II SA/Bk 408/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder (spr.),, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi K. A. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające jego wydanie postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] marca 2008 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienia nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. przyznaje radcy prawnemu J. H. od Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku) kwotę 309,80 (trzysta dziewięć złotych osiemdziesiąt groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącego wykonane na zasadzie prawa pomocy.- Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa i art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] wydane w sprawie wstrzymania robót budowlanych realizowanych przy budowie budynku mieszkalnego na działce nr geod. [...] w D. B. przy ul. S. [...] i zobowiązania K. A. do opracowania i przedłożenia w organie nadzoru budowlanego inwentaryzacji geodezyjnej wybudowanego budynku oraz inwentaryzacji budowlanej dotychczas wykonanych robót budowlanych wraz z oceną techniczną ich wykonania sporządzoną przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. W wyniku przeprowadzonej w dniu 27 lutego 2008 r. kontroli przez organy nadzoru budowlanego stwierdzono, że na działkach nr [...] i [...] budowany jest budynek mieszkalny bliźniaczy, którego inwestorami są K. A. oraz jego siostra H. Cz. Jest to budynek murowany o wymiarach 18,10 x 8,90 m, dwukondygnacyjny z poddaszem użytkowym w stanie surowym zamkniętym. Część budynku została wybudowana w pasie drogowym drogi powiatowej ul. S. w D. B., co wynika z wycinka mapy zasadniczej. Pozwolenie na budowę tego budynku zostało wydane w dniu [...] lipca 1985 r. wraz z projektem oznaczonym jako B-0131 o pow. zabudowy - 77,5 m 2 i kubaturze 673 m 3. Decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w D. B. z dnia [...] października 1988 r. zobowiązano K. A. do rozbiórki fundamentu wykonanego pod przedmiotowy budynek mieszkalny z uwagi na przesunięcie budynku poza linię zabudowy i naruszenie linii rozgraniczającej z ul. S. Następnie decyzją z dnia [...] marca 1989 r. Naczelnik Miasta i Gminy w D. B. na podstawie art. 155 kpa uchylił w/w decyzję i zezwolił na dalsze prowadzenie robót przy realizacji budynku według pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wskazano, że zatwierdzony plan szczegółowy skorygował linię rozgraniczającą od strony ul. S. i w wyniku tego fundamenty znalazły się przed linią rozgraniczającą. W tej sytuacji, mając również na uwadze poniesione przez inwestora znaczne koszta oraz jego trudną sytuację materialną i mieszkaniową organ zezwolił na zmianą lokalizacji budynku w miejscu oznaczonym na planie zagospodarowania kolorem czerwonym, tj. w miejscu gdzie wykonane zostały fundamenty. Jednocześnie zobowiązano strony do rozstrzygnięcia zagadnienia dotyczącego przekroczenia granic działek w odrębnym postępowaniu zgodnie z kodeksem cywilnym. W oparciu o powyższe ustalenia organ I instancji wstrzymał prowadzenie robót budowlanych na przedmiotowej części budynku mieszkalnego i zobowiązał inwestora K. A. do przedłożenia stosownej dokumentacji. Z uzasadnienia decyzji wynika, że roboty zostały wstrzymane dlatego, iż na budowie brak jest tablicy informacyjnej, kierownika budowy, dziennika budowy oraz że część budynku została wybudowana w pasie drogowym drogi powiatowej ul. S. w D. B. Powyższe rozstrzygnięcie zakwestionował inwestor. W zażaleniu podniósł, że odszukanie dokumentacji związanej z budową przedmiotowego budynku, "po 37 latach" jest znaczenie utrudnione. Nadto wskazał, że nie wie czego konkretnie organ od niego wymaga i wniósł o pozytywne załatwienie sprawy. Organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że faktem jest iż przedmiotową budowę rozpoczęto na podstawie stosownego pozwolenia na budowę. Niemniej jednak w trakcie jej realizacji inwestor dokonał istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu polegających na wybudowaniu budynku w bezpośredniej styczności z pasem drogowym drogi powiatowej ul. S. Powyższe zdaniem organu uzasadniało wstrzymanie prowadzonych robót budowlanych w oparciu o treść art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane. Jednocześnie organ nadmienił, że inwestor za każdym razem kiedy organ I