II SA/Bk 389/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi R. D. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności. Raportem z dnia [...] marca 2016 r. asp. szt. R. D., zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w S. z prośbą o zwolnienie ze służby w Policji z dniem [...] kwietnia 2016 r. Rozkazem Personalnym nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. Komendant Powiatowy Policji w S., powołując się na art. 41 ust. 3 oraz 45 ust 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r., poz. 355 ze zm., dalej powoływana jako ustawa), zwolnił funkcjonariusza ze służby w Policji z dniem [...] kwietnia 2016 r. W uzasadnieniu organ wskazał że określając termin zwolnienia ze służby w Policji - [...] kwietnia 2016 r. kierował się ważnym interesem społecznym. Zgodnie bowiem z art. 105 ust. 2 ustawy, uposażenie zasadnicze policjanta i dodatki do uposażenia o charakterze stałym są płatne miesięcznie z góry w pierwszym dniu roboczym każdego miesiąca. W związku z powyższym w interesie społecznym jest, aby policjant pełnił służbę do końca okresu, za który zostało wypłacone wynagrodzenie. R. D. nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem wniósł odwołanie i zarzucił, że decyzja o jego zwolnieniu ze służby w Policji była przedwczesna i pochopna oraz wynikała z impulsu danej chwili, co skutkowało złożeniem raportu. Wniósł o pozostawienie go w służbie. Komendant Wojewódzki Policji w B., rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. W uzasadnieniu podano, że art. 41 ust. 3 ustawy wyraźnie przewiduje, iż organ Policji ma obowiązek rozwiązania stosunku służbowego nie później niż w terminie 3 miesięcy od zgłoszenia takiej prośby. Organowi zatem przysługuje pewna swoboda przy określeniu terminu rozwiązania stosunku służbowego. W takiej sytuacji, jeżeli policjant w pisemnym zgłoszeniu wystąpienia ze służby wskaże datę zwolnienia ze służby, to data ta może być jedynie uznana za propozycję policjanta, która nie jest dla organu wiążąca. Raport policjanta o zwolnienie ze służby jest dla organu o tyle wiążący o ile wyraża wolę odejścia ze służby. Kwestia zaś terminów, sposobu rozwiązania stosunku służbowego ma drugorzędne znaczenie i może, ale nie musi być przez organ uwzględniona. Termin wskazany w raporcie z dnia [...] marca 2016 r., w którym asp. szt. R. D. wyraził chęć zwolnienia ze służby w Policji dniem [...] kwietnia 2016 r. nie był więc dla Komendanta Powiatowego Policji w S. w żaden sposób wiążący, zwłaszcza że art. 41 ust. 3 ustawy nakłada obowiązek zwolnienia funkcjonariusza w terminie do 3 miesięcy od pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Z powołanego przepisu wynika, że w przypadku gdy policjant wystąpi z wnioskiem o zwolnienie go ze służby w Policji obowiązkiem właściwego organu, z zachowaniem terminu określonego w art. 41 ust. 3 ustawy jest rozwiązanie z policjantem stosunku służbowego. Ocenę tę uzasadnia treść przepisu art. 41 ust. 3, zwłaszcza użycie zwrotu "zwalnia się..." jak i przeciwstawienie brzmienia art. 41 ust. 3, przepisowi art. 41 ust. 2, którego dyspozycja brzmi "można zwolnić...". Z przepisów wymienionej ustawy nie wynika, aby wniosek o zwolnienie wymagał uzasadnienia. Oznacza to, że policjant w każdym czasie, niezależnie od powodów, które nim kierują może doprowadzić do rozwiązania stosunku służbowego. Dla organu podejmującego decyzję o zwolnieniu policjanta na jego prośbę ze służby w Policji nieistotne są motywy, jakimi kierował się policjant składając wniosek o zwolnienie ze służby. Istotna i wiążąca organ jest natomiast wola policjanta rozwiązania stosunku służbowego. Organ podał, powołując się na stanowisko Naczelnego Sąd Administracyjnego, że nie ma żadnych racjonalnych przesłanek, aby do omawianych oświadczeń policjantów nie stosować przepisów art. 61 Kodeksu cywilnego, w myśl którego oświadczenie adresowane do innego podmiotu wywiera skutki prawne z chwilą, gdy dotarło do adresata w takiej formie, iż mógł się on zapoznać z treścią tego oświadczenia. Odwołanie takiego oświadczenia jest skuteczne jedynie wówczas, gdy doszło do adresata jednocześnie z tym oświadczeniem. W świetle tej regulacji oświadczenie woli złożone drugiej