II SA/Bk 401/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, Protokolant specjalista Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w B. na uchwałę Rady Gminy Orla z dnia 29 sierpnia 2019 r. nr VIII/63/19 w sprawie przyjęcia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy Orla stwierdza nieważność w całości Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy Orla stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały. Prokurator Rejonowy w B. zaskarżył do sądu administracyjnego uchwałę nr VIII/63/19 Rady Gminy Orla z dnia 29 sierpnia 2019 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy Orla podnosząc zarzut istotnego naruszenia art. 7 Konstytucji RP, art. 19 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzania ścieków oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie szeregu obowiązków bez podstawy prawnej oraz w sposób sprzeczny z przepisami u.z.z.w., a mianowicie: - określenie w § 2 Regulaminu definicji pojęć "ustawa", "dostawca", "odbiorca", "umowa" podczas gdy ustawodawca nie upoważnił rady gminy do tworzenia w regulaminie na jego potrzeby własnych definicji pojęć, w tym ustalania znaczenia określeń ustawowych, jak i do powtarzania w nim definicji ustawowych, gdzie powtórzenie regulacji ustawowych lub ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodna z zasadami legislacji; - określenie w § 15 ust. 1 Regulaminu, że podstawę rozliczenia ilości pobranej wody stanowią wodomierz głównych, wodomierze w lokalach lub przy punktach czerpalnych w budynkach wielolokalowych albo przeciętne normy zużycia wody, podczas gdy art. 27 ust. 1 u.z.z.w. stanowi, że jedynie w przypadku braku wodomierza głównego ilość wody dostarczonej do nieruchomości ustala się w oparciu o przeciętne normy zużycia wody; - określenie w § 22 ust. 1 Regulaminu elementów jakie powinien zawierać wniosek o zawarcie umowy o zapatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, podczas gdy w świetle art. 6 ust. 2 u.z.z.w. brak jest podstaw do stanowienia tego rodzaju uregulowań, przy jednoczesnym zaniechaniu określenia w regulaminie warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami, do czego zobowiązuje art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w.; - określenie w § 22 ust. 2 Regulaminu obowiązku dołączenia do wniosku o przyłączenie dodatkowych dokumentów potwierdzających tytuł prawny do korzystania z nieruchomości lub opisu jego statusu prawnego oraz mapy sytuacyjnej, podczas gdy w art. 6 ust. 2 u.z.z.w. ustawodawca nie wskazuje obowiązku przekładania z wnioskiem jakichkolwiek dokumentów; - ustalenie w § 23 ust. 1 i 2 Regulaminu, że z wnioskiem o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej może występować osoba posiadająca tytuł prawny do korzystania z nieruchomości przyłączanej do sieci, a w uzasadnionych przypadkach dostawca usług może wyrazić zgodę na przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej osobie, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, podczas gdy art. 6 ust. 4 u.z.z.w. nie różnicuje sytuacji osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości oraz osób korzystających z nieruchomości o nieuregulowanym statusie prawny, nie przewiduje takich ograniczeń i w sposób równy traktuje te podmioty; - określenie w § 25 Regulaminu, że umowa o przyłączenie do sieci może być zawarta, o ile spełnione są warunki techniczne, podczas gdy art. 15 ust. 4 u.z.z.w. stanowi, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19 oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług; - określenie w § 39 Regulaminu okoliczności wstrzymania usług, co stanowi przekroczenie upoważnienie ustawowego, bowiem treść art. 19 ust. 5 pkt 7 u.z.z.w. nie pozwala na uregulowanie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków przesłanek wstrzymania usług przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a jedynie sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody wprowadzonych do sieci kanalizacyjnej ścieków; - określenie w § 41 ust. 2 Regulaminu obowiązku zgłaszania reklamacji dotyczących sposobu świadczenia usług w formie pisemnej, podczas gdy ustawodawca w art. 19 ust. 5 pkt 8 u.z.z.w. określając sposób załatwienia reklamacji nie określił w sposób szczegółowy formy w jakiej reklamacji ta może zostać przez odbiorcę usługi złożona. Podnosząc powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy Orla w zaskarżonej część tj. w zakresie § 2, § 15 ust.1, § 22 ust.1, § 22 ust. 2, § 23 ust. 1 i 2, § 25, § 39 oraz § 41 ust. 2. W odpowiedzi na skargę, podpisanej przez Wójta Gminy O., został sformułowany wniosek o umorzenie postępowania w sprawie i odstąpienie od obciążania organu skarżącego kosztami postępowania