II SA/Bk 4/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia NSA Ireneusz Henryk Darmochwał,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 marca 2008 r. sprawy ze skargi R. O. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2007r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. utrzymał w mocy decyzję Starosty G. z dnia [...] maja 2006r. nr [...] wprowadzającą zmiany w operacie ewidencji gruntów miasta G. w zakresie działki nr [...] zamiast PsV o pow. 0,6055 ha wpisano Bi o pow. 0,6055 ha; oraz działki nr [...] zamiast RV o pow. 0,2255 ha wpisano Bi o pow. 0,2255 ha. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące okoliczności faktyczne: Skarżący R. O. pismem z dnia 9 marca 2004r. zwrócił się do Starostwa Powiatowego w G. z wnioskiem o wyłączenie działki nr [...] z produkcji rolnej i wprowadzenie stosownej zmiany w operacie ewidencji gruntów miasta G. dla działki nr [...] oraz nr [...]. Starosta G. decyzją z dnia [...] lipca 2005r. Nr [...] zezwolił na wyłączenie gruntów rolnych sklasyfikowanych jako PsV o pow. 0,6055 ha i RV o pow. 0,2255 ha, oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i nr[...] , na cele nierolnicze z przeznaczeniem pod budowę stancji paliw z usługami towarzyszącymi. Z tytułu wyłączenia organ ustalił następujące opłaty: 1. należność w wysokości 62.607,54 zł, z której obowiązku uiszczenia zwolnił stronę ponieważ wartość nabytych gruntów przewyższa tę należność; 2. podwyższenie należności o 10% w stosunku do działki nr [...] w związku z wyłączeniem z produkcji rolniczej gruntów bez decyzji do kwoty 50.180,21 zł, z wpłaty której również zwolnił zainteresowanego; 3. opłatę w wysokości dwukrotnej należności stanowiącą kwotę 33.978,34 zł z tytułu wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów działki nr [...] niezgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych, do zapłaty w terminie 60 dni od dnia, w którym decyzja przedmiotowa stanie się ostateczna; 4. opłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nierolnicze gruntów wyłączonych z produkcji w wysokości 10 % należności, wyrażonej w tonach ziarna żyta i określonej w pkt. l w wysokości 16.62 ton do uiszczenia przez 10 lat w terminie do dnia 30 czerwca każdego roku, licząc od 2006 roku do roku 2016. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż wydanie decyzji o wyłączeniu z produkcji rolnej działki o nr [...] nastąpiło na wniosek, natomiast w stosunku do działki o nr [...] decyzja została wydana z urzędu, bowiem wnioskodawca – wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych – nie uzyskał decyzji o wyłączeniu z produkcji rolnej przed wydaniem pozwolenia na budowę stancji paliw. W wyniku odwołania złożonego przez R. O., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] września 2005r. nr [...] utrzymało w mocy ww. decyzję. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się skarżący i wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku - skargę. Tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 14 marca 2006r. (sygn. akt II SA/Bk 939/05) uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie i orzekł o jej oddaleniu. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł R. O., którą Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia [...] czerwca 2007r. (sygn. akt II OSK 864/06). Starosta G. mając na względzie ww. rozstrzygnięcia oraz obowiązek utrzymania w aktualnym stanie danych zawartych w ewidencji gruntów, decyzją z dnia [...] maja 2006r. nr [...] orzekł o wprowadzeniu zmian w operacie ewidencji gruntów miasta G. w obrębie działek stanowiących własność R. O., w ten sposób, że: w działce nr [...] zamiast użytku PsV o pow. 0,6055 ha wpisano użytek Bi o pow. 0,6055 ha; a w działce nr [...] zamiast użytku RV o pow. 0,2255 ha wpisano użytek Bi o pow. 0,2255 ha. Jako podstawę prawną decyzji organ powołał art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005r., Nr 240, poz. 2027) oraz § 45 i § 46 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454). Od tej decyzji odwołanie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. złożył R. O. Odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, tj. art. 7 ust.1 i 2 pkt 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Podniósł, że zmiany przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze dokonuje się wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a nie w formie decyzji. Zaprzeczył, aby występował o wyłączenie z produkcji rolnej należących do niego działek o nr [...] i [...], oświadczając jednocześnie, że chodziło mu wyłącznie o wprowadzenie zmiany w ewidencji gruntów, która byłaby zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego miasta G. nr [...] z dnia [...] grudnia 1990r. Plan ten, zdaniem odwołującego, wyłączył