II SA/Bk 384/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Mieczysław Markowski (spr.), sędzia WSA Jacek Pruszyński, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 lipca 2015 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie wynagrodzenia za przechowywanie pojazdów oddala skargę. Pismem z dnia [...] maja 2012 r. Pan W. S., prowadzący działalność gospodarczą w zakresie pomocy drogowej i parkingu strzeżonego (dalej powoływany także jako "Skarżący"), wezwał Starostwo Powiatowe w H. do zapłaty kwoty 99 324 zł (wraz z ustawowymi odsetkami za zwłokę) wynikającej z faktur nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz nr [...], [...], [...], [...], [...] wystawionych z tytułu załadunku, rozładunku, holowania i parkowania pojazdów usuwanych z dróg w okolicznościach wskazanych w art. 130a ust. 1-2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.). Starosta H., postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r., orzekł - na podstawie art. 102 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm., dalej powoływana jako u.p.e.a.) - o kosztach i wynagrodzeniu za dozór, w tym za świadczone usługi załadunku, rozładunku, holowania i parkowania pojazdów. W postanowieniu tym koszty i wynagrodzenie właściciela parkingu określono na łączną kwotę 15 927,95 zł, tj.: 3 145,45 zł tytułem zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru, 10 972,50 zł tytułem wynagrodzenia za dozór, 1810 zł tytułem zwrotu wydatków związanych z załadunkiem, wyładunkiem i holowaniem pojazdów. Organ administracji przyjął kwoty należne z tytułu załadunku, rozładunku i holowania pojazdów w wysokości wskazanej przez Skarżącego, jednakże zanegował zasadność stosowania stawek 10 zł i 20 zł za dobę parkowania pojazdów. Organ administracji obliczył koszty i wynagrodzenie za dozór na podstawie informacji przedłożonych przez Skarżącego w pismach z dnia 23.03.2013 r. oraz z dnia 24.10.2013 r. dzieląc przedstawione tam kwoty przez 30 (liczbę miejsc parkingowych). Otrzymano w ten sposób kwoty odpowiadające dobowym kosztom utrzymania (oraz wynagrodzeniu za utrzymanie) jednego miejsca parkingowego zajętego na pojazd usunięty z drogi. Na powyższe postanowienie Skarżący złożył zażalenie, w którym powołał się na umowy z dnia [...] czerwca 2007 r. oraz z dnia [...] czerwca 2010 r. zawarte ze Starostą H. W umowach tych ustalono stawki opłat za parkowanie usuwanych pojazdów w wysokości 10 zł i 20 zł za każdą rozpoczętą dobę parkowania. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W ocenie Kolegium, zaskarżone postanowienie jest zgodne z art. 102 u.p.e.a., dlatego też brak było przesłanek do jego uchylenia. Zdaniem Kolegium, treść umów z dnia [...].06.2007 r. oraz z dnia [...].06.2010 r. nie czyniły Starostwa Powiatowego w H. zobowiązanym do zapłaty za parkowanie. Do zawarcia umów doszło w wyniku przetargu ogłoszonego przez Starostwo, wśród warunków wyboru oferty wyraźnie wskazano, iż oferent powinien zobowiązać się do stosowania cen wskazanych w ofercie i do dochodzenia we własnym zakresie roszczeń związanych ze wskazanymi w ofercie usługami od właścicieli pojazdów. Realizując powyższe wytyczne Skarżący - w piśmie z dnia 22 czerwca 2010 r. - zobowiązał się, iż będzie dochodził roszczeń od właścicieli pojazdów na drodze cywilnoprawnej. Kolegium zaznaczyło także, że wskazane wyżej umowy zostały zawarte w okresie, w którym starostowie nie byli organami zajmującymi się zajmowaniem pojazdów usuwanych z dróg, a starostwa powiatowe nie były jednostkami, na których rzecz przepadały zatrzymane pojazdy. Sprawami związanymi z zajęciem pojazdów oraz ich przepadkiem zajmowały się organy egzekucyjne - naczelnicy urzędów skarbowych, a przepadek następował na rzecz Skarbu Państwa. Do dnia 04 września 2010 r. żaden przepis nie wskazywał starostów jako organy zajmujące się zajęciem i przepadkiem pojazdów ani nie wskazywał starostw jako