II SA/Bk 395/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi T. P. S. z o.o. w B. na postanowienie Wojewody P. z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Starosty B. z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewody P. na rzecz strony skarżącej T. P. S. z o.o. w B. kwotę 457 (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda P. zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2013r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Starosty B. z dnia [...] sierpnia 2013r. nr [...] o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją własną nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą S. Sp. z o.o., pozwolenia na budowę fabryki H. w gm. O. wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz niezbędną infrastrukturą na działkach o nr geod. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] - położonych w obrębie gruntów wsi K. oraz na działkach o nr geod. [...], [...], [...], [...],[...], [...],[...], [...] - położonych w obrębie gruntów wsi T. gm. O. U podstaw powyższego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne i prawne: Starosta B. decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2010r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił S. Sp. z o.o. pozwolenie na budowę fabryki H. w gm. O. wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz niezbędną infrastrukturą na opisanych wyżej działkach. W dniu [...] lutego 2013 r. T. Sp. z o.o. z siedzibą w B. zwróciła się do Starosty B. z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie wydanego pozwolenia na budowę w/w inwestycji, powołując się na art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Wnioskodawca wskazał, iż w dniu [...] stycznia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło w całości i przekazało do ponownego rozpatrzenia decyzję Wójta Gminy O. z dnia [...] grudnia 2009r. (znak: [...]) ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie fabryki H. w gminie O. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] Starosta B. odmówił wszczęcia postępowania wznowieniowego w omawianej sprawie uznając, iż wniosek o wznowienie pochodzi od podmiotu niebędącego stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę opisanej inwestycji. Zażalenie na to postanowienie złożyła spółka T. Sp. z o.o. z siedzibą w B. zarzucając mu naruszenie art. 28 ust 2 ustawy Prawo budowlane tzn. nieuznanie Spółki za stronę postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę przedmiotowej fabryki H. w gm. O., w sytuacji gdy SKO w B. uchylając decyzję Wójta Gminy O. ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla omawianego przedsięwzięcia przesądziło w uzasadnieniu decyzji o posiadaniu przez Spółkę przymiotu strony. Wojewoda P., postanowieniem z dnia [...] października 2013r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że postępowanie wznowieniowe składa się z dwóch etapów. W pierwszym organ właściwy w sprawie wznowienia bada przesłanki formalne niezbędne do uruchomienia nadzwyczajnego trybu weryfikacji ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych, tj. czy inicjatywa w sprawie wznowienia postępowania pochodzi od osoby mającej czynną legitymację procesową, czy wniosek złożono z zachowaniem terminów określonych w art. 148 i art. 145a § 2 k.p.a. a także, czy wskazano przyczynę wznowienia postępowania z katalogu ujętego w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 k.p.a. Jeżeli zaś wstępne postępowanie wyjaśniające wykaże, że żądanie wznowienia postępowania pochodzi bezspornie od osoby nie mającej przymiotu strony w danym postępowaniu, albo że wniosek został złożony po upływie ustawowych terminów, albo wnioskodawca - mimo stosownego wezwania przez organ administracji -nie podał ustawowej przyczyny wznowienia postępowania, właściwy organ wydaje postanowienie odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego (art. 149 § 3 k.p.a.). Dalej powołując się na przesłankę wskazaną przez wnioskodawcę, organ wyjaśnił, że aby mówić o związku między decyzjami, o których stanowi przepis art. 145 § 1 pkt 8 kpa, należy wykazać, że są one od siebie zależne, tzn. jedna decyzja stanowi podstawę wydania drugiej, przy czym wydanie tej drugiej decyzji nie będzie możliwe bez wcześniejszego wydania decyzji pierwszej. W ocenie organu, taki związek przyczynowy bez wątpienia istnieje pomiędzy wskazanymi przez wnioskodawcę decyzjami o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, a decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Tym niemniej wznowienie postępowania na tej podstawie nie jest możliwe, albowiem decyzja SKO z [...] stycznia 2013r. uchylająca w całości i przekazująca do ponownego rozpatrzenia decyzję Wójta Gminy O. ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla omawianego przedsięwzięcia jest co prawda ostateczna, ale nie prawomocna. Została bowiem zaskarżona do sądu administracyjnego, a postępowanie w tym zakresie nie jest jeszcze zakończone. Na podstawie tych okoliczności organ uznał, że postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania wznowieniowego, w sytuacji gdy T. nie miała przymiotu strony w postępowaniu udzielającym pozwolenia na budowę przedmiotowej fabryki, jest prawidłowe. Rozstrzygnięcie to do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżyła spółka T. Sp. z o.o. zarzucając mu naruszenie art. 16 kpa poprzez przyjęcie, iż decyzja ostateczna, co do której nie orzeczono wstrzymania jej wykonania nie wywołuje skutków prawnych z uwagi na jej zaskarżenie do sądu administracyjnego. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i generalnie podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Dodatkowo Kolegium wskazało na brzmienie art. 61a kpa, który stanowi wprost, że w sytuacji, gdy żądanie pochodzi od osoby niebędącej stroną organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2014 roku, sygn. akt II SA/BK 1204/13 oddalił skargę T. Spółki z o.o. w B. W uzasadnieniu swego stanowiska wskazał, że organy obu instancji prawidłowo uznały, iż formalną przesłanką o charakterze podmiotowym, która uzasadniała wydanie, w obecnym stanie prawnym - postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, stanowi wniesienie podania przez podmiot, który nie był stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Oznaczało to jednak, że odmowa wznowienia postępowania z tej przyczyny podmiotowej następuje tylko wówczas, gdy jednoznacznie wiadomo, że podmiot składający podanie nie może być uznany za stronę postępowania i nie trzeba w tym zakresie przeprowadzać postępowania wyjaśniającego. Jeżeli zatem już z samego podania o wznowienie wynikało, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, że wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ winien wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Takie też rozstrzygnięcie zostało wydane w niniejszej sprawie z argumentacją, że Spółka T. sp. o.o. nie jest stroną postępowania, o którego wznowienie wystąpiła wnioskiem z dnia [...] lutego 2013r. Przechodząc do definicji strony postępowania Sąd I instancji odwołując się do przepisu art. 28 k.p.a. oraz przepisu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013r. poz. 1409 ze zm.) wskazał, że w sprawie o pozwolenie na budowę prowadzonej w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych (tj. w przedmiocie wznowienia postępowania lub też stwierdzenia nieważności), krąg podmiotów uznanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Uwzględniając powyższe rozważania Sąd podzielił rozstrzygnięcie orzekających w sprawie organów, które przyjęły, że wniosek o wznowienie postępowania pochodzi od podmiotu niebędącego stroną postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia S. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę fabryki H. w gminie O. Skarżąca Spółka T. nie uczestniczyła w postępowaniu o udzielenie w/w pozwolenia na prawach strony. Kwestia nie uznania skarżącej Spółki za stronę tegoż postępowania została też przesądzona w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem Spółki o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenie na budowę opisanej inwestycji. W postępowaniu tym Wojewoda P. postanowieniem z [...] kwietnia 2011r., utrzymanym w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, odmówił wszczęcia postępowania nieważnościowego, przyjmując, że nie pochodzi ono od strony postępowania. Trafność wydanego w tej kwestii rozstrzygnięcia podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny, który wyrokiem z 31 stycznia 2012r. w sprawie VII SA/Wa 2185/11 oddalił skargę spółki T. Sp. o.o. na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 2010r. Na podstawie powyższych okoliczności uznano, iż skoro skarżąca Spółka nie miała przymiotu strony w postępowaniu zwykłym udzielającym pozwolenia na budowę wspomnianej fabryki H., to organy, w sytuacji złożenia przez Spółkę wniosku o wznowienie tegoż postępowania, prawidłowo orzekły o odmowie jego wznowienia stosując dyspozycję z art. 149 § 3 k.p.a. Wskazał jednocześnie, że tutejszy Sąd w wyroku z 30 stycznia 2014r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 288/13, oddalając skargę na decyzję SKO z dnia [...] stycznia 2013r., potwierdził ustalenia organu, że działka skarżącej Spółki znajduje się w zasięgu oddziaływania opisanej na wstępie inwestycji, a tym samym Spółce przysługuje przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Tym niemniej uznał, że ustalenie to nie powoduje automatycznego przyznania takiego statusu skarżącej Spółce w sprawie o pozwolenie na budowę, a w sytuacji uprawomocnienia się decyzji SKO z [...] stycznia 2013r., organ winien rozważyć z urzędu wszczęcie postępowania w przedmiocie udzielonego pozwolenia na budowę, w trybie wznowienia, już z udziałem Spółki jako strony postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła T. sp. z o.o. z siedzibą w B. kwestionując go w całości. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie: 1. prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe stosowanie, tj. uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że skarżąca nie jest stroną postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, mimo że w toku postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej dla tego samego obiektu, tj. fabryki H. wraz z elektrownią ustalono, że obiekt oddziałuje na nieruchomość skarżącej – zatem przeciwnie do uznania Sądu spełniona jest przesłanka uznania skarżącej za stronę w świetle art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie art. 141 § 4 P.p.s.a., bowiem sąd administracyjny wskazał w uzasadnieniu wyroku przesłankę prawną rozstrzygnięcia (oddziaływanie w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane) ustalił, iż oddziaływanie występuje w rozumieniu przepisów środowiskowych, a następnie stwierdził, że skarżąca nie jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, nie wyjaśniając na czym opiera swoje ustalenie, co oznacza wadliwości wyroku co do wyjaśnienia podstaw faktycznych i prawnych rozstrzygnięcia. Powołując się na powyższe podstawy kasacyjne T. sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną inwestor I. sp. z o.o. (poprzednio S. sp. z o.o.) wniosła o jej oddalenie jako sporządzonej przez podmiot nieposiadający legitymacji do jej złożenia, a nadto oczywiście bezzasadnej oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W kolejnym piśmie procesowym z dnia 7 kwietnia 2016 r. inwestor I. sp. z o.o. wniósł z kolei o odrzucenie skargi kasacyjnej wskazując, iż wnoszący skargę kasacyjną nie posiada w przedmiotowym postępowaniu legitymacji procesowej do złożenia takiej skargi. Stanowisko to zostało podtrzymane przez inwestora na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2016 r. Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2016 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1969/14 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 kwietnia 2014 r. i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż niezasadny jest wniosek inwestora I. sp. z o.o. zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną, iż T. sp. z o.o, nie posiada legitymacji procesowej do złożenia skargi kasacyjnej i ta winna być odrzucona. Wbrew stanowisku inwestora w sprawie odmowy wznowienia postępowania dotyczącego udzielenia pozwolenia na budowę I. sp. z o.o. (poprzednio S. sp. z o.o.), odmowa wszczęcia takiego postępowania (art. 149 § 3 K.p.a.) z przesłanek podmiotowych daje podmiotowi, którego to dotyczy prawo do obrony w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Ponadto w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafny był zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie art. 141 § 4 P.p.s.a., bowiem sąd administracyjny wskazał w uzasadnieniu wyroku przesłankę prawną rozstrzygnięcia (oddziaływanie w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane), ustalił, iż oddziaływanie występuje w rozumieniu przepisów środowiskowych, a następnie stwierdził, że skarżąca nie jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, nie wyjaśniając na czym opiera swoje ustalenie, co oznacza wadliwość wyroku w części dotyczącej wyjaśnienia podstaw faktycznych i prawnych rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż sprawa dotyczyła wyłącznie kwestii procesowej odmowy wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę – art. 149 § 3 K.p.a. W związku z powyższym zaakcentował, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych należy ograniczyć tylko do przypadków, gdy jednostka żądająca wszczęcia postępowania nie powołuje się na interes prawny. Ustalenie bowiem, czy sprawa dotyczy interesu prawnego jednostki może nastąpić wyłącznie w toku postępowania. Następnie podniósł, iż w niniejszej sprawie odmowę wszczęcia postępowania oparto na aspekcie podmiotowym, odmawiając żądającej spółce wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty B. z dnia [...] czerwca 2010 r. zatwierdzającej inwestorowi projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę fabryki H. w gm. O. wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz niezbędną infrastrukturą. Odmowa przyznania jednostce statusu strony, a w następstwie odmowa przyznania jej ochrony prawnej może nastąpić tylko w przypadkach, gdy przepisy obowiązujące nie dają podstaw prawnych do jej udzielenia. Odmowa przyznania jednostce statusu strony wymaga wyprowadzenia z obowiązujących przepisów prawa, przy ustaleniu, że istniejący w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotetycznemu zapisanemu w normie prawnej, wykluczenia podstaw prawnych udzielenia tej ochrony. Według art. 28 K.p.a. "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Tym samym norma art. 28 K.p.a. ustanawia przesłankę materialnoprawną przyznania jednostce statusu strony – przesłankę interesu (obowiązku) prawnego. Podstawą wyprowadzenia interesu prawnego są normy materialnego prawa administracyjnego. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane "stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu". Przyjęta regulacja art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane ustanawia przesłankę przyznania statusu strony właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu, zarządcy nieruchomości – nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Ustalenie stanu faktycznego, czy nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu wymaga podjęcia czynności procesowych, które mogą być dokonane w toku czynności postępowania, przy zapewnieniu udziału i ochrony prawnej jednostce. Podejmowanie ustaleń stanu faktycznego poza postępowaniem administracyjnym przesądzających o przyznaniu jednostce statusu strony stanowi naruszenie przepisów prawa, będąc pogwałceniem standardów demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) – patrz wyrok NSA z 20 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 1466/13 publ. w zbiorze LEX nr 1655958. Na tej podstawie Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż dokonując oceny prawidłowości zastosowania przez organy administracji art. 149 § 3 K.p.a. Sąd pierwszej instancji winien zbadać czy kwestionowane skargą rozstrzygnięcie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji stanowi taką próbę podjęcia ustaleń stanu faktycznego poza postępowaniem administracyjnym, skoro w szczególności w rozstrzygnięciu pierwszoinstancyjnym zamieszczono rozważania w kierunku ustaleń wynikających z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Dotychczasowe rozważania wskazują bowiem na to, iż Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził prawidłowej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty B. z dnia [...] czerwca 2010 r. zatwierdzającej inwestorowi projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę fabryki H. w gm. O. wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz niezbędną infrastrukturą, co trafnie zostało zakwestionowane przedstawionym w skardze kasacyjnej zarzutem naruszenia przez ten Sąd normy art. 141 § 4 P.p.s.a. Należało również uznać, iż zasadnie zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, przy czym obraza tego przepisu nastąpiła nie tak, jak podniesiono w uzasadnieniu kasacji, poprzez uznanie, że skarżąca kasacyjnie spółka nie jest stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz poprzez to, że oceny tej dokonywano poza czynnościami postępowania, które nie było w tej sprawie prowadzone. Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny zaakcentował, iż ocena tego czy nieruchomość Spółki jest w obszarze oddziaływania obiektu następuje wyłącznie w postępowaniu rozpoznawczym, a tutaj przedmiotem oceny legalności pozostaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wznowieniowego, tak więc decydują przesłanki formalne, a nie merytoryczne. Ponadto okoliczność wcześniejszego badania legitymacji procesowej skarżącej spółki w ramach postępowania nadzwyczajnego – stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, nie determinuje bezwzględnie rodzaju rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, a tak ocenił to Sąd pierwszej instancji nie koncentrując się na przesłankach stanowiących podstawę żądania wnioskodawcy w tej sprawie – art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Na tej podstawie Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne było już przedmiotem kontroli tutejszego sądu oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2016 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1969/14 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku w sprawie sygn. akt II SA/Bk 1204/13 oddalający skargę i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wyrok kasacyjny sądu II instancji powoduje określone konsekwencje, albowiem zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 780 j.t.) powoływanej dalej jako p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zakres kognicji sądu w niniejszym postępowaniu jest zatem zawężony do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. W praktyce oznacza to, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy odstąpienie od wykładni dokonanej przez sąd II instancji jest niedopuszczalne. Również niedopuszczalne jest rozważanie na nowo kwestii, które zostały już wcześniej przesądzone, a które nie były przedmiotem kontroli NSA (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2005 r. w sprawie sygn. akt I FSK 294/05, Lex nr 187537 oraz wyrok NSA z dnia 20 września 2006 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1117/05, Lex nr 238489). Skład orzekający w sprawie niniejszej, pozostając związany oceną prawną sądu drugiej instancji, stwierdził, iż w kontrolowanym postępowaniu odwoławczym doszło do naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) zwanej dalej k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie to, kwalifikujące się pod przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., zobowiązywało sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia z dnia [...] października 2013 r. oraz poprzedzającego go wydanie postanowienia Starosty B. z dnia [...] sierpnia 2013 roku, nr [...]