II SA/Bk 387/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 września 2006 r. sprawy ze skargi Z. H. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji przyznającej równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą jej wydanie decyzję Komendanta Miejskiego Policji w S. z dnia [...] lutego 2006r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku. Decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dn. [...].04.2006r. nr [...] utrzymano w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w S. z dn. [...].02.2006 r. stwierdzającą wygaśnięcie z dniem 31 grudnia 2005 r. decyzji Komendanta Miejskiego Policji w S. z dn. [...].02.2001r. nr [...] w sprawie przyznania Z. H. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż Z. H. jest emerytem policyjnym od dnia 16.05.1998 r. Na podstawie decyzji Komendanta Miejskiego Policji w S. z dn. [...].02.2001r. nr [...] pobierał równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W dniu wydania w/w decyzji obowiązywało zarządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dn. 30.09.1997 r. w sprawie wysokości i szczególnych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (M. P. Nr 30, poz. 708), które w § 12 ust. 1 pkt 2 stanowiło, iż emerytom i rencistom policyjnym przyznaje się równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego lub za brak lokalu w wysokości określonej w tym zarządzeniu. Rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246) wprowadzono zmiany do rozporządzenia MSWiA z dn. 28.06.2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919), polegające między innymi na uchyleniu § 8 stanowiącego, iż "rozporządzenie stosuje się do emeryta, rencisty policyjnego (...), o którym mowa w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, (...) oraz ich rodzin". Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, iż od dnia wejścia w życie rozporządzenia zmieniającego, tj. od 1 stycznia 2006r. Z. H. utracił prawo do otrzymywania przedmiotowego świadczenia pieniężnego. W tym stanie prawnym uchylenie przepisu § 8 rozporządzenia MSWiA z dn. 28.06.2002 r. przesądziło o wygaszeniu decyzji przyznającej Z. H. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego mieszkania. Stąd stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dn. [...].02.2001r. z uwagi na jej bezprzedmiotowość dokonane przez organ I instancji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 97 ust. 5 ustawy z dn. 6.04.1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 7, poz. 1071 ze zm.) oraz § 1 pkt 1 rozporządzenia z 28 grudnia 2005 r. organ odwoławczy uznał za prawidłowe. Nie godząc się z powyższą decyzją Z. H. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wnosząc o jej uchylenie, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa nabytego. Wskazał, że prawo nie może działać wstecz, a nadto sprostował stwierdzenie organu, że nie jest emerytem lecz rencistą. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w B. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu podjętej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jako zasadna podlega uwzględnieniu. Zgodnie z w art. 3 ustawy z dn. 30.08.2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej skargi, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz podstawą prawną. W niniejszej sprawie bezspornym jest, iż decyzją Komendanta Miejskiego Policji w S. z dn. [...].02.2001r. przyznano Z. H. równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Podstawę materialnoprawną tegoż rozstrzygnięcia stanowił przepis § 12 ust. 1 pkt zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dn. 30.09.1997 r. w sprawie wysokości i szczególnych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (M. P. Nr 30, poz. 708). Zgodnie z treścią powołanego przepisu emerytom i rencistom policyjnym przyznawano równoważnik pieniężny za remont zajmowanego mieszkania lub za brak lokalu w wysokości określonej w tym zarządzeniu. Następnie na mocy § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246) został uchylony § 8 rozporządzenia MSW i A z dn. 28.06.2002 r. Skutkiem powyższej zmiany była utrata przez emerytów i rencistów oraz osoby uprawnione do renty rodzinnej prawa do otrzymywania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z chwilą wejścia w życie wymienionego rozporządzenia, tj. z dniem 1 stycznia 2006 r. Powyższe okoliczności zdaniem Sądu nie mogą jednak stanowić przyczyny stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia [...].02.2001r. przyznającej Z. H. równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Zgodnie bowiem z treścią art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. - będącego podstawą prawną zaskarżonej decyzji - organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli ta stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. A zatem z przepisu tego jasno wynika, iż bezprzedmiotowość decyzji nie jest jedyną przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia. Trzeba ponadto wykazać, iż stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa albo leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie z dniem 1 stycznia 2006 r. utracił moc prawną przepis rodzący po stronie emerytów policyjnych uprawnienia do przyznawania im równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Jednakże zarówno w literaturze prawa administracyjnego, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że jeśli nowa regulacja prawna nie przewiduje uregulowań, co do losu decyzji wydanych przed wejściem jej w życie i wydanej na odmiennych podstawach prawnych, to decyzja ta nadal jest wiążąca, mimo że przestała istnieć podstawa prawna, która uzasadniała jej wcześniejsze wydanie. (vide: wyrok NSA z dn. 20.05.2005 r. sygn. akt II SA/Wa 2389/04, Lex 166902, wyrok NSA z dn. 4.11.1998 r., sygn. akt I SA 660/98, Lex nr 44589). Faktem jest, że ustawodawca chcąc usunąć wątpliwości prawne, co do dalszych losów wydanych wcześniej decyzji, reguluje te kwestie najczęściej w przepisach przejściowych i końcowych, poprzez zapisy utrzymujące w mocy poprzednie decyzje. Jednak nie jest to niezbędne do uznania dalszego obowiązywania decyzji (vide: Tadeusz Woś: Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej, PiP z 1992 r. Nr 7). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy nie sposób uznać, że decyzja z dnia [...].05.1998r. stała się bezprzedmiotowa sama w sobie, tylko z uwagi na zmianę stanu prawnego. O jej bezprzedmiotowości przesądzić mogła jedynie sytuacja, kiedy znowelizowane przepisy przewidują taki skutek. Innymi słowy mówiąc, stwierdzenie wygaśnięcia decyzji musi nakazywać przepis prawa, a rozporządzenie z dnia 28 grudnia 2005 r. ponad wszelką wątpliwość takiej sytuacji prawnej nie przewidziało. A zatem brak wyraźnego przepisu szczególnego nakazującego stwierdzenie wygaśnięcia decyzji powoduje, że w przypadku bezprzedmiotowości decyzji, nie jest możliwe zastosowanie pierwszej z norm określonych w art. 162 § 1 pkt 1 kpa. Pozostaje wtedy jedynie rozważenie w świetle okoliczności konkretnej sprawy, zastosowania normy drugiej. Wówczas oprócz bezprzedmiotowości decyzji należy wykazać istnienie "interesu społecznego" lub "interesu strony", które to wymuszają (uzasadniają) podjęcie takiego rozstrzygnięcia (Komentarz do art.162 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005). Mimo, iż przepis art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazuje wygaśnięcie decyzji także z uwagi na wymagania interesu społecznego lub interesu strony, to jednak organ w żadnym stopniu nie wykazał w zaskarżonych decyzjach istnienia owych przesłanek. Wobec powyższego w zaskarżonych decyzjach doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miało - w ocenie Sądu - istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c i art. 152 cytowanej już wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.