jednostki przejmujące takie pojazdy. Jedyna kompetencja starostów w omawianym okresie ograniczała się do wyznaczania podmiotów zajmujących się usuwaniem i przechowywaniem usuwanych pojazdów (art. 130a ust. 5b i 5d Prawa o ruch drogowym). Zdaniem Kolegium, zarówno przed dniem 04 września 2010 r., jak i po tej dacie, przepisy Prawa o ruchu drogowym wyraźnie wskazywały, że usunięcie pojazdu odbywa się na koszt właściciela (a nie na koszt organu administracji). Opłaty za parkowanie usuniętego pojazdu miał obowiązek uiścić właściciel, gdy odbierał swój pojazd z tego parkingu. Do dnia 04 września 2010 r. opłaty te nie miały jednak charakteru publicznoprawnego - właściciel pojazdu uiszczał je bezpośrednio właścicielowi parkingu. Właściciel parkingu, jak już wyżej wspomniano, mógł stosować stawki wynikające z umowy zawartej ze starostwem. W braku takiej umowy uprawniony był do stosowania stawek wynikających z uchwały rady powiatu podjętej na podstawie art. 13a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym. Powyższe również świadczy o tym, że stawek z umowy (albo z uchwały) właściciel parkingu nie miał prawa stosować wobec organów administracji. Organy administracji (czy to państwowe, czy - po 04 września 2010 r. - samorządowe) nigdy nie były zobligowane do zapłaty opłat za parkowanie, o których mowa w art. 130a ust. 7 Prawa o ruchu drogowym. Powyższe rozważania, w ocenie Kolegium, prowadzą do wniosku, że właściciel parkingu może domagać się od organów administracji jedynie tych kosztów i wynagrodzenia, wynikających z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28.02.2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepisy działu II rozdziału VI u.p.e.a. (w szczególności art. 100-103) stosuje się m.in. do przechowywania ruchomości (w tym - pojazdów) stanowiących własność powiatu, których przepadek orzekł sąd powszechny (vide § 4 i 6 rozporządzenia). Możliwość orzeczenia o kosztach przechowywania i o wynagrodzeniu za przechowywanie przewiduje art. 102 u.p.e.a. Strona powinna więc skierować stosowny wniosek do organu egzekucyjnego, przy czym organ ten nie będzie związany ani uchwałą w sprawie stawek za parkowanie ani żadna umową zawartą przez stronę ze Starostwem. Koszty te (oraz wynagrodzenie) powinny być kalkulowane według oddzielnych zasad. Strona powinna przedłożyć dowody niezbędne w celu ustalenia kosztów koniecznych poniesionych w związku z realizacją zleceń usunięć pojazdów oraz wynagrodzenia pobieranego w związku z długotrwałym przechowywaniem pojazdu. W warunkach rynkowych nie do przyjęcia jest żądanie zapłaty 20 zł opłaty np. za każdy z 700 dni parkowania jednego pojazdu. W takich sytuacjach osoby parkujące wykupują miesięczne abonamenty, a zwyczajowe wynagrodzenie za każdy dzień bliższe jest kwocie 2-3 zł niż 20 zł. Z informacji przesłanej przez Skarżącego wynika, że na dobowy "koszt" utrzymania parkingu składają się następujące wydatki: utrzymanie psa (6,70zł), prąd (2,20zł), podatek od nieruchomości (0,20zł), utrzymanie urządzeń niezbędnych do prowadzenia parkingu (3,70zł), wynagrodzenie (przeliczone na roboczogodziny pracownika) – 45 zł, tj. 15 zł za godzinę. Jako że Skarżący deklarował posiadanie 30 miejsc parkingowych, organ administracji prawidłowo uznał, że kwoty podane w pismach z dnia 23 marca 2013 r. oraz z dnia 24 października 2013 r. należy podzielić przez 30, dzięki czemu zostaną otrzymane koszty (i wynagrodzenie) dotyczące utrzymania jednego miejsca parkingowego: 0,43zł (konieczne wydatki) i 1,50zł (wynagrodzenie za dozór). Kolegium podkreśliło, że Starosta określił przypadające do zwrotu koszty dozoru, wynagrodzenie za dozór oraz wynagrodzenie za załadunek, rozładunek i holowanie usuniętych pojazdów za cały okres parkowania, czyli za okres sprzed 04.09.2010 r., a nawet sprzed uprawomocnienia się orzeczeń o przepadku pojazdów. Organ odwoławczy wyraził wyżej pogląd mniej korzystny dla