przedmiotowe działki z produkcji rolnej, dlatego organ wydając decyzję przekroczył swoje kompetencje. Skarżący zarzucił ponadto, iż przepis art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie stanowi podstawy do wydania decyzji o wyłączeniu z produkcji rolnej użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI, po dniu ich faktycznego wyłączenia z produkcji rolnej, tj. po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. W wyniku rozpoznania odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. decyzją z dnia [...] października 2007r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Na wstępie organ wyjaśnił, iż R. O. w dniu 9 marca 2004r. wystąpił do Starostwa Powiatowego z żądaniem wyłączenia działek nr [...] i [...] z produkcji rolnej i wprowadzenia tej zmiany w ewidencji gruntów miasta G. W odpowiedzi na powyższy wniosek Starosta G. decyzją z dnia [...] lipca 2005r. zezwolił na wyłączenie z produkcji rolnej ww. działek, a po uprawomocnieniu się tejże decyzji orzekł o wprowadzeniu w ewidencji gruntów zmian odzwierciedlających nowy sposób użytkowania działek nr [...] i [...]. Organ odwoławczy wskazał jednocześnie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta G. z dnia [...] grudnia 1990r. nie miał wpływu na decyzję o wprowadzeniu zmian w operacie ewidencji gruntów, bowiem wejście w życie planu miejscowego nie jest tożsame z rzeczywistą zmianą zagospodarowania nieruchomości rolnych i w tym zakresie konieczna jest dodatkowa decyzja o wyłączeniu tych nieruchomości z produkcji rolnej. Konkludując podkreślił, iż wydana przez Starostę G. - decyzja kończyła w przedmiotowej sprawie procedurę odrolnienia i stanowiła podstawę do rzeczywistej zmiany sposobu zagospodarowania działek nr [...] i [...]. R. O. nie zgodził się z powyższą decyzją i wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji podkreślił, iż działki o nr [...] i [...] zostały wyłączone z produkcji rolnej przez Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej na podstawie pisma nr [...] z dnia [...] stycznia 1990r., oraz pisma Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia [...] lutego 1990r. Przedmiotowe dokumenty, zdaniem skarżącego, choć były znane organom z urzędu, to nie zostały uwzględnione przy rozstrzyganiu sprawy. Odpowiadając na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wyjaśnił, że zgoda uprawnionego organu na zmianę przeznaczenia gruntów w kontekście art. 7 ust.1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ma tylko znaczenie planistyczne, bowiem nie tworzy skutków prawnych dla właścicieli i władających gruntami, a stanowi jedynie podstawę wójta, burmistrza i prezydenta dla przygotowania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a dla rady tych organów – do jego uchwalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej cytowanej: p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), sąd administracyjny został wyposażony w funkcje kontrolne działalności administracji publicznej, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, sąd bada jego zgodność z przepisami prawa. Sprawując tę kontrolę sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając przedmiotową sprawę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się, aby w zaskarżonej decyzji zostało naruszone prawo materialne bądź przepisy postępowania administracyjnego. Podniesione w skardze zarzuty i argumenty wymagają natomiast wyjaśnienia przepisów regulujących istotę postępowania w zakresie ewidencji gruntów, w którym zapadła zaskarżona decyzja. Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005r., Nr 240, poz. 2027 ze zm.) celem ewidencji gruntów i budynków jest stworzenie jednolitego dla kraju i systematycznie aktualizowanego zbioru informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Ewidencja gruntów i budynków jest zbiorem informacji dotyczących, gdy chodzi o grunty: ich położenia, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty ( art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy), a także właściciela gruntów (art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy). Organem prowadzącym ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów jest starosta (art. 22 ust. 1). Sposób prowadzenia ewidencji i wprowadzania do niej zmian został uregulowany w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2001r., Nr 38, poz. 454). Z przepisów Rozdziału 3 tegoż aktu wynika, że podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, tj. utrzymywania operatu ewidencyjnego w zgodności z aktualnymi dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2). Dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek i mogą wynikać m.in. z ostatecznych decyzji administracyjnych lub dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż zapisy w ewidencji mają wyłącznie charakter techniczno - deklaratoryjny. Organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Ujawniony zaś w ewidencji gruntów stan prawny musi być oparty na odpowiednich dokumentach (prawomocnych orzeczeniach sądowych, ostatecznych decyzjach administracyjnych, czynnościach prawnych dokonanych w formie aktów notarialnych, spisanych umowach i ugodach w postępowaniu sądowym i administracyjnym). Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich czy uprawnień do władania nieruchomością (vide: wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 1998r., sygn. akt II SA 766/98, pub. LEX nr 41298). W przedmiotowej sprawie postępowanie zostało wszczęte na wniosek skarżącego, który pismem z dnia 9 marca 2004r. zwrócił się do Starosty G. z żądaniem wyłączenia z produkcji rolnej działki nr [...] i wprowadzenia stosownej zmiany w ewidencji gruntów dla działki nr [...] i [...]. Organ, po uprzednim przeprowadzeniu w tym zakresie postępowania administracyjnego, decyzją z dnia [...] lipca 2005r. orzekł o wyłączeniu działek o nr [...] i [...] z produkcji rolnej. Pomimo, iż skarżący odwoływał się od powyższej decyzji, to na żadnym z etapów tegoż postępowania (administracyjnego, a następnie sądowoadministracyjnego) nie stwierdzono ażeby zaskarżona decyzja naruszała prawo. Potwierdził to ostatecznie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] czerwca 2007r. (II OSK 864/06), oddalając skargę kasacyjną wywiedzioną przez R. O. W sprawie poza sporem pozostaje zatem, że na dzień wydawania zaskarżonej decyzji, a w takim stanie faktycznym i prawnym organ był zobowiązany zająć stanowisko, działki skarżącego o nr [...] i [...] zostały wyłączone z produkcji rolnej – na podstawie ostatecznej decyzji Starosty G. z dnia [...] lipca 2005r. Powyższe stanowiło z kolei podstawę do zmiany sposobu zagospodarowania działek i naniesienia tejże zmiany z operacie ewidencji gruntów. Działanie organu w tym zakresie było zgodne zarówno z przepisami ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, jak i zakresem wniosku złożonego przez skarżącego. Analizując natomiast szczegółowe zarzuty skargi, Sąd doszedł do przekonania, iż skarżący, co do zasady, nie kwestionował samej zmiany wprowadzonej w operacie ewidencji gruntów w zakresie działek o nr [...] i [...], ale prawidłowość, a raczej nieprawidłowość wyłączenia tychże działek z produkcji rolnej. Argumentacja skargi skupia się, bowiem na podważaniu zasadności wydanej przez Starostę G. decyzji wyłączającej opisane wyżej grunty z produkcji rolnej. Odnosząc się do tak zaprezentowanej argumentacji oraz załączonych do skargi pism: Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] stycznia 1990r. oraz Urzędu Wojewódzkiego w Ł. z dnia [...] lutego 1990r., należy podkreślić, iż przedmiotem niniejszej sprawy nie są decyzje lub działania organów związane z wyłączeniem przedmiotowych gruntów z produkcji rolnej. Zasadność działań organów administracyjnych w tym zakresie, była bowiem przedmiotem kontroli w odrębnym postępowaniu administracyjnym, a następnie sądowoadministracyjnym (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 marca 2006r., oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] czerwca 2007r.). Na żadnym z tych etapów postępowania nie stwierdzono jednak, aby decyzja z dnia [...] lipca 2005r. o wyłączeniu działek nr [...] i [...] z produkcji rolnej została wydana z naruszeniem prawa, nie zakwestionowano również sposobu, w jaki Starosta G. wyłączył te grunty. W konsekwencji powyższego decyzja ta stała się ostateczna i brak jest aktualnie możliwości prawnej do jej kwestionowania, szczególnie na etapie obecnego postępowania, toczącego się – co należy wyraźnie podkreślić - w przedmiocie zmiany danych w operacie ewidencji gruntów. Kwestie podniesione w skardze nie mogą zatem stanowić przedmiotu niniejszej sprawy i nie mogą podlegać ocenie sądu. To bowiem jedynie rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji wyznacza kierunek rozpoznania sprawy. Tak to też miało miejsce w niniejszej sprawie. Końcowo podzielić należy stanowisko organu II instancji, iż to ostateczna decyzja Starosty G. z dnia [...]lipca 2005r. zakończyła procedurę odrolnienia należących do skarżącego działek nr [...] oraz [...] i stanowiła podstawę do rzeczywistej zmiany sposobu zagospodarowania tychże gruntów i dokonania zmian w operacie ewidencji gruntów. Mając na względzie powyższe, należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja jest zasadna, albowiem organ II instancji przeprowadził postępowanie zgodnie z wymogami procedury administracyjnej i właściwie zastosował przepisy prawa materialnego. W konsekwencji Sąd uznał skargę za bezzasadną i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o jej oddaleniu.