instancji próbował dokonać kontroli bądź oględzin przedmiotowej inwestycji odmawiał udostępnienia dokumentów z których wynikałoby, że budowa prowadzona jest w sposób zgodny z prawem budowlanym. Końcowo organ zaznaczył, że wstrzymanie robót ma na celu doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z przepisami prawa budowlanego. Od powyższego postanowienia K. A. wywiódł skargę do sądu administracyjnego podnosząc, że pozwolenie na budowę dostał w 1985 r. i wtedy nie było potrzeby posiadania dziennika budowy. Na podstawie tej decyzji rozpoczął budowę i postawił fundamenty domu jak tylko było to możliwe z dala od drogi. Rada Gminy w D. B. ostatecznie zaakceptowała położenie budynku i pozwoliła dalej prowadzić prace budowlane. Podał, że budowa trwa tak długo, gdyż nie brał żadnych pożyczek i nie miał środków na jej szybkie zakończenie. Wyznaczony z urzędu pełnomocnik skarżącego pismem procesowym z dnia 8 grudnia 2008 r. uzupełnił skargę i wskazał, że organ I instancji nie podał przyczyny wstrzymania robót. Z uzasadnienia postanowienia nie wynika bowiem jednoznacznie czy przyczynę tę stanowił brak dziennika budowy, czy brak tablicy informacyjnej czy też realizacja inwestycji niezgodnie z pozwoleniem na budowę. Powyższe stanowi naruszenie art. 7, 8 ,9, 77 a także art. 124 § 2 kpa. Również organ odwoławczy nie podał przyczyny wstrzymania robót i ograniczył się jedynie do enigmatycznego stwierdzenia, że zostały one wstrzymane w celu doprowadzenia przedmiotowej inwestycji do stanu zgodnego z prawem budowlanym, ale już nie wskazał o naruszenie których konkretnie przepisów chodzi. Wydanie przez organ odwoławczy postanowienia utrzymującego w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji w sytuacji, gdy w sprawie powinno być przeprowadzone postępowanie wyjaśniające w zakresie ustalenia przyczyny wstrzymania robót stanowi naruszenie art. 77 i art. 138 § 2 kpa. Wskazując na powyższe uchybienia pełnomocnik wniósł o uchylenie kwestionowanego postanowienia i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według podwójnej wysokości stawek minimalnych. W odpowiedzi na skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonych postanowieniach. Na rozprawie organ wyjaśnił, że nie posiadał projektu budowlanego skarżącego, gdyż dokument ten nie został udostępniony przez inwestora. Z akt sprawy wynika, że w Gminie był tylko rejestr, w którym zapisano, że została wydana decyzja w 1985 r., ale decyzja ta nie została okazana, gdyż prawdopodobnie dokumentacji z tamtego okresu już nie było. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył co następuje. Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji (postanowienia), to jest o ich zgodności z prawem materialnym i procesowym na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji (postanowienia). Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny jest zobowiązany skontrolować, czy zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 w/w ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dokując kontroli legalności podjętych w niniejsze sprawie rozstrzygnięć, Sąd stosownie do zapisu art. 134 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] kwietnia 2008 r. oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] marca 2008 r. – naruszają przepisy w zakresie wskazanym w art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co skutkowało tym, że powinny one podlegać usunięciu z obrotu prawnego. Naruszenie prawa w niniejszej sprawie polega przede wszystkim na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy – art. 7 kpa. Wynikający z zasady prawdy obiektywnej obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności istotnych w sprawie i ustalenie w ten sposób prawidłowej podstawy faktycznej dla zastosowania właściwej normy, powinien być realizowany poprzez czynności określone w przepisach regulujących postępowanie wyjaśniające, w tym m.in w art. 77 § 1 i art. 80 kpa. W ramach tych powinności organ prowadzący postępowanie w sprawie administracyjnej zobowiązany jest przede wszystkim do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy. W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę do orzekania stanowił przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm). Przepis ten w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonego postanowienia stanowi, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy: podać przyczynę wstrzymania robót oraz ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń (ust. 2). Nadto w postanowieniu takim można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz (ust. 3). Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50 a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 (ust. 4). Powyższa regulacja oznacza, że przesłankami do wydania względem K. A. postanowienia w oparciu o treść przepisu art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane było ustalenie, że inwestor nie posiadając decyzji o zmianie pozwolenia na budowę dokonał istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę i wykazanie, że przedmiotowe odstąpienie miało charakter istotnych odstępstw. Jedynie bowiem z odstępstwami istotnymi związane są określone konsekwencje materialno i formalnoprawne oraz sankcje ustawowe, natomiast z odstępstwami nieistotnymi w aktualnych warunkach prawnych nie wiąże się żadnych skutków. Ustawodawca przy tym, mimo zróżnicowania omawianych odstępstw nie zdefiniował pojęcia "istotne" ani nie stypizował – nawet przykładowo sytuacji, które można klasyfikować jako istotne odstąpienie, podobnie jak nie wyjaśnił pojęcia "nieistotne", ani nie określił kryteriów dla takiego kwalifikowania przypadków, w których roboty budowlane wykonywane są w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Sytuacja taka uprawnia – zdaniem Sądu – do stwierdzenia, że ocenę charakteru zaistniałych przy realizowaniu inwestycji odstępstw ustawodawca pozostawił właściwemu w sprawie organowi administracji publicznej, który w warunkach uznania rozstrzyga o "istotności" lub "nieistotności" zaistniałych odstępstw. W tym miejscu należy jednak podkreślić, że zarówno w nauce jak i w judykaturze prezentowany jest pogląd, który Sąd w składzie orzekającym w pełni akceptuje, że orzeczenie podejmowane na zasadzie swobodnego uznania wymaga szczególnie starannego i wyczerpującego uzasadnienia, w którym w sposób nie budzący wątpliwości, wykazać należy zasadność przyjętej w sprawie oceny (vide: wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 532/06, lex 213993). W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji w wydanym postanowieniu wskazał, że na budowie brak jest tablicy informacyjnej, kierownika budowy, dziennika budowy oraz że część budynku została wybudowana w pasie drogowym drogi powiatowej, co oznaczało w ocenie organu, że roboty budowlane wykonywane były z istotnymi odstępstwami od warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Organ II instancji utrzymując w mocy powyższe postanowienie ograniczył się do konstatacji, że istotne odstąpienie polegało na wybudowaniu budynku w bezpośredniej styczności z pasem drogowym drogi powiatowej. Pełnomocnik organu słuchany na rozprawie wyjaśnił do protokołu, że istotnym odstępstwem w realizacji przedmiotowej inwestycji było: brak tablicy informacyjnej, brak projektu jak również bezpośrednia styczność z pasem drogowym (dowód: protokół rozprawy sporządzony w sprawie [...]). Lektura podjętych postanowień pozwala przyjąć, że w postanowieniu zarówno organu I instancji jak i organu odwoławczego brak jest uzasadnienia faktycznego jak i uzasadnienia prawnego, z którego wynikałoby jednoznacznie, że prowadzone roboty budowlane wykonywane były w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach czyli, że została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane. Stanowi to nie tylko naruszenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego, którymi winny kierować się organy administracji, ale i dodatkowo naruszenie przepisu art. 107 § 3 kpa. Przede wszystkim podnieść należy, że z treści uzasadnień kwestionowanych postanowień nie wynika jakie odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stwierdzono. Pomimo tego, że organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie I - instancyjne to podzielił, jego stanowisko jedynie tylko co do tego, że istotnym odstąpieniem w sprawie było to, iż budynek został wybudowany poza linią zabudowy. Ale już różnie organy obu instancji określiły aktualne położenie części budynku, której inwestorem jest skarżący. Organ I instancji wskazał, że została ona wybudowana w pasie drogowym drogi powiatowej, natomiast organ II instancji wskazał, że w bezpośredniej styczności z tym pasem drogowym. Nadto nie