strony, jednakże względy zasady niepogarszania sytuacji odwołującego się (art. 139 k.p.a.) nakazują usankcjonować rozwiązanie zastosowane przez organ I instancji. Jako że okres parkowania 7 pojazdów objętych niniejszym postępowaniem wyniósł łącznie 7315 dób, konieczne wydatki związane z wykonywaniem dozoru należało określić w kwocie 3145,45 zł natomiast wynagrodzenie za dozór określono w kwocie 10972,50 zł. Na powyższą decyzję Skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji. W ocenie Skarżącego, stosunek administracyjnoprawny łączył go ze Starostwem Powiatowym a nie właścicielami pojazdów, dlatego też to Starosta powinien więc wypłacić wynagrodzenie za przechowywanie pojazdów na podstawie zawartych umów a nie na podstawie art. 102 u.p.e.a. Dodatkowo, zdaniem Skarżącego, wynagrodzenie powinno być ustalone za cały okres przechowywania pojazdów. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., podtrzymując stanowisko w sprawie, wniosło o oddalenie skargi. Przedmiotowa sprawa sądowoadministracyjna była zawieszona w okresie od 16 października 2014 r. do 2 czerwca 2015 r, z uwagi na postawienie składowi 7 sędziów NSA zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości w sprawie I OSK 2971/12. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem kontrola zaskarżonego aktu jak i postanowienia organu I instancji nie pozwoliła stwierdzić, że organy prowadzące postępowanie administracyjne naruszyły prawo w stopniu dającym podstawę do wyeliminowania podjętych przez nie rozstrzygnięć z obrotu prawnego. Istotą sporu powstałego na gruncie niniejszej sprawy jest sposób ustalenia, a zatem również i wysokości wynagrodzenia oraz kosztów dozoru pojazdów jakie powinny być przyznane Skarżącemu jako podmiotowi przechowującemu pojazdy usunięte z drogi publicznej. Niewątpliwie do rozpoznania sprawy właściwym jest starosta powiatowy. Na mocy § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 46, poz. 237) do przechowywania ruchomości stosuje się odpowiednio przepisy art. 100-103 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm., powoływana jako u.p.e.a.). Przepis art. 102 § 2 ww. ustawy stanowi, że organ egzekucyjny (na gruncie niniejszej sprawy starosta) przyzna, na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór. Dodatkowo, w tej konkretnej sprawie, rozstrzygając spór kompetencyjny wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzając w postanowieniu z dnia 24 stycznia 2013 r., I OW 199/12, że organem właściwym do rozpoznania wniosku Skarżącego jest Starosta H. W niniejszej sprawie dozór pojazdów sprawowany był w zależności od konfiguracji i rodzaju pojazdu od 2007 r. do 2012 r., przyjąć zatem należy, że aktualność zachowują tezy zawarte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. akt I OPS 1/10 (ONSAiWSA 2011 Nr 1, poz. 3), uchwale Sądu Najwyższego z dnia 19 czerwca 2007 r. sygn. akt III CZP 47/07 (OSNC 2008 nr 7-8, poz. 80) oraz ostatnio wydanym przez skład 7 sędziów NSA wyroku z dnia 13 kwietnia 2015 r., I OPS 4/14 (dostępny w bazie orzeczenia.nsa.gov.pl). W pierwszej ze wskazanych uchwał, z 29 listopada 2010 r., I OPS 1/10, NSA wyraził pogląd, że jeżeli właściciel pojazdu usuniętego z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130 a ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym nie odebrał pojazdu w określonym terminie, jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego (jednostce wyznaczonej do usuwania pojazdów) może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi, na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. w związku z § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 50, poz. 449). Zatem dozorcy przysługuje wynagrodzenie za dozór pojazdu, w tym również sprawowany w okresie poprzedzającym przejście własności pojazdu na rzecz powiatu. W tym zakresie Sąd nie podziela odmiennego stanowiska Kolegium, jakoby wynagrodzenie to nie przysługiwało za okres przed przejściem prawa własności dozorowanych pojazdów na rzecz powiatu, jednakże powyższe odmienne stanowisko Kolegium nie rzutowało na treść wydanych w sprawie decyzji a zatem nie miało wpływu na ocenę zapadłych rozstrzygnięć pod kątem zgodności z prawem. Z kolei w wyroku z 13 kwietnia 2015 r. I OPS 4/14, wydanym w składzie 7 sędziów, NSA stanął na stanowisku, że opłaty, o których mowa w art. 130 a ustawy z dnia 20 marca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym stanowią wydatek właściciela, o którym mowa w art. 130a ust. 1 i 2 tej ustawy i mają zastosowanie w stosunku do właściciela pojazdu od chwili usunięcia pojazdu z drogi. Nie mogą być natomiast stosowanie do ustalania wynagrodzenia dozorcy w sytuacji, gdy właściciel nie odbiera pojazdu, a obowiązek uiszczenia stosownej należności związanej z pozostawieniem pojazdu na parkingu obciąża Skarb Państwa, który stał się właścicielem pojazdu przechowywanego na parkingu. Zaznaczyć należy, że powyższy pogląd był już wcześniej wyartykułowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, wskazać chociażby należy na wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1447/12, wyrok WSA w Łodzi z 6 marca 2012 r., III SA/Łd 40/12, czy wyroki NSA z 28 stycznia 2011 r., I OSK 464/10 i I OSK 494/10. Mając powyższe na uwadze oraz treść przedstawionych w skardze zarzutów, zdaniem Sądu nie można podzielić stanowiska Skarżącego, jakoby opłaty za parkowanie pojazdu ustalone przez radę powiatu na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym miała stanowić istotny punkt odniesienia dla ustalenia wysokości kosztów oraz wynagrodzenia przysługującego dozorcy. Umknęło bowiem Skarżącemu, iż stawki określone w takiej uchwale dotyczą właściciela pojazdu, w chwili usunięcia danego pojazdu z drogi publicznej. Z tego punktu widzenia pominięcie przez organy treści uchwały Rady Powiatu H. z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i za parkowanie pojazdów usuniętych z drogi na koszt ich właścicieli oraz uchwały Rady Powiatu H. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu, nie może być uznane za naruszenie przepisów prawa czy postępowania dowodowego, a co za tym idzie nie ma ono wpływu na wynik prowadzonego postępowania administracyjnego. Z tych samych przyczyn, na ustalanie wysokości należnego Skarżącemu wynagrodzenia za dozór pojazdów nie mogły mieć wpływu umowy zawarte przez Starostwo ze Skarżącym o nr [...] i [...]. Jak stwierdził Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 19 czerwca 2007 r., sygn. akt III CZP 47/07 i zaakceptował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 325/07, stosunek prawny, którego przedmiotem jest przechowywanie na parkingu usuniętych z drogi pojazdów jest typowym stosunkiem administracyjnoprawnym, powstałym na skutek władczych działań organów administracji. Fakt, że przedsiębiorca prowadzący taki parking został wyłoniony w drodze przetargu i zawarto z nim stosowną umowę cywilnoprawną nie zmienia charakteru samego stosunku prawnego dotyczącego pojazdu. Powyższe umowy zostały zawarte w wyniku przetargu ogłoszonego przez Starostwo celem realizacji ww. uchwał Rady Powiatu w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu. Tym samym, wskazane w powyższych umowach stawki, odpowiednio 10 i 20 zł za każdą rozpoczętą dobę parkowania, odnoszą się do właścicieli pojazdów usuwanych z dróg publicznych z chwili wydania dyspozycji o ich usunięciu, a nie względem właściciela pojazdu (Skarbu Państwa lub powiatu), którzy nabyli tę własność w wyniku przepadku własności pojazdu, z uwagi iż w przypisanym ustawowo terminie prawowity właściciel nie odebrał go z parkingu strzeżonego. Słusznie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazuje Kolegium, że także z treści warunków oferty rozpisanych przetargów wynikało, że to Skarżący ma dochodzić roszczeń związanych z usługami związanymi z