II SA/Bk 4/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Marek Leszczyński, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 lutego 2022 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. E. S. i S. S. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1.uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] września 2021 r. nr [...]; 2.zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. solidarnie na rzecz skarżących D. E. S. i S. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności. W dniu [...] sierpnia 2021 r. D. i S. S. złożyli do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. wniosek o kontrolę zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na przebudowę budynku gospodarczego wraz z budową komina (wewnątrz budynku) w zabudowie zagrodowej, w gospodarstwie rolnym na dz. nr ew. gr. [...] w obr. ew. Z., jedn. ew. T., stanowiącej własność P. M. i D. M. W treści wniosku wskazano, że wykonywane roboty budowlane nie są robotami na które inwestor dostał pozwolenie. Mając na uwadze powyższe, w dniu [...] sierpnia 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie przebudowy przedmiotowego budynku gospodarczego, a następnie w dniu [...] sierpnia 2021 r. dokonał kontroli. W jej wyniku organ stwierdził, że na ww. nieruchomości prowadzone są roboty budowlane dotyczące przebudowy budynku gospodarczego o pow. zabudowy 123,20 m2 i kubaturze 585 m2 wraz z budową komina wewnątrz budynku w zabudowie zagrodowej na terenie gospodarstwa rolnego. Prace wykonywane są na podstawie projektu budowlanego, zatwierdzonego pozwoleniem na budowę z [...] lipca 2020 r. nr [...] Starosty Powiatu B. Budynek posiada wymiary 10 m x 12 m. Inwestor obecny na kontroli oświadczył do protokołu, że w trakcie przebudowy rozebrał dach i część uszkodzonych słupów z uwagi na ich zły stan techniczny. Obecnie wykonywane są wykopy pod ławy fundamentowe i gromadzony materiał budowlany. Następnie organ pierwszej instancji postanowieniem z [...] września 2021 r. nr [...] odmówił wstrzymania prowadzonych robót. W uzasadnieniu podano, że istniejący budynek gospodarczy wykonany był w technologii tradycyjnej, o żelbetonowej konstrukcji słupowej wypełnionej murowanymi ścianami z cegły pełnej, na betonowym fundamencie, parterowy, niepodpiwniczony. Projektowana przebudowa przewidywała, w ramach istniejącego obiektu, zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją projektową oraz załączoną do niej ekspertyzą, wymianę konstrukcji więźby dachowej – krokwi i jętek oraz zwiększenie ich rozstawu do 85 cm, zaizolowanie przeciwwilgociową i termiczne ścian fundamentowych, wyburzenie wewnętrznej murowanej ściany działowej i budowę komina. Organ podał, że zgodnie z wpisem kierowania budowy dokonanym w dzienniku budowy, po rozbiórce więźby dachowej ściany zewnętrzne odspoiły się od żelbetowych słupów i odchyliły na zewnątrz grożąc zawaleniem w związku z czym nakazano ich natychmiastową rozbiórkę jak też 4 żelbetowych słupów, których skuteczność budziła zastrzeżenia. Zmiany te jako nieistotne zostały zakwalifikowane przez autorkę projektu wpisem do dziennika budowy. W ocenie organu brak jest podstaw do stwierdzenia istotnych odstępstw uzasadniających wstrzymanie budowy, a poszerzony zakres robót rozbiórkowych ścian zewnętrznych z powodu ich odspojenia od słupów konstrukcyjnych nie ma wpływu na parametry docelowe budynku, które powinny być zachowane i zgodne z zatwierdzoną przez organ administracji architektoniczno-budowlanej dokumentacją. Odnośnie zgodności z prawem pozwolenia na przebudowę tego budynku wskazano, że organem właściwym jest Wojewoda. Z wydanym postanowieniem nie zgodzili się D. i S. S. i złożyli zażalenie. Zarzucili, że postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji było powierzchowne, gdyż: - nie uwzględniono faktu, że prace budowlane rozpoczęto przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na przebudowę, co wynika z dziennika budowy, w którym znajduje się wpis z [...] lipca 2020 r. o rozebraniu ścian budynku a więc wpis dokonany przed uzyskaniem pozwolenia na przebudowę; - uzyskane pozwolenie na przebudowę jest wadliwe, gdyż zostało oparte na niezgodnym ze stanem faktycznym wyrysie geodezyjnym i projekcie zagospodarowania działki. W uzasadnieniu podano, że ortofotomapy satelitarne pokazują, że w lipcu 2020 r. przedmioty budynek już nie istniał. Dokumentacja fotograficzna udowadnia zaś, że został wykonany nowy wykop pod fundamenty w odległości 60 -110 cm od ogrodzenia skarżących, podczas gdy dokumentacja projektowa przewiduje przebudowę na istniejących fundamentach. Organ w trakcie kontroli nie mógł tego nie zauważyć. Inwestor w ten sposób bezprawnie poszerzył granice planowanego przebudową obiektu. Jeżeli obiekt rozebrano ze względów bezpieczeństwa, to nie powinno się go przebudowywać, tylko inwestor powinien wystąpić o pozwolenie na rozbiórkę a następnie o pozwolenie na budowę, czego w sprawie niniejszej nie dokonano. Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i nakazanie organowi dogłębne zbadanie sprawy, gdyż pozostawienie budynku w zaplanowanym przez inwestorów stanie naraża ich na uciążliwości polegające na zalewaniu ich posesji wodami opadowymi z dachu budowli. Wody opadowe z całej połaci dachu będą spływały bezpośrednio na ich działkę. Nadto planowany komin w istocie ma służyć jako wędzarnia a nie jako komin wentylacyjny. Tak duży obiekt budowlany, znajdujący się w bezpośredniej bliskości granicy zagraża bezpieczeństwu pożarowemu ich domu. Zacieni również w istotny sposób znaczną część ich posesji, co obniży wartość ich nieruchomości i komfort życia. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z [...] listopada 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu stwierdzono, że zebrany przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy nie budzi wątpliwości, zaś rozstrzygnięcie zostało wydane prawidłowo. Wskazano, że decyzją z [...] lipca 2020 r. Starosta Powiatu B. udzielił pozwolenia na przebudowę przedmiotowego budynku gospodarczego. Decyzja stała się ostateczna w dniu [...] sierpnia 2020 r. i pozostaje w obiegu prawnym. D. i S. S. byli stroną postępowania prowadzonego w organie architektoniczno-budowlanym. Ponadto z treści decyzji Starosty Powiatu B. wynika, że jako strona byli powiadamiani o kolejnych etapach prowadzonego postępowania i możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, w tym z projektem budowlanym przebudowywanego obiektu. Jednak nie skorzystali ze swojego prawa (pismo z [...] sierpnia 2021 r. znajdujące się w aktach sprawy). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., podczas przeprowadzonych oględzin, zgodnie ze swoimi kompetencjami, sprawdził zgodność wykonanych prac budowlanych z udzielonym pozwoleniem na budowę. Nie stwierdził istotnych odstępstw. Stąd odmowa wstrzymania robót budowlanych jest zasadna. W odniesieniu do zarzutu w zakresie daty rozpoczęcia prac budowlanych wskazano, że z dziennika budowy jednoznacznie wynika, że istotnie pierwszego wpisu dokonano w nim [...] lipca 2021 r., natomiast dziennik budowy zarejestrowany został i wydany przez Starostwo Powiatowe w B. w dniu [...] września 2020 r. Zatem bez wątpienia po uprawomocnieniu się decyzji o pozwoleniu na budowę tj. dnia [...] sierpnia 2020 r. Stąd zarzut skarżących o samowolnie podjętych pracach budowlanych jest niezasadny. Skargę na to postanowienie do sądu administracyjnego wnieśli D. i S. S. i zarzucili naruszenie: - art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a., przez nie podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie ustosunkowanie się do wyjaśnień i wskazanych przez nich dowodów; błędną i wybiórczą ocenę materiału dowodowego skutkującą nieuwzględnieniem ich wniosku o wstrzymanie robót budowlanych (przebudowy) przedmiotowego budynku gospodarczego; - art. 8 ust. 1 i art. 11 K.p.a., przez nie prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, jak również nie wyjaśnienie przesłanek którymi kierował się organ wydając skarżone rozstrzygnięcie - to jest nie wskazując i nie wyjaśniając przesłanek swego rozstrzygnięcia w sytuacji kiedy stan faktyczny i przedstawione dowody jednoznacznie wskazywały na naruszenia przepisów prawa budowlanego skutkujące wstrzymaniem robót budowlanych (przebudowy) budynku gospodarczego; - art. 124 § 2 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., przez nieprecyzyjne i lakoniczne uzasadnienie skarżonego postanowienia, pomijające wskazane w zażaleniu zarzuty, które jednoznacznie wskazywały, że doszło do naruszenia przepisów prawa budowlanego, dającego podstawę do wstrzymania robót budowlanych; - art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy wadliwego postanowienia organu pierwszej instancji - co było konsekwencją zaniechania przez organ odwoławczy merytorycznej analizy i oceny materiału dowodowego; - art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 3 pkt 7a ustawy - Prawo budowlane, polegające na nie wstrzymaniu robót budowlanych w sytuacji kiedy materiał dowodowy jednoznacznie wskazywał, że doszło do naruszenia prawa - inwestor na podstawie nierzetelnie sporządzonej dokumentacji architektoniczno-budowlanej, tylko pozornie realizował przebudowę "budynku gospodarczego" w sytuacji kiedy stan faktyczny wskazywał, że przedmiotowego budynku gospodarczego w rzeczywistości nie było, a realizowane prace zgodnie z definicją wskazaną w art. 3 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane były budową nowego obiektu; - art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, przez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy przedstawione dowody jednoznacznie wskazywały, że roboty budowlane polegające na przebudowie budynku gospodarczego zostały rozpoczęte przed wydaniem pozwolenia na przebudowę budynku gospodarczego. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu pierwszej instancji oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Dodatkowo organ podał, że przeprowadzona dwuinstancyjna kontrola wykazał, że prowadzone roboty budowlane są legalne i zgodne z udzielonym pozwoleniem na budowę. Zatem brak było podstaw do podjęcia działań naprawczych. Zarzuty skargi dotyczą głównie stanu obiektu przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, który nie podlega kontroli organów nadzoru budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga podlegała uwzględnieniu albowiem trafnym jest zarzut naruszenia przez organy obu instancji, przepisów procedury administracyjnej w sposób prowadzący do niewyjaśnienia okoliczności sprawy a tym samym nie dający podstaw do ustalenia stanu faktycznego, który byłby miarodajny dla właściwego zastosowania przepisów prawa materialnego. Niewywiązanie się w sposób należyty z powinności wszechstronnego wyjaśnienia sprawy uchybiło zasadzie orzekania w oparciu o kompleksowo zebrany materiał dowodowy tj. przepisom art. 6, 7, 8, 75 § 1, 77 § 1 i 80 i 107 § 3 K.p.a. Przepis art. 6 K.p.a. wyraża naczelną zasadę postępowania administracyjnego działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa. Przepisy art. 7 i 8 K.p.a. nakazują zaś organowi administracji publicznej stanie na straży praworządności i podejmowanie w toku postępowania, z urzędu lub na wniosek, wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Od 1 czerwca 2017 r. do przepisu art. 8 § 1 K.p.a. dodane zostało, że przy prowadzeniu postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, organy administracji kierują się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (vide: brzmienie nadane ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw – Dz. U. z 2017 r., poz. 935). Przepisy powyższe należą do zasad postępowania, stanowiących przewodnie reguły postępowania administracyjnego, przyjęte przez ustawodawcę, wspólne dla całości postępowania, obowiązujące we wszystkich stadiach postępowań administracyjnych i będące wiążącymi wytycznymi dla stosowania wszystkich przepisów K.p.a. Wszystkie zasady ogólne postępowania administracyjnego są normami prawnymi, wobec czego ich naruszenie jest traktowane jako naruszenie prawa i praworządności. Jak wskazał NSA w wyroku z 13 czerwca 2017r. w sprawie I OSK 2202/15: "To, co wyróżnia zasady spośród innych norm prawnych, to ich zasadniczy charakter, który wypływa z ich treści. Innymi słowy, zasady ogólne wyznaczają pożądany wzorzec działania organu prowadzącego postępowanie i muszą być stosowane wespół z innymi, szczegółowymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, które w toku prowadzonego postępowania je konkretyzują. Zasady te pełnią rolę dyrektyw interpretacyjnych w stosunku do pozostałych przepisów k.p.a., co oznacza, że te ostatnie powinny być interpretowane tak, aby nie doznały uszczerbku, wartości wynikające z zasad ogólnych". Realizację zasad ogólnych K.p.a., w tym zasady praworządności z art. 6, zasady prawdy obiektywnej z art. 7 i zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej z art. 8, zapewnia przestrzeganie przez organ reguł postępowania dowodowego, opisanych w przepisach zawartych w Rozdziale 4 – tym, Działu II Kodeksu postępowania administracyjnego, od art. 75 do art. 88. Zdaniem sądu, w sprawie niniejszej, organy obu instancji, nie wywiązały się w sposób należyty z powinności wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, uchybiając tym samym zasadzie orzekania w oparciu o kompleksowo zebrany materiał dowodowy tj. art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. Podstawę prawną wydanych w sprawie niniejszej rozstrzygnięć stanowił przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy. Przepis art. 50 reguluje przesłanki wstrzymania robót budowlanych i stanowi, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach. Z