wykazano, że wskazane naruszenia miały charakter odstępstw istotnych. Odnośnie takich naruszeń jak brak tablicy informacyjnej, kierownika budowy i dziennika budowy wskazać należy, że rozważeniu przez organ powinna podlegać kwestia czy naruszenia te mogą stanowić przesłanki do zastosowania przepisu art. 50 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego, czy ich niedochowanie rodzi skutki o których mowa w art. 93 tej ustawy. Jeżeli zaś chodzi o odstąpienie polegające na zmianie usytuowania budynku to należy stwierdzić, że jest to odstąpienie o charakterze istotnym (vide: wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2002 r. sygn. akt IISA/Kr 1355/98). Usytuowanie obiektu jest bowiem ważnym elementem w procesie decydowania o zgodzie na budowę, tym samym stanowi istotny element pozwolenia na budowę. Jeśli zatem obiekt wybudowano w pasie drogowym lub w jego bezpośredniej styczności, a takie usytuowanie obiektu nie było ustalone w projekcie budowlanym stwierdzić należy, że jest to sprzeczne z postanowieniami decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. W sprawie niniejszej organy nadzoru budowlanego nie wykazały jednak, że aktualne usytuowanie części budynku, będącej przedmiotem niniejszego postępowania, jest sprzeczne z decyzją o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym. Organy nie przeprowadziły w tym zakresie właściwe żadnego postępowania wyjaśniającego. Ograniczyły się do stwierdzenia, że położenie budynku wynika z wycinka mapy zasadniczej a ustalenie czy jest to usytuowanie sprzeczne z zatwierdzonym projektem budowlanym było niemożliwe, gdyż inwestor odmawiał udostępnienia tego projektu. W sprawie niniejszej organy przerzuciły ciężar dowodu oraz skutki nie udowodnienia okoliczności faktycznej, przesadzającej o zastosowaniu w sprawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane na inwestora. Jest to sprzeczne z generalnie przyjętą zasadą, że ciężar dowodu spoczywa na organie, gdyż to organ ma obowiązek dążenia do prawdy, obowiązku takiego nie mają strony postępowania. Strona postępowania jest więc uprawniona a nie zobowiązana do przedstawiana dowodów w sprawie. Trudno oczekiwać od strony, że po blisko 30 latach od daty rozpoczęcia budowy będzie dysponowała kompletną dokumentacją budowlaną i przyjąć, że jakiekolwiek brak w tej dokumentacji będzie skutkował dla niej negatywnymi skutkami. Sam organ natomiast nie wykazał, że podjął wszelkie kroki do wyjaśnienia tej okoliczności faktycznej przede wszystkim nie ustosunkował się do treści decyzji z dnia [...] marca 1989 r. z uzasadnienia której wynika, że zatwierdzony plan szczegółowy skorygował linię rozgraniczającą od strony ul. S. i w wyniku tego fundamenty przedmiotowej części budynku znalazły się przed linią rozgraniczającą. W aktach sprawy brak zarówno przedmiotowego planu jak i fragmentu mapy zasadniczej na którą w swoich rozstrzygnięciach powołują się organy nadzoru budowlanego. Końcowo zaznaczyć należy, że zarówno organ I jak i II instancji nie zrealizowały obowiązku wynikającego z treści art. 10 kpa. Reasumując wskazać należy, że organy nadzoru budowlanego rozpoznając sprawę ponownie przy stwierdzeniu, że została w sprawie spełniona przesłanka określona w art. 50 ust.1 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane zgromadzą i rozpatrzą materiał dowodowy oraz uzasadnią rozstrzygnięcie w taki sposób, że będzie z niego jednoznacznie wynikać, że stwierdzone odstąpienia mają charakter istotny. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 §1 ust. 1 lit. a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że postanowienia nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku – art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O wysokości kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, przyznanych ustanowionemu z urzędu radcy prawnemu, Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 250 w/w ustawy oraz przepisów § 2 ust. 3, § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.). Obejmują one opłatę za czynności radcy prawnego w kwocie 240 zł powiększoną o należny podatek od towarów i usług, wyliczony według 22% stawki w kwocie 52,80 zł. Koszty nie zostały zasądzone według podwójnej wysokości stawki minimalnej, zgodnie z wnioskiem pełnomocnika, gdyż charakter sprawy jak i nakład pracy pełnomocnika tego nie uzasadniały.