odholowaniem pojazdów od ich właścicieli a nie od organów administracji publicznej. Sąd w tym miejscu dostrzega niekonsekwencję Skarżącego w zakresie roszczeń kierowanych do Starostwa Powiatowego, bowiem z jednej strony twierdzi, że roszczenie to ma charakter administracyjnoprawny, z drugiej zaś wysokość tego roszczenia opiera na umowie cywilnoprawnej zawartej właśnie ze Starostwem. Jeszcze raz należy wskazać, że wskazane w powyższych umowach stawki Skarżący mógł stosować jedynie względem właścicieli usuwanych pojazdów, a powinny być one uregulowane przez nich w chwili odbiorów pojazdów z parkingu strzeżonego. Przechodząc do analizy wysokości przyznanego Skarżącemu wynagrodzenia, w związku z długotrwałym przechowywaniem pojazdów, w ocenie Sądu w tym zakresie organy obu instancji w prawidłowy sposób ustaliły ich wysokość. Zarówno przepis art. 102 § 2 u.p.e.a., jak również żaden inny przepis prawa, nie określają precyzyjnie, jak należy wyliczyć należność za dozór. Tym nie mniej, przyznanie wynagrodzenia i zwrot koniecznych wydatków następuje w stosunku do realiów konkretnego przypadku, a więc kwota ta jest uzależniona od okoliczności dotyczących konkretnego dozorcy i pojazdu. Co więcej, wydatki muszą być konieczne ze względu na cel i warunki wykonywanego dozoru. Ustalona należność winna odpowiadać rzeczywistym i wykazanym wydatkom poniesionym przez podmiot wykonujący dozór na wykonywanie dozoru, w tym przypadku na utrzymanie i eksploatację parkingu oraz wynagrodzenie za sprawowany dozór mienia przechowywanego na parkingu (por. wyrok NSA z dn. 10 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1399/08). Zwrot koniecznych wydatków oraz należnego wynagrodzenia następuje w momencie wykazania koniecznych nakładów poniesionych przez konkretnego dozorcę w stosunku do określonego pojazdu. Zatem to na dozorcy ciąży obowiązek wykazania poniesionych kosztów oraz sposobu ich kalkulacji uwzględniającego m.in. wyposażenie posiadanego parkingu. Organ orzekający o ich przyznaniu jest uprawniony do weryfikacji przedstawionej kalkulacji, łącznie z zanegowaniem materiałów przedłożonych przez stronę. Dokonany przez organ I instancji sposób wyliczenia należnego Skarżącemu zwrotu wydatków, w ocenie Sądu jest prawidłowy. Z informacji przesłanej przez Skarżącego wynika, że na dobowy koszt utrzymania parkingu składają się następujące wydatki: utrzymanie psa (6,70zł), prąd (2,20zł), podatek od nieruchomości (0,20zł), utrzymanie urządzeń niezbędnych do prowadzenia parkingu (3,70zł), wynagrodzenie (przeliczone na roboczogodziny pracownika) – 45 zł, tj. 15 zł za godzinę. Jako że Skarżący deklarował posiadanie 30 miejsc parkingowych, organ administracji prawidłowo uznał, że kwoty podane w pismach z dnia 23 marca 2013 r. oraz z dnia 24 października 2013 r. należy podzielić przez 30, dzięki czemu zostaną otrzymane koszty (i wynagrodzenie) dotyczące utrzymania jednego miejsca parkingowego: 0,43zł (konieczne wydatki) i 1,50zł (wynagrodzenie za dozór). Wbrew sugestiom Skarżącego, zawartych w piśmie z dnia 5 sierpnia 2014 r. (k. 17-18 akt sąd.) brak było podstaw do dzielenia kosztów funkcjonowania parkingu przez liczbę rzeczywiście zajętych miejsc parkingowych a nie, tak jak uczyniły to organy, przez liczbę wszystkich miejsc na parkingu należącym do Skarżącego. Wyjaśnić bowiem należy, że z treści art. 102 § 2 u.p.e.a. wynika, że zwrot wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór donosi się jedynie do wydatków koniecznych oraz dotyczących konkretnego pojazdu oddanego pod dozór. Organ nie może zatem zawracać kosztów funkcjonowania całego parkingu należącego do Skarżącego, skoro jedynie w części był on wykorzystywany na przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg publicznych. Mając na względzie powołane wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako niezasadną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).