II SA/Bk 390/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi B. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] Kierownik Działu Świadczeń Społecznych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. odmówił B. O. przyznania świadczenia pieniężnego w formie zasiłku celowego na zakup leków bez recepty i naturalnych substancji, inhalatora oraz sprzętu zdrowotnego – protez zębowych. Organ pierwszej instancji, prowadząc postępowanie o przyznanie zasiłku celowego na wskazane wyżej cele na wniosek B. O. z dnia [...] grudnia 2015 r., uzupełniony pismami z dnia [...] stycznia 2016 r., [...] stycznia 2016 r. oraz [...] stycznia 2016 r., ustalił w trakcie wywiadu środowiskowego z dnia [...] stycznia 2016 r., że trudna sytuacja Wnioskodawczyni wynika z bezrobocia (jest ona zarejestrowana w PUP bez prawa do zasiłku). Strona zajmuje jeden pokój w dwupokojowym mieszkaniu będącym jej własnością, w drugim pokoju zamieszkuje jej pełnoletni syn, który prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Dochód Wnioskodawczyni składa się z połowy dodatku mieszkaniowego w wysokości 132, 12 zł, połowy dodatku energetycznego w wysokości 7, 70 zł, alimentów od byłego męża w wysokości 200 zł. Łączny dochód strony wynosi 339, 82 zł miesięcznie i nie przekracza kwoty 634 zł ustawowego kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Odnośnie żądania Strony organ pierwszej instancji wskazał, że nie przedstawiła ona zaświadczenia lekarskiego potwierdzającego konieczność stosowania leków i substancji naturalnych, inhalatora oraz zaświadczenia potwierdzającego zasadność wymiany protez zębowych, jak też nie określiła wykonania jakich usług stomatologicznych wymaga, jaki jest ich koszt oraz czy są niezbędne. Jak wskazał organ, podjął on próbę wyjaśnienia zasadności wydatkowania środków pieniężnych na zgłoszone potrzeby – wzywając Stronę do przedłożenia stosownego zaświadczenia lekarskiego. W odpowiedzi na to wezwanie Wnioskodawczyni przedłożyła zlecenie na zakup okularów zamiast wymaganego zaświadczenia wskazanego w wezwaniu. Organ też wskazał, że część usług stomatologicznych jest refundowana przez NFZ, zaś w kwestii zakupu leków oświadczenia Strony wskazują, że nie stosuje ona żadnych leków i nie chodzi do lekarza. Wyjaśnił też Stronie zasady przyznawania pomocy społecznej podkreślając konieczność współpracy z organem pomocy społecznej, którego - w ocenie organu pierwszej instancji – zabrakło w przedmiotowej sprawie. Organ podkreślił, że potrzeby Wnioskodawczyni nie są przez Ośrodek lekceważone, o czym świadczy wysokość przyznanej jej pomocy decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. w postaci: 120 zł na opłacenie biletu specjalnego seniora; 200 zł na dofinansowanie zakupu odzieży; 150 zł na dofinansowanie opłat mieszkaniowych; 50 zł na zakup środków higienicznych i czystości; 700 zł na dofinansowanie remontu i modernizację mieszkania; 200 zł zasiłku celowego na żywność. Nadto decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. przyznano kwotę 150 zł zasiłku celowego na dofinansowanie wymiany okularów. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła B. O. kwestionując rozstrzygnięcie i zarzucając rażące naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów materialnych, jak też bezprawność, bezzasadność i bezskuteczność działania organów oraz przewlekłe rozpoznawanie sprawy. Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Przede wszystkim Kolegium wyjaśniło zasady przyznawania pomocy społecznej wynikające z przepisów art. 2, 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, jak też zasady liczenia dochodu wynikające z tego aktu prawnego (art. 8). Organ odwoławczy podkreślił, że odwołująca się spełnia co prawda kryterium ustawowe dochodowe, ale nie wykazała niezbędności zaspokojenia potrzeby życiowej, którą w tym przypadku jest specjalistyczne leczenie stomatologiczne, stosowanie leków i innych suplementów oraz konieczność używania inhalatora. Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił konieczność przedstawienia przez stronę zaświadczenia lekarskiego dowodzącego niezbędności wydatkowania środków na powyższe cele i prawidłowo wezwał stronę do przedstawienia tego zaświadczenia, co jednak nie nastąpiło. To uniemożliwia przyjęcie, że powołane przez Stronę potrzeby są niezbędne, zwłaszcza że sama ona wyjaśnia, iż nie chodzi do lekarza i nie przyjmuje żadnych leków. Organ odwoławczy wskazał, że z akt administracyjnych wynika stałe korzystanie przez stronę z pomocy społecznej, jak też ograniczone możliwości Ośrodka Pomocy Społecznej, co – przy braku zaświadczenia uzasadniającego konieczność uzyskania środków pieniężnych na deklarowane potrzeby – stanowi dodatkowy argument za odmową ich przyznania. Obszerną skargę na powyższą decyzję złożyła do sądu administracyjnego B. O., która – podobnie jak w odwołaniu – zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego, pozostawanie przez organ "w uporczywej zwłoce". Wskazała, że organy dopuszczają się licznych nieprawidłowości przy rozpoznawaniu jej spraw, zaś decyzja z dnia [...] marca 2016 r. została wydana ewidentnie błędnie, jest niespójna i sprzeczna z prawem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o oddalenie skargi jako bezzasadnej i podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Podkreśliło trudność w wyodrębnieniu ze skargi konkretnych zarzutów i wniosków. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu, bowiem sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana pod względem zgodności z prawem nie prowadzi do uznania, że wydana ona została z naruszeniem prawa. Przedmiotem sporu jest legalność odmowy przyznania Skarżącej zasiłku celowego na zakup leków bez recepty, substancji naturalnych, inhalatora oraz protez zębowych. Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.), dalej jako u.p.s., zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Warunkami udzielenia świadczeń z pomocy społecznej są: nieprzekroczenie kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 u.p.s. (obowiązującego na dzień wydawania zaskarżonej decyzji w kwocie 634 zł) oraz zaistnienie jednej z okoliczności wymienionych w art. 7 u.p.s. (np. ubóstwa, bezrobocia, długotrwałej lub ciężkiej choroby, zdarzenia losowego czy sytuacji kryzysowej). W sprawie niniejszej bezsporne jest, że Skarżąca spełnia kryterium dochodowe, bowiem jej miesięczny dochód wynosi 339, 82 zł (szczegółowe wyliczenie przedstawiły organy obydwu instancji w uzasadnieniach swoich decyzji i nie budzi ono wątpliwości Sądu). Także ze zgromadzonego materiału dowodowego (głównie wywiad środowiskowy z dnia [...] stycznia 2016 r.) wynika, że Skarżąca znajduje się w trudnej sytuacji życiowej, bowiem jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, co uniemożliwia zaspokajanie we własnym zakresie potrzeb życiowych (z akt wynika, że korzysta stale z systemu świadczeń pomocy społecznej). Podzielić jednak należy stanowisko organów, że samo zgłoszenie potrzeby udzielenia pomocy na określony cel jak i fakt spełnienia się ustawowych przesłanek nie przesądzają automatycznie o konieczności uwzględnienia w całości lub w części żądania osoby zainteresowanej. Zgodnie z art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s. rodzaj, forma oraz rozmiar świadczenia z pomocy społecznej powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, przy czym potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Z kolei z art. 11 ust. 2 u.p.s. wynika, że brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny w rozwiązywaniu trudnej życiowej mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z uzasadnionych i rozsądnych propozycji pracownika socjalnego pomagających osobie przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe. Egzekwowanie obowiązku współdziałania z organem pomocowym ma zaś przyczyniać się do nieprzekształcania pomocy społecznej w proste rozdawnictwo świadczeń (vide np. wyrok z dnia 29 czerwca 2016 r., I OSK 1055/16, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Mając powyższe na uwadze, jak też uwzględniając fakt nieprzyjmowania przez Skarżącą leków oraz niekontrolowania stanu zdrowia u lekarza (vide wywiad środowiskowy z dnia [...] stycznia 2016 r., k. 38 verte) stwierdzić trzeba, że organy pomocy społecznej prawidłowo wystosowały do niej wezwanie z dnia [...] stycznia 2016 r. do przedstawienia zaświadczeń lekarskich dowodzących konieczności zakupu leków czy innych preparatów leczniczych, jak też inhalatora oraz zaświadczenia stwierdzającego konieczność zakupu protez zębowych. Skarżąca takich zaświadczeń nie przedłożyła w ramach współpracy z organem pomocowym, co należało ocenić – i co uczyniły prawidłowo organy - jako niewykazanie niezbędnej i koniecznej z medycznego punktu widzenia potrzeby otrzymania wsparcia finansowego. Zgodzić się należy z organami orzekającymi w sprawie niniejszej, że w przypadku żądania refundacji leków bądź innych środków uznawanych za wnioskodawcę za spełniające dla niego funkcje lecznicze nie jest wystarczające zgłoszenie takiego żądania, ale konieczne jest wykazanie, że