II SA/Bk 379/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, asesor WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 listopada 2006 r. sprawy ze skargi W. P. K. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty Powiatowego w K. z dnia [...] marca 2006 r., nr [...] , 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku, 3. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącej W. P. K. kwotę 545 (pięćset czterdzieści pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2006r. Nr [...] Wojewoda P. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2006r. Nr [...](znak [...]) Starosty K. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą U. i F. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną, zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w K. przy ul. Ch. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. W dniu [...] marca 2006r. U. i F. K. wystąpili do Starosty K. z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną, zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w K. przy ul. Ch. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Starosta K. decyzją z dnia [...] marca 2006r. Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wyżej opisane przedsięwzięcie. Od tej decyzji W. P. K. odwołała się do Wojewody P., podnosząc, iż skarżone rozstrzygnięcie jest niezgodne z przepisami dotyczącymi warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W szczególności wskazała na: niezachowanie odległości 4 lub 3 m od granicy poprzez lokalizację budynku bezpośrednio przy granicy, brak planu przestrzennego zagospodarowania, który przewidywałby zabudowę szeregową, nie istnienie przy tej granicy budynku ze ścianą bez otworów drzwiowych lub okiennych, nie przeprowadzenie dokładnego rozgraniczenia działek przed wydaniem pozwolenia na budowę, a także na okoliczność, iż budowa po granicy wyżej opisanego budynku uniemożliwi jakąkolwiek zabudowę na działce nr [...]. Skarżąca podniosła, iż pozwolenie na budowę zostało wydane w oparciu o wadliwą decyzję ustalającą warunki zabudowy, a ponadto wskazała naruszenie przepisów art. 10 i 11 kpa. W wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania Wojewoda P. nie podzielił zarzutów w nim podniesionych i decyzją z dnia [...] maja 2006r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty K. W uzasadnieniu podjętej decyzji stwierdzono, iż organ pierwszej instancji nie naruszył prawa przy wydawaniu skarżonego rozstrzygnięcia. Inwestor dołączył do wniosku wymagane przepisami prawa dokumenty, w tym materiały geodezyjne, które jednoznacznie określają przebieg granicy pomiędzy działka inwestora i działką skarżącej oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. A organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mają prawa do podważania wiarygodności tych dokumentów, natomiast kwestie sporne dotyczące ewentualnego naruszenia własności rozpatrywane są na drodze cywilnej, przed sądem powszechnym. Organ odwoławczy podkreślił, iż w omawianej sprawie przewidziano budowę "bezpośrednio przy granicy z działkami sąsiednimi, ponieważ zadecydowały o tym rozmiary działki inwestora (szerokość działki ma 9,48 m). Wskazano, iż przedmiotowa działka jest działką budowlaną i dlatego zgodnie z § 12 ust. 3 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, organ miał prawo wyrazić zgodę na lokalizację budynku po granicy z działką skarżącej. Zdaniem organu omawiana budowa nie wpłynie natomiast na zagospodarowanie działki odwołującej i wbrew jej twierdzeniom umożliwi ewentualną dobudowę do tego budynku. Odnosząc się natomiast do zarzutu braku planu przestrzennego zagospodarowania, który przewidywałby na tym terenie zabudowę szeregową - organ odwoławczy wyjaśnił, iż to właśnie wobec jego braku warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla projektowanego budynku zostały ustalone decyzją z dnia [...] października 2005r. Pozwolenie na budowę wydano w oparciu o wskazaną wyżej ostateczną decyzję ustalającą warunki zabudowy - a skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie wstrzymuje wykonania decyzji. W ocenie organu odwoławczego również zarzut naruszenia art. 11 i 10 § 1 kpa nie znajduje uzasadnienia, ponieważ z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że skarżąca na każdym etapie brała udział w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. W konkluzji stwierdzono, iż ponieważ inwestor do wniosku przedłożył wymagane przepisami prawa dokumenty, a projektowana inwestycja nie będzie miała wpływu na ewentualną przyszłą zabudowę działki skarżącej, organ pierwszej instancji nie mógł odmówić udzielenia pozwolenia na budowę. W związku z tym, że zarzuty zawarte w odwołaniu nie potwierdziły się - organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uchylenia skarżonej decyzji. Nie godząc się z tym stanowiskiem W. P. K. wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, w której wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji. W jej uzasadnieniu podobnie jak w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej podniosła, iż argument organów o szerokości działki sąsiedniej jest dla niej nieprzekonywujący, gdyż działka uchodzi wprawdzie za budowlaną, to jednak jej wymiary nie pozwalają na sytuowanie budynku o wskazanym przez inspektora powierzchni i wysokości bez naruszenia interesów osób trzecich. Skarżąca podkreśliła, iż do niedawna obie działki, tj. [...] stanowiły własność jednego posiadacza. W związku z tym było łatwo i nadal jest łatwo umożliwić godziwe i zgodne z prawem oraz poczuciem sprawiedliwości umiejscowienie tego budynku. Poza tym w dokumentacji stanowiącej podstawę wydania skarżonej decyzji brak jest uzgodnienia poprawionego przez inwestora projektu z Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków, co jest poważnym brakiem formalnym. Kolejnym uchybieniem podniesionym przez skarżącą jest okoliczność, iż postępowanie w obu instancjach prowadzone było z udziałem osoby nieżyjącej, to jest jej męża F. K. