych stron postępowania. A. P. właściciel działki o numerze c zgłosił wniosek o objęcie wykupem całej nieruchomości, bądź przesiedlenie na inną podobną nieruchomość z przyznaniem do niej prawa własności. E. P. zgłosił zastrzeżenia, co do przebiegu drogi, prowadzącego przez piwnicę jego domu, co uniemożliwi dalsze zamieszkiwanie w nim. W. T. właściciel działki d wskazał na inne możliwe warianty przebiegu ulicy łączącej ul. C. z A. S. M. K. właścicielka działki e wniosła o objęcie wykupem całej swojej działki, zabudowanej dwoma budynkami mieszkalnymi oraz nałożenie na zarządcę drogi obowiązku zapewnienia dwóch lokali zamiennych dla schorowanych rodziców i 94-letniej babci. Nadto zarzuciła sprzeczność projektu podziału nieruchomości z par. 12 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04. 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Realizacja podziału nieruchomości według projektu doprowadzi do tego, że ściany budynków mieszkalnych (jej oraz rodziców i babci) znajdą się w nieprzepisowej odległości od granicy działki. Taki projekt podziału rażąco narusza przepisy ustawy Prawo budowlane w zakresie ochrony interesów osób trzecich. W następstwie rozpoznania odwołania Wojewoda P. decyzją z dnia [...].04.2009r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji piewszoinstancyjnej. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej wojewoda w pierwszej kolejności podkreślił, że podstawę prawną decyzji lokalizacyjnej stanowią przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz przepis przejściowy art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej specustawę drogową z dnia 25.07.2008r. Następnie wojewoda stwierdził, że do wniosku dołączone zostały wszystkie wymagane dokumenty zgodnie z art. 5 ust. 1 specustawy, a wniosek został zaopiniowany przez organy wymienione w art. 3 ust. 1 specustawy. O postępowaniu lokalizacyjnym poinformowano w drodze wymaganych ustawą stosownych obwieszczeń, a sama decyzja pierwszoinstancyjna spełnia wymogi z art. 7 ust. 1 specustawy. O wydaniu tej decyzji zawiadomiono też indywidualnie dotychczasowych właścicieli nieruchomości. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania wojewoda stwierdził, że jako organ architektoniczno – budowlany jest związany wnioskiem w zakresie określenia przebiegu drogi i nie może ingerować w planowany przebieg drogi. Jednocześnie wojewoda poinformował w uzasadnieniu decyzji, że wnioski właścicieli zawierające żądanie wykupu całych swoich nieruchomości zostaną przekazane Prezydentowi Miasta B. do wykorzystania w postępowaniu dotyczącym ustalenia odszkodowania. W konkluzji uzasadnienia organ odwoławczy podkreślił prawidłowość procedury lokalizacyjnej z punktu widzenia norm zawartych w specustawie drogowej i spełnienie przez wniosek wymogów wynikających z tejże ustawy. Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję wywiodła M. K. Zarzuciła, że organ nie ustosunkował się do jej zastrzeżeń zgłoszonych w toku postępowania odwoławczego i podtrzymała stanowisko wyrażone w piśmie złożonym do wojewody. Wojewoda P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu aczkolwiek nie z przyczyn podniesionych przez skarżącą. Brak związania sądu administracyjnego zarzutami i wnioskami skargi, wynikający z treści art. 134 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej dalej ppsa), umożliwił sądowi szerszą kontrolę zaskarżonej decyzji, niekoncentrującą się na uchybieniach uznanych za istotne przez stronę skarżącą. Obowiązek "wyjścia" przy ocenie legalności decyzji poza granice zarzutów skargi, każdorazowo nakłada na sąd administracyjny konieczność zbadania, czy kwestionowana skarga decyzja (postanowienie) nie jest dotknięta wadą nieważności, czy została wydana bez mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia prawa materialnego, bez naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź bez naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie niniejszej w postępowaniu poprzedzającym wydanie skarżonej decyzji doszło - zdaniem sądu - do naruszenia przepisu proceduralnego, dającego podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 par. 1 pkt 3 kpa, albowiem w pierwszej instancji orzekał organ podlegający wyłączeniu stosownie do art. 24 par. 1 pkt 1 i 4 kpa w związku z art. 25 kpa. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie prowadzone było w oparciu o ustawę z dnia 10.03.2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w jej brzmieniu obowiązującym do dnia 10.09.2008r. tj. w brzmieniu przed zmianami wprowadzonymi ustawą zmieniającą z 25.07.2008r. (Dz. U. Nr 154, poz. 958). Przepis przejściowy ustawy zmieniającej zawarty w jej art. 6 pkt 1 stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, stosuje się przepisy dotychczasowe. Wniosek o ustalenie lokalizacji drogi łączącej ulice C. z A. S. w B. został złożony w dniu 28 sierpnia 2008r. i do dnia wejścia w życie opisanej ustawy zmieniającej, postępowanie administracyjne wnioskiem tym wszczęte, nie zostało zakończone ostateczną decyzją. Kontrola legalności wydanych w sprawie decyzji opartych o przepisy specustawy w jej brzmieniu wcześniejszym, wymaga odnoszenia oceny decyzji do oznaczenia i brzmienia przepisów ustawy sprzed zmiany wprowadzonej ustawą z 25.07.2008r. Ustawa z dnia 10.04.2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych weszła w życie 25.05.2003r. i początkowo była zatytułowana jako "ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych" i jako taka odnosiła się wyłącznie do realizacji autostrad, oraz pozostałych klas dróg krajowych tj. dróg ekspresowych, dróg głównych ruchu przyspieszonego oraz dróg głównych. Decyzję o ustaleniu drogi krajowej zawierającą rozstrzygnięcie w zakresie ustalenia lokalizacji drogi oraz zatwierdzenia podziału nieruchomości, wydawał wojewoda. Odrębnie wydawano decyzję o wywłaszczeniu nieruchomości, które znalazły się w liniach rozgraniczających drogi krajowej i o należnym byłym właścicielom odszkodowaniu. Na mocy ustawy zmieniającej z dnia 18.10.2006r. (Dz. U. Nr 220, poz. 1601), z mocą od 16.12.2006r. ustawa już jako "ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych" zaczęła obowiązywać w odniesieniu do inwestycji w zakresie realizacji wszystkich dróg publicznych tj. obok dróg krajowych, także dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych. Ustawodawca zrezygnował przy tym z odrębnej procedury wydawania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości objętych decyzją o lokalizacji drogi, przypisując prawny skutek przejęcia własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa albo na rzecz właściwej jednostki samorządu terytorialnego, decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi. Przejęcie następowało z mocy samego prawa z chwilą, gdy decyzja o lokalizacji drogi stała się ostateczna. Do odrębnego rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej pozostawiono ustalenie odszkodowania za nieruchomości przejęte z mocy prawa na własność publiczną oraz udzielenie pozwolenia na budowę. Przy zachowaniu takiego właśnie modelu postępowania wszczęte zostało postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej, dotyczącej ustalenia lokalizacji drogi mającej połączyć ulicę C. z A. S. w B. Z mocy art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 10.03.2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi wydaje w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich – wojewoda, a w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych – starosta. Organy te orzekają w postępowaniu wszczynanym na wniosek właściwego zarządcy drogi. Zarządcami dróg – zgodnie z treścią art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115) – są: w odniesieniu do dróg krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, w odniesieniu do dróg wojewódzkich – zarząd województwa, w odniesieniu do dróg powiatowych – zarząd powiatu, a w odniesieniu do dróg gminnych – wójt (burmistrz, prezydent miasta). W miastach na prawach powiatu, funkcje przypisane staroście sprawuje prezydent miasta (art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 5.06.1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 ze zmianami). W konsekwencji prezydent miasta staje się organem uprawnionym do wydawania decyzji o lokalizacji dróg gminnych na obszarach miasta na prawach powiatu. Miasto B. zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z 7.08.1998r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz. U. Nr 103, poz. 652) jest miastem na prawach powiatu. Decyzje o lokalizacji drogi gminnej w miastach na prawach powiatu są zatem wydawane przy zbiegu kompetencji