istnienie tej potrzeby znajduje potwierdzenie w wiedzy specjalistycznej (lekarskiej). Pracownik organu pomocowego nie dysponuje bowiem wiedzą, która umożliwiałaby mu samodzielną weryfikację potrzeb medycznych wnioskodawcy, w związku z czym taka ocena musi odbywać się na podstawie stosownych dowodów uzyskanych od lekarza jako osoby posiadającej wiedzę uprawniającą do leczenia. Dodać wypada, że obowiązek współdziałania z organem pomocowym dotyczy nie tylko sporządzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego (jego aktualizacji), ale również przedstawienia organowi niezbędnych informacji i wyjaśnień (vide podobnie WSA w Szczecinie w wyroku dnia 6 sierpnia 2015 r., II SA/Sz 1163/14 oraz WSA w Warszawie z dnia 8 maja 2015 r., I SA/Wa 3246/14, CBOSA). W powyższym kontekście nie może również ujść uwadze, że w dniu [...] stycznia 2016 r. w trakcie wywiadu środowiskowego poinformowano Skarżącą o możliwości skorzystania z bezpłatnej wymiany protez zębowych raz na pięć lat, która to możliwość dodatkowo uzasadnia odmowę przyznania dofinansowania na zakup protez w sytuacji nieprzedstawienia zaświadczenia lekarskiego uzasadniającego wykonanie ich odpłatnie. Niezależnie od niewykazania niezbędności potrzeby zrefundowania zgłoszonych potrzeb, wskazano trafnie – jako uzasadnienie odmowy przyznania zasiłku celowego – na ograniczone możliwości jednostki pomocy społecznej oraz fakt stałego korzystania przez Skarżącą z pomocy finansowej tej jednostki (decyzjami z dnia [...] stycznia 2016 r. i z dnia [...] stycznia 2016 r. na łączną kwotę 1 570 zł). Świadczy to, zdaniem Sądu, o wszechstronnym rozpoznaniu sprawy, przy uwzględnieniu okoliczności obiektywnych (możliwości organu) oraz indywidualnej oceny sytuacji Strony. Ta bowiem choć wskazuje na jej trudną sytuację życiową, to jednocześnie wymaga zindywidualizowanego podejścia do możliwości sfinansowania konkretnej potrzeby, której to potrzeby nie wykazano w sposób przekonujący. Oznacza to, że nie doszło w sprawie do naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Sąd nie stwierdził również uchybień przepisom procesowym. Zaskarżona decyzja jest rozstrzygnięciem uznaniowym, co oznacza, że nawet spełnienie przez ubiegającego się o zasiłek warunków koniecznych do jego uzyskania nie stwarza po stronie organu obowiązku jego przyznania w wysokości żądanej przez stronę za odpowiednią, jednak organ ma obowiązek należytego i wyczerpującego uzasadnienia powodów odmowy, ewentualnie udzielenia wsparcia w wysokości niższej od żądanej (vide wyroki z dnia 15 stycznia 2016 r., I OSK 1382/14; z dnia 8 stycznia 2016 r., I OSK 1334/14, CBOSA). Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, powyższe standardy uzasadniania decyzji zostały przez organy orzekające wypełnione. Organ odwoławczy, podobnie jak organ pierwszej instancji, odniósł się do przepisów prawa i okoliczności faktycznych sprawy (art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego). Materiał dowodowy potwierdza dokonane ustalenia i jest wystarczający do rozstrzygnięcia. Skarżącej zapewniono czynny udział w postępowaniu (składała pisemne oświadczenia kilkukrotnie precyzujące wniosek z dnia [...] grudnia 2015 r. wszczynający kontrolowane postępowanie administracyjne, odebrano od niej wyjaśnienia podczas wywiadu środowiskowego w dniu [...] stycznia 2016 r.), zaś w wezwaniu z dnia [...] stycznia 2016 r. o przedstawienie stosownych zaświadczeń lekarskich – pouczono o skutkach prawnych niezastosowania się do wezwania (k. 49 akt adm. I instancji). Na marginesie wskazać należy, że rozpoznany w kontrolowanym postępowaniu wniosek z dnia [...] grudnia 2015 r. nie był jedynym złożonym w tym czasie. Inne wnioski o przyznanie pomocy społecznej rozpoznano wskazanymi wyżej decyzjami z dnia [...] stycznia 2016 r. i z dnia [...] stycznia 2016 r., zaś kolejne m.in. decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. – przyznano łącznie 400 zł zasiłku celowego na zakup żywności, pokrycie opłat mieszkaniowych oraz zakup środków czystości i higienicznych (k. 92 akt adm. I instancji); decyzją z dnia [...] marca 2016 r. – przyznano 200 zł na zakup sprzętu medycznego tj. protezy zębowej (k. 97 akt adm.). Mając to wszystko na względzie Sąd ocenił, że wydając zaskarżoną decyzję Kolegium podjęło niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zastosowało prawidłowo przepisy prawa materialnego, zaś samej treści rozstrzygnięcia nie sposób ocenić jako nacechowanej dowolnością. Stąd też na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) oddalono skargę.