. Należy podzielić pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w przeciwieństwie do trybu zwykłego oraz pozostałych trybów nadzwyczajnych wyraźnie regulują formę wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia. Wszczęcie to następuje w drodze postanowienia, a odmowa w drodze decyzji (lub postanowienia w odniesieniu do postanowień). Skoro wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia może nastąpić wyłącznie w formie postanowienia, to czynności podjęte przed wydaniem postanowienia nie są czynnościami procesowymi postępowania administracyjnego. Brak przesłanek wznowieniowych spowoduje, iż organ nie podejmie postanowienia o wznowieniu. Ponadto należy wskazać, że w tej fazie organ może wypowiadać się jedynie co do zarzutów, ale nie ich podstaw. Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 kpa oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 kpa. Tylko w przypadku ujawnienia, iż podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 kpa bądź nie zachowany został termin do jego złożenia przewidziany w art. 148 kpa - organ administracji może na podstawie art. 149 § 3 kpa wydać decyzję odmawiającą wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach organ administracji ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie zgodne z zasadami określonymi w art. 150 i 151 kpa. W przypadku wskazania przesłanki wznowienia jako okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 kpa organ rozpatrujący wniosek nie bada, czy podmiot wnoszący wniosek istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 kpa". W przedmiotowej sprawie natomiast organy obu instancji bez dokonania wstępnej, formalnej kontroli wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego i przed wydaniem postanowienia o jego wznowieniu dokonały oceny przyczyn wznowienia postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 4 kpa w nawiązaniu do art. 28 ust. 2 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, a następnie wydały decyzję o odmowie wszczęcia postępowania wznowieniowego z wniosku T. Spółki z o.o. w B. Zaskarżoną decyzję organ wydał, przy tym po potwierdzeniu okoliczności uchylenia decyzji środowiskowej Wójta Gminy O. ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie przedmiotowej fabryki i uznanie skarżącej spółki za stronę postępowania. Ustalenia te mogą być uznane za czynności procesowe danego postępowania administracyjnego, nota bene nie wszczętego w sprawie. Tym samym organy obu instancji poza czynnościami postępowania dokonały oceny wynikającej z dyspozycji art. 28 ust. 2 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane i oceny tej dokonały w powiązaniu z innymi przesłankami, w szczególności braku udziału w charakterze strony w zwykłym postępowaniu o pozwolenie na budowę, co stanowiło podstawę do odmowy wszczęcia postępowania w opisanym wyżej trybie. Ocena zaś przyczyn wznowienia postępowania przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna (wyrok NSA z dnia 20 czerwca 1991 r., IV SA 487/91, ONSA 1991, nr 2, poz. 50). Ponadto podejmowanie ustaleń stanu faktycznego poza postępowaniem administracyjnym przesądzających o przyznaniu jednostce statusu strony stanowi naruszenie przepisów prawa, będąc pogwałceniem standardów demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wyrok NSA z 20 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 1466/13 publ. w zbiorze LEX nr 1655958). Należy przychylić się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego i zaakcentować, iż ocena tego czy nieruchomość Spółki jest w obszarze oddziaływania obiektu może nastąpić wyłącznie w postępowaniu rozpoznawczym, a okoliczność wcześniejszego badania legitymacji procesowej skarżącej spółki w ramach postępowania nadzwyczajnego – stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, nie determinuje bezwzględnie rodzaju rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. To bowiem postępowanie rozpoznawcze winno doprowadzić do ustaleń, czy strona ma faktycznie interes prawny w domaganiu się wznowienia takiego postępowania. W tych okolicznościach przy ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji – już w toku postępowania rozpoznawczego - winien ponownie ocenić czy nieruchomość spółki jest w obszarze odziaływania obiektu, a co za tym idzie czy przysługuje jej przymiot strony postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.