decyzyjnych organu z uprawnieniami wnioskodawcy. Ten sam organ wnioskuje o wydanie decyzji i ten sam organ rozpoznaje wniosek. Wnioskodawcy – właściwemu zarządcy drogi przysługują przy tym prawa strony postępowania administracyjnego, albowiem to zarządca drogi jest bezpośrednim adresatem decyzji, która zakreśla granice realizacji inwestycji opisanej we wniosku. Prezydent Miasta na prawach powiatu dokonuje więc oceny prawnej własnego wniosku o wydanie decyzji o lokalizację drogi gminnej. Jako organ orzekający z własnego wniosku ocenia niejako własny interes prawny, a ten interes pozostaje w konflikcie z interesem prawnym podmiotów, których własności dotyka wniosek i decyzja lokalizacyjna. Wydając decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej organ orzekający dokonuje oceny prawnej dopuszczalności lokalizacji drogi publicznej we wnioskowanym miejscu. Ocena ta mimo, iż nie obejmuje korygowania trasy inwestycji, ani zmiany zakresu planowanych rozwiązań techniczno – wykonawczych (to zarządca drogi w świetle specustawy jest kreatorem miejsca, sposobu i kształtu inwestycji), to nie jest jednak czysto formalnym sprawdzeniem kompletności wniosku, albowiem organ poprzez ocenę analizy powiązań planowanej drogi z istniejącym układem komunikacyjnym przesądza o funkcjonalności drogi i powszechnej dostępności do niej tj. tych elementach, które decydują o publicznym charakterze przedsięwzięcia, wyłącznie dla realizacji którego można wykorzystać uproszczoną procedurę specustawy (z art. 1 specustawy wynika wprost, że ustawa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych) Nadto skutkiem decyzji lokalizacyjnej jest zatwierdzenie podziałów nieruchomości i odebranie własności na rzecz gminy miejskiej, której prezydent dodatkowo reprezentuje jej interes prawny. W konsekwencji decyzji o lokalizacji drogi gminnej, gmina, której prezydent decyzję wydał, staje się beneficjentem decyzji i uzyskuje status strony postępowania na dalszych etapach procedury związanej z realizacją drogi w oparciu o specustawę (etapie postępowania odszkodowawczego i etapie postępowania o pozwolenie na budowę). Takie usytuowanie strony i organu decyzyjnego powoduje, że decyzja o lokalizacji drogi w mieście na prawach powiatu wydana przez prezydenta tego miasta, stanowi zaprzeczenie definicji decyzji administracyjnej, rozumianej jako władczy i jednostronny akt organu administracyjnego mający rozstrzygać konkretną sprawę indywidualnie oznaczonego adresata, niezwiązanego z organem ani węzłem zależności organizacyjnej, ani podległości służbowej. Prezydent miasta na prawach powiatu wydając decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej, dla której jednocześnie jest zarządcą i wnioskodawcą, staje się sędzią we własnej sprawie. W takich okolicznościach brak skorzystania z instytucji wyłączenia organu i wyznaczenia do rozpatrzenia wniosku innego organu, prowadzi w sposób ewidentny do zachwiania zasady bezstronności postępowania, obiektywizmu i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. W literaturze przedmiotu (patrz: Komentarz do ustawy " O szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych" autorstwa M. Wolanina, Wydawnictwo C.H. Becka, Warszawa 2009) podkreśla się, że argumentem przemawiającym za wyłączeniem się organu od rozpoznania sprawy w sytuacji zbiegu kompetencji decyzyjnych organu z uprawnieniami strony, jest brak ustawowego przypisania organowi działania w sprawie z urzędu. Kompetencje starosty do wydawania decyzji o lokalizacji drogi publicznej, którego funkcję na obszarze miasta na prawach powiatu przejmuje prezydent miasta, nie wynikają z działania podejmowanego z urzędu, albowiem do uruchomienia tych kompetencji niezbędny jest wniosek właściwego zarządcy drogi. Przepis art. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w brzmieniu ustawy stosowanym w niniejszym postępowaniu administracyjnym, stanowi, iż do postępowania w sprawach o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów specustawy. Specustawa drogowa nie reguluje kwestii wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu, który sprawując funkcje starosty, zobligowany jest do wydawania decyzji o lokalizacji drogi gminnej na wniosek prezydenta miasta jako zarządcy drogi gminnej. Z treści przepisów kodeksu postępowania administracyjnego regulujących kwestie wyłączenia pracownika organu od rozpatrywania danej sprawy administracyjnej wynika jednoznacznie zakaz orzekania przez pracownika organu w sprawie, w której jednocześnie taki pracownik jest stroną (art. 24 par. 1 pkt 1 kpa). Prezydent miasta na prawach powiatu, zarówno wydając decyzje jako starosta, jak i działając jako zarządca dróg gminnych, pozostaje jednocześnie pracownikiem gminy, która w następstwie decyzji o lokalizacji drogi, przejmuje własność gruntów położonych w granicach linii rozgraniczających drogi. W orzecznictwie sądu administracyjnego na tle innych regulacji prawnych, podobne powiązanie interesów prezydenta miasta na prawach powiatu z interesem strony, w stosunku do której prezydent wydawać miał decyzje, stało się przyczyną uznania konieczności wyłączenia go od rozpoznania sprawy na podstawie art. 24 par. 1 pkt 1 i 4 kpa. W uchwale z dnia 19.05.2003r. sygn. OPS 1/03 (ONSA 2003, Nr 4, poz. 115), Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz, oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 par. 1 pkt 1 i 4 kpa, co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu. Pogląd zawarty w powołanej uchwale był wynikiem celowościowej wykładni art. 24 par. 1 pkt 1 i 4 kpa, w myśl której prezydent miasta na prawach powiatu i wszyscy podlegli mi pracownicy są wyłączeni na podstawie wskazanych przepisów z rozstrzygania sprawy, skoro przedmiot rozpatrywanej sprawy (nieruchomość mająca być zwróconą) był własnością gminy miejskiej reprezentowanej przez tego prezydenta. Wyrażony w powyższej uchwale pogląd został w 2007r. "przeniesiony" do treści ustawy o gospodarce nieruchomościami na mocy ustawy zmieniającej z dnia 24.08.2007r. (Dz. U. Nr 173, poz. 1218) poprzez dodanie do art. 142 jednostki redakcyjnej o treści "W sprawach, o których mowa w ust. 1, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcje starosty, podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I kodeksu postępowania administracyjnego". Podobne rozwiązanie znalazło się też w art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez dodanie ust.8 przewidującego wyłączenie prezydenta miasta na prawach powiatu sprawującego funkcję starosty w sprawach dotyczących zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości. Postanowieniem z dnia 23.10.2008r. wydanym w sprawie sygn. I OSK 1286/08, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że także w sprawach dotyczących przyznania odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność miasta na prawach powiatu na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy i reprezentujący je na zewnątrz oraz także pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcje starosty podlega wyłączeniu od rozpoznawania takich spraw na podstawie art. 24 par. 1 pkt 1 i 4 kpa, co w konsekwencji wyłącza również możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu. Przenosząc powyższe stanowisko na grunt niniejszego postępowania administracyjnego, skład orzekający wyraża pogląd o niedopuszczalności prowadzenia przez prezydenta miasta postępowania administracyjnego w sprawie, w której prezydent ten jako zarządca drogi jest wnioskodawcą, a gmina, którą prezydent reprezentuje nabywa prawa majątkowe w konsekwencji wydania decyzji uwzględniającej wniosek. W konkluzji sąd stwierdza więc, że prezydent miasta na prawach powiatu działający jako starosta podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 par. 1 i 4 kpa od rozpoznania sprawy i wydania decyzji z wniosku o lokalizację drogi gminnej złożonego na podstawie ustawy z dnia 10.04.2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W następstwie uznania, że zaistniało w sprawie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, stanowiące podstawę jego wznowienia na podstawie art. 145 par. 1 pkt 3 kpa, Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej wydanie decyzji Prezydenta B. (art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "b" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie o niemożności wykonania skarżonych decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) oraz orzeczenie o zwrocie przez organ na rzecz skarżącej poniesionych przez nią kosztów postępowania sądowego (art. 200 w związku z art. 210 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).-