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. podtrzymał argumenty z uzasadnienia skarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY ZWAŻYŁ, CO NASTĘPUJE: Skarga jest uzasadniona, jednak z przyczyn innych niż w niej wskazane. Zgodnie z treścią przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz przepisu art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swej właściwości sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje, postanowienia i inne akty z zakresu administracji publicznej, a także skarg na bezczynność i polega na badaniu zgodności tych czynności i aktów z przepisami prawa materialnego oraz prawa procesowego. Stosownie do treści przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż podniesione w skardze zarzuty wymagają ustosunkowania się, jednak nie są wyłącznym kryterium badania legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ma bowiem obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony (vide wyroki WSA w Warszawie z dnia 06.05.2004r. w sprawie sygn. akt I SA 2027/02, Lex 146756 i z dnia 29.06.2004r. w sprawie sygn. akt I SA 2819/02, Lex 146750). Oznacza to możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego także z przyczyn nie podniesionych w skardze, a z powodu naruszenia przepisów prawa dostrzeżonych przez Sąd z urzędu. Poza sporem pozostaje fakt, iż każde postępowanie administracyjne winno toczyć się z udziałem wszystkich stron tego postępowania, a organ administracyjny ma obowiązek zapewnienia wszystkim stronom czynnego w nim udziału (art. 10 § 1 kpa). Stąd w pierwszej kolejności, po wszczęciu postępowania rodzi się obowiązek ustalenia jego stron. Nie jest spornym, że w sprawie o pozwolenie na budowę stronami postępowania są właściciele nieruchomości sąsiadujących z działką inwestora. W sprawie niniejszej takimi właścicielami, jak wynika z akt sprawy, są niewątpliwie także W. P. K. i F. W. K. Postępowanie powinno się toczyć z ich udziałem. Tymczasem z ustaleń Sądu wynika, iż F. W. K. zmarł [...] kwietnia 2001r. (kserokopia odpisu skróconego aktu zgonu - akta administracyjne organu II instancji), zatem od samego początku postępowanie toczyło się faktycznie bez jego udziału. Nie zostali też wprowadzeni do udziału w postępowaniu spadkobiercy wyżej wymienionego (według ustaleń sądu administracyjnego oprócz żony W. P. K. pozostały córki: B. S., A. K., M. N. i T. O.). Korespondencja w sprawie kierowana była przez organ I instancji nieprawidłowo łącznie do obojga małżonków i to uchybienie powtórzył organ II instancji (adresat został określony jako "K. W. – P. i F. – W."). Tym samym postępowanie przed Wojewodą P., zakończone wydaniem zaskarżonego postanowienia, poddanego kontroli Sądu w sprawie niniejszej, zostało przeprowadzone bez udziału spadkobierców zmarłego uczestnika postępowania, a "z udziałem" nieżyjącej osoby. Takie uchybienie procesowe stanowi podstawę wznowienia postępowania przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a to skutkowało obowiązkiem Sądu uchylenia skarżonej decyzji. Co prawda z treści przepisu art. 147 zdanie 2 kpa wynika, iż wznowienie postępowania z przyczyny określonej w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 kpa następuje na żądanie strony, jednak dotyczące tego zagadnienia orzecznictwo oraz poglądy doktryny są jednolite. Wynika z nich, iż dla obligatoryjnego uchylenia zaskarżonej decyzji - w przypadku pozbawienia strony bez jej winy udziału w postępowaniu - nie ma znaczenia, iż jest to podstawa do wznowienia na żądanie strony (vide "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz." Pod red. T. Wosia, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 458 oraz wyrok SN z dnia 04.12.2002r. w sprawie sygn. akt III RN 200/01, OSNAiPUS 2003/24/582). Tym samym Sąd był władny, a nawet zobligowany do uwzględnienia wskazanej podstawy wznowienia postępowania przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa nawet bez wniosku pominiętych stron postępowania. Reasumując – zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu, acz nie z przyczyn wskazanych w skardze, a wobec stwierdzonego przez Sąd naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zaskarżona decyzja podlegała, zatem uchyleniu na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit "b" p.p.s.a., gdyż naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (przeprowadzenie postępowania bez udziału wszystkich jego stron) obligowało Sąd do uchylenia zakwestionowanego aktu administracyjnego niezależnie od tego, czy miało wpływ na wynik sprawy, czy takiego wpływu nie miało. Na skutek niniejszego wyroku należy przeprowadzić ponownie postępowanie, tym razem z udziałem wszystkich stron postępowania, zapewniając w nim udział spadkobiercom zmarłego F. W. K. W chwili obecnej Sąd nie ma możliwości sformułowania bardziej dokładnych wytycznych, bowiem nie można przewidzieć zachowania procesowego spadkobierców prawnych F. W. K., którym, jak wyżej wskazano, nie zapewniono udziału w postępowaniu przed organami obu instancji (w szczególności nie wiadomo czy i z jakich przysługujących im uprawnień procesowych skorzystają). W tym miejscu nadmienić należy, że zakresem rozpoznania sądu administracyjnego objęte są wszystkie rozstrzygnięcia wydane w danej sprawie administracyjnej. Jako, że organ II instancji utrzymał w mocy decyzją Starosty Kolneńskiego Nr 55 (znak RB.7351-31/06) z dnia 30 marca 2006r. zasadnym było uchylenie obu decyzji. Na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 wyroku. Orzeczenie w pkt 2 zapadło na podstawie art. 152 p.p.s.a., a o kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł w oparciu o art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.