w sprawie, ewentualnie o oddalenie skargi w całości i zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Wskazano w niej, że Gmina Orla, w wykonaniu obowiązku nałożonego na jednostki samorządu terytorialnego przez ustawę z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, poczyniła przygotowania do uchwalenia nowego Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy uwzględniającego wchodzące w życie z dniem 19 września 2021 roku zmiany. Nadmieniono, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały Wody Polskie, badające treść Regulaminu, nie miały zastrzeżeń, co do jego zgodności z prawem. Odnosząc się do wniosku o oddalenie skargi, Wójt Gminy O. stwierdził, że uregulowanie kwestii podstawy rozliczenia ilości pobranej wody nie jest sprzeczne z uregulowaniem ustawowym, ponieważ uchwałodawca skorzystał przy tym zapisie z alternatywy rozłącznej tj. posłużył się zwrotem "albo", który wyklucza stosowanie obu metod pomiaru ilości wody jednocześnie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 6 ust. 2 u.z.z.w. organ zwrócił uwagę, iż uchwała Rada Gminy stanowi skonkretyzowanie zapisu ustawowego w zakresie treści wniosku o przyłączenie, nie ograniczając przy tym mieszańcom dostępu do zaopatrzenia w wodę. Nadmienił, że taki zapis stanowi ułatwienie dla mieszkańców, ponieważ określa jakie informacje zawarte w takim wniosku pozwolą w możliwie najszybszym terminie załatwić sprawę o przyłączenie. Co do zakwestionowanego § 22 ust. 2 Regulaminu organ podniósł, iż nakaz dołączenia opisu statusu prawnego i mapy sytuacyjnej nieruchomości ma na celu uproszczenie procesu przyłączania poprzez zgromadzenie wymaganych dokumentów już przy składaniu wniosku. Zauważył również, że oczywistym jest, że w przypadku kiedy warunki techniczne nie pozwolą na wykonanie przyłącza nie zostanie zawarta umowa, ponieważ nie będzie możliwości wykonania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne swojej usługi, a tym samym umowa nie zostanie zawarta. Wójt wskazał, że odesłanie w treści Regulaminu do przepisu, który określa sytuację, kiedy możliwe jest wstrzymanie dostaw wody nie może zostać uznane za niezgodne z prawem, ponieważ Rada Gminy nie ingerowała w katalog sytuacji określonych w art. 8 u.z.z.w. W zakresie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 19 ust. 5 pkt 8 u.z.z.w. podniósł, że określenie w Regulaminie pisemnej formy reklamacji nie narusza w żaden sposób praw odbiorców i powołał się na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] stycznia 2019 r. ([...]). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga podlegała uwzględnieniu w zakresie dalej idącym, niż wnosił Prokurator z uwagi na to, że wprowadzone w paragrafie 2 Regulaminu definicje naruszające w oczywisty sposób przepisy ustawy upoważniającej i zasady legislacji, uczyniły cały Regulamin sprzecznym z prawem w całości. Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2020r., poz. 2028), dalej określanej jako u.z.z.w. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego, co wprost wynika z art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2020r., poz. 2028), dalej określanej jako u.z.z.w. Akty prawa miejscowego stanowią – zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP – źródło powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z kolei art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowane są więc normami ustalonymi w aktach wyższego rządu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia aktu prawa miejscowego musi wynikać z ustawy (vide: art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym – t.j. Dz. U. z 2018r., poz. 994 ze zm.). Z wynikającej wprost z Konstytucji RP i ustawy o samorządzie gminnym podporządkowanej pozycji aktu prawa miejscowego względem aktów wyższego rzędu, wynika wzorzec i zakres kontroli legalności aktu prawa miejscowego. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie, że treść kontrolowanego aktu nie może naruszać regulacji ustawy zawierającej delegację do jego podjęcia (uchwalenia), przepisów Konstytucji RP a także przepisów innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią oraz mieć na uwadze, że normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu niż ustawa. Dopuszczalny zakres regulacji objętych uchwalanym regulaminem dostarczania wody i odprowadzania ścieków wynika z treści art. 19 ust. 5 u.z.z.w. Przepis ten wymienia wszystkie konieczne elementy regulaminu w dziewięciu punktach w sposób wyczerpujący, co oznacza, że treść uchwalanego regulaminu z jednej strony nie może zawierać zapisów wykraczających poza zakres art. 19 ust. 5 ustawy upoważniającej a z drugiej strony musi się odnosić do wszystkich punktów art. 19 ust. 5 ustawy upoważniającej. Normy regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków odnoszące się do innych zagadnień niż wskazane w art. 19 ust. 5 ustawy upoważniającej a także regulujące zagadnienia wymienione w art. 19 ust. 5 ustawy upoważniającej w sposób odmienny niż to wynika z treści upoważnienia, stanowią niedopuszczalne wykroczenie poza zakres upoważnienia ustawowego. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęte jest, że organ stanowiący akt prawa miejscowego ma obowiązek ścisłej interpretacji treści normy upoważniającej, co oznacza, że nie może sobie przypisywać kompetencji nieobjętych normą upoważniającą ani dokonywać rozszerzającej wykładni normy upoważniającej. Odstępstwo od opisanych zasad tworzenia aktu prawa miejscowego z reguły stanowi istotne naruszenie prawa a w świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w związku z ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem w sposób istotny. Z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym mamy do czynienia nie tylko w przypadku wykroczenia przez radę gminy poza zakres upoważnienia ustawowego do uchwalenia danego aktu prawa miejscowego ale również wówczas, gdy rada gminy danym aktem prawa miejscowego wkracza w materię już uregulowaną innymi aktami wyższego rzędu tj. ustawami innymi niż ustawa upoważniająca. Akt prawa miejscowego ma się wpisywać w ogólnie obowiązujący system prawa i być z nim spójny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym to sprzeczność postanowień uchwały rady gminy z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego a zatem także z Zasadami Techniki Prawodawczej, stanowiącymi załącznik do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (tj. Dz. U. z 2016r., poz. 283 ze zm.), co oznacza, że także istotne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przy tworzeniu aktu prawa miejscowego może być zakwalifikowane jako istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością aktu prawa miejscowego (vide: stanowisko zawarte w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z 27 kwietnia 2004r. P 16/03; OTK-A 2004/4/36 w odniesieniu do "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej"). Z treści § 115 odczytywanego w związku z § 143 Zasad Techniki Prawodawczej wprost wynika, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie ustawy upoważniającej. Również z przepisów Działu VI Zasad Techniki Prawodawczej poświęconego projektom aktów o charakterze wewnętrznym, którego do działu przepisy są stosowane przy tworzeniu projektów aktów prawa miejscowego (vide: odesłanie zawarte w § 143 Zasad Techniki Prawodawczej), wynika że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się wyłącznie przepisy prawne regulujące sprawy z zakresu przekazanego w przepisie upoważniającym oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu (podmiotów) wyznaczonych (przyznanych) przepisem prawnym upoważniającym (vide: § 134 i 135 Zasad Techniki Prawodawczej). Zapisy te korespondują z art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którym akty prawa miejscowego ustanawiane są tylko "na podstawie" i tylko "w granicach" upoważnień ustawowych. Z kolei z treści § 118 odczytywanego w związku z § 143 Zasad Techniki Prawodawczej wynika, że w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego jako rażące naruszenie prawa (vide, między innymi wyrok WSA w Poznaniu z 22 stycznia 2014r. sygn. IV SA/Po 792/13, Lex nr 1418249). Z Zasad Techniki Prawodawczej wprost wynika, że w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych, w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej (vide: § 149 Zasad Techniki Prawodawczej). Z § 146 Zasad Techniki Prawodawczej wynika przy tym generalna zasada, że definicje danego określenia formułuje się w ustawie lub innym akcie normatywnym, jeżeli: 1) dane określenie jest wieloznaczne; 2) dane określenie jest nieostre, a jest pożądane ograniczenia jego ostrości; 3) znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe; 4) ze względu na dziedzinę regulowanych spraw istnieje potrzeba ustalenia nowego znaczenia danego określenia. Zapisy aktu prawa miejscowego stanowiące powtórzenie regulacji ustawowych naruszają Zasady Techniki Prawodawczej stanowiąc jednocześnie naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź z przekroczeniem jego granic. Z § 6 Zasad Techniki Prawodawczej wynika nadto generalny nakaz redagowania przepisów aktów prawodawczych w taki sposób, który intencje prawodawcy czyni dla odbiorcy zrozumiałymi i oczywistymi. Wypowiedź prawodawcy winna być precyzyjna i jednoznaczna. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie norm niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji RP (vide: I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Określoność regulacji prawnych ma charakter zasady prawa (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 października 2009r. sygn. Kp 3/09). Na ustawodawcy (uchwałodawcy lokalnym) ciąży obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które wielokrotnie były wskazywane przez Trybunał Konstytucyjny: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo. Przenosząc powyższe ogólne uwagi na grunt niniejszego postępowania sądowego, sąd zauważa, że w paragrafie 2 Regulaminu, Rada Gminy Orla wprowadziła definicje czterech pojęć stwierdzając, że użyte w regulaminie skróty oznaczają: 1) ustawa – ustawę z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2019r.,poz. 1437 z późn. zm.), 2) Dostawca – dostawcę usług wodociągowo-kanalizacyjnych, 3) Odbiorca – odbiorcę usług, o których mowa w art. 2 pkt 3 ustawy, 4) umowa – umowę o zaopatrzenie w wodę lub na odprowadzanie ścieków. Z treści upoważnienia ustawowego zawartego w art. 19 ust. 5 u.z.z.w. nie wynika, by rada gminy miała upoważnienie do definiowania pojęć Regulaminu. Sama ustawa upoważniająca ma przy tym bogaty słownik terminów ustawowych, którymi się posługuje i z definicją których to terminów nie może być sprzeczna treść uchwalanych przez rady gminy regulaminów. Art. 2 u.z.z.w. zawiera definicje 21 terminów, w tym odbiorcy usług (art. 2 pkt 3) i przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego (art. 2 pkt 4). Zaskarżony Regulamin wprowadził definicję dostawcy usług wodociągowo – kanalizacyjnych, w ogóle nieprzewidzianą ustawą upoważniającą. Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków abstrahuje bowiem od generalnego dostawcy usług wodociągowo – kanalizacyjnych, wprowadzając definicję przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego jako przedsiębiorcy w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018r. – Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019r., poz. 1292 i 1495 oraz z 2020r., poz. 424 i 1086), jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność (vide: art. 2 pkt 4 u.z.z.z.). Z treści kwestionowanego Regulaminu, który nie posługuje się definicją przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego, wynika więc, że dostawcą usług wodociągowo – kanalizacyjnych na terenie Gminy O. może być jakikolwiek podmiot, który uzurpuje prawo do prowadzenia działalności polegającej na zaopatrywaniu w wodę lub odprowadzaniu ścieków. W całym Regulaminie w żadnym szczególnym przepisie nie ma bowiem informacji o działalności przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Tymczasem zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji a także usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych oraz utrzymania urządzeń sanitarnych należy do zadań własnych gminy (vide: art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym). Na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków wymagane jest uzyskanie zezwolenia wydawanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w drodze decyzji. Zezwolenie może być wydane na wniosek przedsiębiorstwa wodociągowo- kanalizacyjnego spełniającego warunki wymienione w art. 16 ust. 2 pkt 1-3 u.z.z.w. a nie mają obowiązku uzyskania zezwolenia gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące na obszarze własnej gminy działalność na zasadach określonych w ustawie (vide art. 16 ust. 3 u.z.z.w.) Wprowadzenie w gminnym regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków definicji "dostawcy usług wodociągowo- kanalizacyjnych", nieprzewidzianej ustawą upoważniającą oraz oderwanej od regulowanego charakteru działalności gospodarczej w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz zbiorowego odprowadzania ścieków i posługiwanie się tą definicją w przepisach uchwalonego regulaminu, w sposób istotny narusza przepisy ustawy upoważaniającej oraz zasady legislacji. Z Zasad Techniki Prawodawczej wprost bowiem wynika, że w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych, w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej (vide: § 149 Zasad Techniki Prawodawczej). Niedopuszczalność zdefiniowania w kwestionowanym Regulaminie pojęcia "dostawcy usług wodociągowo – kanalizacyjnych" wbrew ustawowemu rozumieniu podmiotu mogącego być dostawcą takich usług, prowadzi do nieważności całego Regulaminu, który we wszystkich swoich zapisach posługuje się niedopuszczalną definicją, co stanowi istotne naruszenie prawa. Mając powyższe na uwadze sąd orzekł o nieważności całości zaskarżonego Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy Orla (art. 147 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).