stronie wiąże osobę, która oświadczenie takie złożyła. Może być ono skutecznie odwołane po tym jak doszło do wiadomości adresata tylko za jego zgodą. W sprawie niniejszej strona cofnęła to oświadczenie woli dopiero w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji o zwolnieniu ze służby. Skoro zatem Komendant Powiatowy Policji w S. nie wyraził zgody na cofnięcie żądania zawartego w raporcie z dnia [...] marca 2016 r. to odwołanie powyższego oświadczenia woli, w świetle powoływanego art. 61 Kc, nie może być skuteczne. Podkreślono przy tym, że w piśmie z dnia [...] marca 2016 r. funkcjonariusz został poinformowany o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia go ze służby w Policji oraz o treści art 41 ust. 3 ustawy i proponowanej dacie zwolnienia ze służby - [...] kwietnia 2016 r. Stronę poinformowano również o prawie czynnego udziału w postępowaniu oraz zajęcia stanowiska wobec całości dowodów w przedmiotowej sprawie oraz możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji. Strona nie skorzystała z powyższych uprawnień. Końcowo odnosząc się do kwestii możliwości uchylenia się od skutków prawnych oświadczenia woli złożonego pod wpływem błędu w rozumieniu art 88 K.c., organ podał, że instytucja ta dotyczy tylko oświadczeń składanych innej osobie w dziedzinie stosunków regulowanych przez prawo cywilne (art. 1 K.c.), nie dotyczy natomiast wadliwości czynności podejmowanych przez stronę na płaszczyźnie publicznoprawnej, a w szczególności oświadczeń składanych organom państwa, w ramach obowiązujących procedur. W konsekwencji stwierdzono, że brak jest podstaw do przeprowadzenia przez organ dowodów w celu wyjaśnienia ewentualnych wad oświadczenia o zwolnieniu ze służby. R. D. na powyższe rozstrzygnięcie wniósł skargę do sądu administracyjnego. Zarzucił naruszenie art. 43 ust. 1 ustawy, jako konsekwencja naruszenia art. 7, art. 9, art. 75 § 1, art. 77 § 1 K.p.a., w ten sposób, że organy obu instancji nie wzięły pod uwagę faktu jego leczenia psychiatrycznego oraz nie badały czy w chwili składania oświadczenia (raportu) w przedmiocie zwolnienia ze służby na jego prośbę, stan jego zdrowia psychicznego nie powodował ograniczenia w świadomym postrzeganiu podejmowanych przez niego czynności administracyjnych, na co zwracał uwagę w swoim odwołaniu – vide: zaświadczenie lekarskie z dnia [...] maja 2016 r. Wskazując na powyższe naruszenie skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto wniósł o zaliczenie do akt sądowych zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] maja 2016 r., wskazując że z powodu zaburzeń nerwicowych o znacznym stopniu nie miał możliwości przedstawienia go w czasie trwania postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi wywiedziono, że organy nie wzięły pod uwagę tego iż skarżący od dawna leczy się psychiatrycznie i miewa zaostrzenia objawów chorobowych podczas których nie jest w pełni świadomy tego, co mówi lub robi, jego decyzje podyktowane są spontanicznością i nieprzemyślane. Jest policjantem z długim stażem służby, a jego stanu zdrowia psychicznego nie można pomijać w analizie jego decyzji o zwolnieniu ze służby. Komendant Powiatowy Policji w S. - jako przełożony zdawał sobie w pełni sprawę ze złego stanu jego zdrowia, a jeżeli nawet tak nie było, to powinien zbadać jakie to okoliczności kierowały nim w sytuacji, gdy złożył raport o wystąpieniu ze służby. Oczywistym powinno być również to, że gdy do organu trafił raport o zwolnieniu go ze służby na własną prośbę - to organ powinien wydać najpierw decyzję o rozpoczęciu tego postępowania, a potem przesłać pisemne zawiadomienie o tym jak ono będzie się dalej toczyć. Gdyby skarżący miał świadomość tego, co zrobił lub został zawiadomiony o tym, że postępowanie w jego sprawie zaczęło się toczyć - to pewnie też miałby świadomość tego, co zrobił. Mógłby też wtedy ujawnić fakt choroby i na etapie postępowania odwoławczego załączyć zaświadczenie lekarskie. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga jest nieuzasadniona. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r., poz. 355 ze zm., dalej powoływana jako ustawa), zgodnie z którym policjanta zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Z regulacji tej z jednej strony wynika prawo policjanta do wystąpienia ze służby, po złożeniu pisemnego wniosku o zwolnienie ze służby, z drugiej strony obowiązek organu do wydania stosownej decyzji. Organowi administracji pozostawiono jednak swobodę w zakresie określenia daty w jakiej nastąpi zwolnienie policjanta, z tym zastrzeżeniem, że moment zwolnienia musi zamykać się w okresie 3 miesięcy od złożenia wniosku. (vide: wyrok NSA z 20 listopada 2001 r., II SA 1866/01, pub. Lex 121908). Wobec takiego zgłoszenia, rola organu ogranicza się w istocie do określenia daty wystąpienia ze służby, która musi mieścić się w trzymiesięcznym okresie od daty zgłoszenia. W sprawie niniejszej bezspornym jest, że organ określając datę wystąpienia skarżącego ze służby zmieścił się w tym okresie (zgłoszenie zostało złożone w dniu [...] marca 2016 r. a zwolnienie nastąpiło z dniem [...] kwietnia 2016 r.). A zatem okoliczność zwolnienia ze służby w innym dniu niż wskazany przez skarżącego w zgłoszeniu wystąpienia ze służby nie ma wpływu na wynik sprawy. Natomiast spór w sprawie niniejszej dotyczy możliwości odwołania przez funkcjonariusza zgłoszenia wystąpienia ze służby. Ustawa o Policji nie reguluje problematyki oceny skuteczności oświadczeń woli składanych w toku postępowania o zwolnienie ze służby, dlatego też w ocenie Sądu, należy w tym zakresie stosować przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. nr 16, poz. 93 ze zm., zwany dalej K.c.). Takie też stanowisko przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyroki NSA z 5 lipca 2001, II SA 593/01, z 21 września 2007 r., I OSK 360/07, pub. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W szczególności będą miały odpowiednie zastosowanie art. 56 K.c., który stanowi, że czynność prawna wywołuje nie tylko skutki w niej wyrażone, lecz również te, które wynikają z ustawy, z zasad współżycia społecznego i z ustalonych zwyczajów oraz art. 61 § 1 K.c., w myśl, którego oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią. Odwołanie takiego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli doszło jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. Analiza dowodów zgromadzonych w przedmiotowej sprawie prowadzi do wniosku, że skarżący nie złożył skutecznego oświadczenia, którym odwołał wcześniejsze, pisemne zgłoszenie wystąpienia ze służby w Policji. Próbę wycofania swojego zgłoszenia skarżący podjął dopiero w odwołaniu, zatem po wydaniu decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby. Organ nie wyraził też zgody na odwołanie oświadczenia woli funkcjonariusza, co znalazło wyraz w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Nadmienić przy tym należy, iż wbrew temu co wywodzi się w skardze, skarżący został poinformowany przez organ o wszczęciu postępowania, o treści art. 41 ust. 3 ustawy o Policji oraz o treści art. 10 § 1 K.p.a. Uczyniono to w piśmie z dnia [...] marca 2016 r., czyli po złożeniu przez skarżącego raportu zgłaszającego wystąpienie ze służby a przed wydaniem decyzji o zwolnieniu go z Policji. Odnosząc się zaś do kwestii uchylenia się przez skarżącego od skutków prawnych oświadczenia woli złożonego pod wpływem błędu na podstawie art. 88 K.c., podzielić należy stanowisko organu, że przepis ten dotyczy tylko oświadczeń składanych innej osobie w dziedzinie stosunków regulowanych przez prawo cywilne, nie dotyczy natomiast wadliwości czynności podejmowanych przez stronę na płaszczyźnie publicznoprawnej, a w szczególności oświadczeń składanych organom państwa, w ramach obowiązujących procedur (vide: wyroki WSA w Warszawie z 16 grudnia 2005 r., II SA/Wa 1582/05, Lex nr 187385 i z 5 lutego 2009 r., II SA/Wa 1681/08, pub. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższego, zdaniem Sądu, nie było podstaw do przeprowadzenia wnioskowanego przez skarżącego dowodu na okoliczność złego stanu zdrowia psychicznego potwierdzonego zaświadczeniem lekarskim z dnia [...] maja 2016 r. Reasumując stwierdzić należy, że kontrola zaskarżonej decyzji nie daje Sądowi podstaw do stwierdzenia naruszenia przez organ przy jej wydaniu prawa materialnego, ani też naruszenia prawa procesowego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.