treści art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy wynika, że przesłanką wstrzymania jest istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę. Podkreślenia wymaga, że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "istotnego" odstąpienia od warunków pozwolenia, używając jednak takiego sformułowania dopuścił, iż mogą w czasie realizacji inwestycji nastąpić odstępstwa nie mające takiego charakteru czyli nieistotne, z którymi prawo budowlane nie wiąże żadnych skutków. Ocenę w tym zakresie pozostawił organowi administracyjnemu, który rozstrzyga o stopniu odstępstwa od pozwolenia na budowę na zasadzie swobodnego uznania, które winno być szczegółowo umotywowane. Zdaniem sądu w rozpoznawanej sprawie organy nie ustaliły prawidłowo stanu faktycznego w zakreślonym wyżej zakresie. Organy odmówiły wydania nakazu wstrzymania robót budowlanych w związku z nie stwierdzeniem istotnego odstępstwa od projektu budowlanego i warunków pozwolenia na przebudowę przedmiotowego budynku gospodarczego udzielonego decyzją z [...] lipca 2020 r. przez Starostę Powiatu B.. Podstawowym dokumentem w oparciu o który można stwierdzić czy doszło do odstąpienia od warunków pozwolenia oraz czy odstąpienie to miało charakter istotny, czy nie jest powinien być projekt przebudowy. Tymczasem w aktach sprawy niniejszej nie ma dokumentu projektu przebudowy a w wydanych postanowieniach brak analizy tego dokumentu. Organy nadzoru budowlanego obu instancji nie zgromadziły koniecznego materiału dowodowego, który pozwoliłby na dokonanie we właściwy sposób analizy porównawczej zakresu robót budowlanych objętych pozwoleniem na przebudowę z zakresem robót budowlanych rzeczywiście wykonanych przez inwestora w oparciu o to pozwolenie. W tym stanie nie przesadzając ostatecznego rozstrzygnięcia stwierdzić należy, że sprawa nie dojrzała do merytorycznego rozstrzygnięcia. Niewyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie, oraz nieuzasadnienie postanowień w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, rzeczą organów będzie zbadać (dokonać ustaleń) i ocenić czy nastąpiły, a jeżeli tak to jakie odstępstwa od udzielonego pozwolenia na przebudowę i ocenić czy zachodzą przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy. W szczególności należy zbadać i wyjaśnić czy odstępstwa mają charakter istotny. Nadto wywieść należy, że przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy, który został powołany w komparycji postanowień organów obu instancji, odnosi się wyłącznie do postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, mającego czasową ważność, od którego przysługuje zażalenie. Takie postanowienie nie kończy postępowania w sprawie, co wprost wynika z treści przepisu, informującego, że postanowienie obowiązuje do czasu wydania decyzji, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 ustawy, nie dłużej niż przez okres 2 miesięcy. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych jest elementem postępowania głównego, a jego wydanie dokonywane jest wówczas, gdy zaistnieją przesłanki do ingerencji organu nadzoru budowlanego związanej z ustaleniem, że roboty budowlane są realizowane niezgodnie z prawem w świetle przesłanek wymienionych w art. 50 ust. 1 ustawy. W przypadku stwierdzenia przez organ, że nie zachodzą przewidziane w art. 50 ust. 1 ustawy okoliczności warunkujące wstrzymanie robót budowlanych, organ nadzoru budowlanego powinien zakończyć postępowanie decyzją o jego umorzeniu (tak też NSA w wyroku z 24 marca 2016 r. II OSK 1840/14, pub. w CBOSA). Zwrócić należy uwagę, że z pism skarżących, którzy zainicjowali postępowanie organu nadzoru budowlanego, wynika że nie wnosili oni o wstrzymanie robót budowlanych ale o kompleksową ocenę legalności już zrealizowanych robót budowalnych. Postanowieniem odmawiającym wstrzymania robót budowlanych, organy nadzoru budowlanego uchyliły się od dokonania takiej oceny. Mając powyższe na uwadze sąd orzekł o uchyleniu postanowień organów obu instancji, celem powtórzenia postępowania w sprawie w sposób odpowiadający zasadom postępowania administracyjnego i regułom postępowania dowodowego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Zwrot kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz strony skarżącej orzeczono w oparciu o art. 200 ww. ustawy. Do kosztów zaliczono wpis sądowy (100 zł). Końcowo podać należy, że w sytuacji, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na tej właśnie podstawie, w trybie uproszczonym, została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie.