II SA/Bk 378/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 października 2018 r. sprawy ze skargi M. Ż. na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Dyrektora Zarządu Zlewni w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...]; 2. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie na rzecz skarżącego M. Ż. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. znak [...] Dyrektor Zarządu Zlewni w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.), odmówił M. Ż. wszczęcia postępowania w przedmiocie "ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód do celów energetycznych dla potrzeb Małej Elektrowni Wodnej na rzece S. w km 10+050 w gminie D., powiat b., woj. p.". W motywach postanowienia organ pierwszej instancji wskazał, że wnioskodawca posiadał pozwolenie wodnoprawne, którego termin ważności upływał w dniu [...] lutego 2018 r. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 414 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm.), dalej: P.w. z 2017 r., pozwolenie wodnoprawne dotyczące usług wodnych, szczególnego korzystania z wód oraz długotrwałego obniżenia poziomu zwierciadła wody podziemnej nie wygasa, jeśli wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia zostanie złożony w terminie 90 dni przed upływem okresu wygaśnięcia dotychczasowego pozwolenia. W przedmiotowej sprawie, jak wskazał organ pierwszej instancji, wniosek został złożony [...] stycznia 2018 r., tj. na 18 dni przed upływem terminu ważności dotychczasowego pozwolenia wodnoprawnego, a zatem bez dochowania terminu ustawowego, nieprzekraczalnego i niepodlegającego przywróceniu. Z uwagi –zdaniem organu - na oczywisty brak podstaw do prowadzenia postępowania, zastosowano art. 61a § 1 K.p.a. i odmówiono wszczęcia postępowania. M. Ż. złożył zażalenie na powyższe postanowienie i zarzucił naruszenie art. 61a § 1 K.p.a. w związku z art. 414 ust. 2 P.w. z 2017 r. oraz naruszenie art. 414 ust. 2 P.w. z 2017 r. w związku z art. 57 § 1 i § 5 pkt 2 K.p.a. poprzez błędną ocenę i ustalenie, że nie zachował 90-dniowego terminu, w sytuacji gdy zachowanie tego terminu nastąpiłoby także wówczas, gdyby wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego został złożony ostatniego dnia tego terminu. Także, w ocenie skarżącego, interpretacja przepisu art. 414 ust. 2 P.w. z 2017 r. zastosowana przez organ prowadzi do naruszenia zasady równości wobec prawa, bowiem konstruuje wymagania wynikające z regulacji P.w. mające obowiązywać przed wejściem w życie tej ustawy. Wskazał, że nie byłoby możliwe dochowanie terminu 90-dniowego przez podmioty dysponujące pozwoleniem wodnoprawnym, którego termin ważności upływał w pierwszym kwartale 2018 r. Interpretacja organu wymaga od nich złożenia wniosku przed wejściem w życie P.w. z 2017 r. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Organ odwoławczy wskazał na pierwszeństwo wykładni gramatycznej odwołującej się do dosłownego brzmienia przepisu. Stosując ten rodzaj wykładni wskazał na konieczność interpretowania przepisu art. 414 ust. 2 P.w. z 2017 r. w ten sposób, że wymaganie zachowania terminu 90-dniowego – w przypadku gdy dojdzie do odmowy ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego – da wnioskodawcy możliwość złożenia wniosku o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego przed upływem terminu jego ważności. Stąd też ocenił odmowę wszczęcia postępowania jako trafną, wynikającą z powodów oczywistych i przez to nienaruszającą prawa. Skargę na postanowienie z dnia [...] kwietnia 2018 r. złożył do sądu administracyjnego M. Ż. Zarzucił naruszenie następujących przepisów: 1). art. 61a § 1 K.p.a. w związku z art. 414 ust. 2 P.w. z 2017 r. poprzez błędną interpretację i nieprawidłowe przyjęcie, że skarżący terminu 90-dniowgo nie zachował; 2). art. 414 ust. 2 P.w. z 2017 r. w związku z art. 57 § 1 i § 5 pkt 2 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że zachowanie terminu 90-dniowego następuje tylko wówczas, gdy wniosek zostanie złożony na 90 dni przed upływem ważności pozwolenia wodnoprawnego, podczas gdy termin ten zostanie zachowany, gdy wniosek zostanie złożony także ostatniego dnia tego terminu; 3). art. 7 w związku z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności niewskazanie na jakiej podstawie mogłyby składać wnioski podmioty, którym ważność pozwolenia wodnoprawnego kończyła się w pierwszym kwartale 2018 r.; 4). art. 8 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie pełnej i szczegółowej analizy stanu prawnego i fatycznego sprawy w oparciu o obowiązujące przepisy oraz wydanie rozstrzygnięcia, które "nie załatwia sprawy w sposób prawidłowy"; 5). art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez niepełne i nieprecyzyjne uzasadnienie decyzji wyrażające się w nieustosunkowaniu się do wszystkich postawionych zarzutów. Skarżący wywodził jak w zażaleniu odnośnie naruszenia zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) i niewskazania przez organ, jakie normy miałyby zastosowanie dla przedłużania pozwoleń wodnoprawnych w stosunku do podmiotów, którym okres ważności pozwolenia kończyłby się w pierwszym kwartale 2018 r. Mając na uwadze wejście w życie P.w. z 2017 r. dopiero z dniem 1 stycznia 2018 r., nie mogliby oni dochować terminu 90-dniowego. Także wskazał, że zgodnie z art. 57 § 5 K.p.a. termin uważa się za zachowany, jeśli pismo zostanie nadanie w polskiej placówce pocztowej choćby ostatniego dnia i w sprawie ten warunek został zachowany. Skarżący wystąpił o przedłużenie pozwolenia wodnoprawnego na 18 dni przed upływem terminu ważności pozwolenia dotychczasowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wywodził jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo wyjaśnił, że wątpliwa jest możliwość ustalenia kolejnego okresu obowiązywania dla jakiegokolwiek pozwolenia wodnoprawnego wydanego na podstawie ustawy Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r. (dalej: P.w. z 2001 r.). Także organ odwoławczy wskazał, że piętrzenie, pobór i zrzut wody do celów energetycznych nie stanowią w świetle regulacji P.w. z 2017 r. szczególnego korzystania z wód lecz kwalifikowane są jako usługa wodna i nie wymagają ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego. Podczas rozprawy w dniu 11 października 2018 r. pełnomocnik organu wskazał, że w jego ocenie na usługę wodną, którą skarżący zamierza realizować, niezbędne jest uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlega uwzględnieniu, bowiem postanowienie zaskarżone oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie organu pierwszej instancji zapadły z naruszeniem przepisów procesowych i naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Podstawą prawną zaskarżonych w sprawie niniejszej postanowień był przepis art. 61a § 1 K.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postepowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zdaniem sądu, przepis ten został niewłaściwie zastosowany w sprawie niniejszej, zaś argument, iż wystąpiła w sprawie przeszkoda przedmiotowa w postaci "oczywistego braku podstaw prawnych do wydania decyzji załatwiającej wniesione żądanie", którą organ wyprowadził z niedochowania 90-dniowego terminu na złożenie wniosku o przedłużenie pozwolenia wodnoprawnego (art. 414 ust. 2 P.w. z 2017 r.) - był nietrafiony. Bezspornie skarżący posiadał pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] października 2010 r. na szczególne korzystanie z wód do celów energetycznych dla potrzeb Małej Elektrowni Wodnej na rzece S. w km 10+050, z terminem ważności do dnia [...] lutego 2018 r. Nie ulega również wątpliwości, że pozwolenie to zostało wydane na podstawie przepisów poprzednio obowiązującej ustawy P.w. z 2001 r., która z dniem 1 stycznia 2018 r. została zastąpiona przez ustawę P.w. z 2017 r. Nowa ustawa P.w. w art. 414 ust. 2 przewiduje, że pozwolenia wodnoprawne, o których mowa w art. 389 pkt 1- 3, nie wygasają, jeżeli zakład w terminie 90 dni przed upływem okresu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, złoży wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania tych pozwoleń. Wyjaśnienia wymaga, że pozwolenia wymienione w art. 389 pkt 1 – 3 dotyczą realizowania: usług wodnych, szczególnego korzystania z wód oraz długotrwałego obniżenia poziomu zwierciadła wody podziemnej, zaś okres, "o którym mowa w ust. 1 pkt 1" przepisu art. 414 P.w. z 2017 r., to "okres, na który było wydanie pozwolenie wodnoprawne". Zauważyć należy, że oprócz przepisu art. 414 ust. 2 P.w. z 2017 r. ustawa ta nie zawiera innych regulacji wprowadzających możliwość przedłużania pozwolenia wodnoprawnego oraz nie reguluje kwestii przedłużania pozwoleń wodnoprawnych wydanych na podstawie P.w. z 2001 r. Jedynie w przepisie art. 545 ust. 7 P.w. z 2017 r. wskazano, że pozwolenia wodnoprawne wydane na podstawie przepisów ustawy uchylanej w art. 573 (czyli ustawy P.w. z 2001 r.) zachowują moc. Powstaje zatem problem, czy do pozwoleń wodnoprawnych wydanych na podstawie przepisów P.w. z 2001 r. ma zastosowanie przepis art. 414 ust. 2 P.w. z 2017 r., a w szczególności obowiązek złożenia wniosku o ustalenie kolejnego okresu jego obowiązywania w terminie 90-dniowym przed upływem okresu jego ważności. Wątpliwość w tym zakresie wyraził również organ w odpowiedzi na skargę. W sprawie niniejszej ten problem dodatkowo skomplikował fakt, iż dotrzymanie przez skarżącego terminu 90-dniowego było niemożliwe, bowiem wobec utraty ważności dotychczasowego pozwolenia z dniem [...] lutego 2018 r. dla zachowania terminu 90 dni należałoby wniosek na podstawie art. 414 ust. 2 P.w. z 2017 r. złożyć w listopadzie 2017 r., gdy nie obowiązywała jeszcze ustawa P.w. z 2017 r. Z oczywistych względów formułowanie wobec skarżącego takiego wymagania (opartego na wykładni gramatycznej) było niedopuszczalne jak trafnie wskazał skarżący i w zażaleniu, i w skardze. O ile jednak zgodzić się należy z organem, że wykładnia gramatyczna przepisów powinna stanowić punkt wyjścia dla prawidłowego zastosowania przepisu, o tyle wykładnia przepisów prawa nie może tworzyć wymagań stanowiących pułapkę dla obywatela, a taki skutek wykładni gramatycznej wystąpił w sprawie niniejszej. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechne jest stanowisko, zgodnie z którym odstąpienie od wyników wykładni literalnej dopuszczalne jest, gdy są one oceniane jako nieracjonalne lub gdy naruszają wartości konstytucyjne. Odrzucenie wyników wykładni gramatycznej możliwe jest także w sytuacji, gdy wyniki wykładni gramatycznej kolidują z powszechnie respektowanymi wartościami i mogą być oceniane jako niesprawiedliwe, niesłuszne czy też krzywdzące (vide wyrok z dnia 19 marca 2014 r., I SA/Kr 133/14 i powołane tam piśmiennictwo oraz wyrok z dnia 2 sierpnia 2018 r., I SA/Łd 405/18, obydwa dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Mając powyższe na uwadze stwierdzić trzeba, że wnioski organu, iż w sytuacji skarżącego w sprawie niniejszej znajduje zastosowanie art. 414 ust. 2 P.w. z 2017 r. i wymaganie dotrzymania 90-dniowego terminu na złożenie wniosku o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego - były niedopuszczalne i nieracjonalne. Wprowadzały bowiem obowiązek terminowego spełnienia czynności przed wejściem w życie przepisów ten obowiązek i ten termin wprowadzających. Dlatego stanowisko organu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonych postanowień nie mogło się ostać. Nadto, formułując wymaganie dochowania 90-dniowego terminu nie zbadał organ wystąpienia innych przesłanek dopuszczalności rozpoznania wniosku, przedwcześnie orzekając o braku podstaw do wszczęciu postępowania administracyjnego. Tymczasem w odpowiedzi na skargę organ wskazał, że piętrzenie i pobór wód do celów energetycznych nie stanowi szczególnego korzystania z wód, ale stanowi usługę wodną. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w treści art. 35 ust. 3 pkt 6 P.w. z 2017 r., zgodnie z którym usługę wodną stanowi korzystanie z wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej oraz w treści art. 34 tej ustawy, w którym wśród sposobów szczególnego korzystania z wód nie wymieniono korzystania z wód do celów energetyki. Nie ulega natomiast wątpliwości, że pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na usługi wodne, jeśli ustawa nie stanowi inaczej (art. 389 pkt 1 P.w. z 2017 r.). Wyłączenia z obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego w tym przypadku ustawa P.w. z 2017 r. nie przewiduje, co też potwierdził pełnomocnik organu na rozprawie w dniu 11 października 2018 r. A zatem nie zostało wyjaśnione przez organ, dlaczego nie potraktował wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2018 r. jako wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na realizację usługi wodnej dla celów energetyki (art. 389 pkt 1 w związku z art. 35 ust. 3 pkt 6 P.w. z 2017 r.). Ten kierunek rozumowania jest tym bardziej uzasadniony, że skarżący składając wniosek działał bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika, w zupełnie nowym stanie prawnym (obowiązująca od dnia 1 stycznia 2018 r. ustawa P.w. z 2017 r.). W takiej sytuacji odmowa wszczęcia postępowania nastąpiła jako skutek zbyt formalistycznego działania, podczas gdy organ powinien był – zgodnie z art. 8 § 1 K.p.a. (stosowanego przed organami Wód Polskich z mocy art. 14 ust. 2 P.w. z 2017 r.), tj. zgodnie z zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej – dążyć do wyjaśnienia intencji strony i załatwienia wniosku w sposób odpowiadający przepisom prawa, jeśli istniała taka prawna możliwość. To jednak nie nastąpiło na skutek zbyt rygorystycznego podejścia, które nie może być zaakceptowane. Ponownie rozpoznając wniosek skarżącego organ pierwszej instancji uwzględni ocenę prawną sformułowaną przez sąd, w tym jeszcze raz oceni ten wniosek w kontekście prawnych możliwości jego załatwienia, w tym jako wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na realizowanie usług wodnych. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.). Na koszty te składają się wpis od skargi w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.