II SA/Bk 409/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi H. C. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] marca 2008 roku numer [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienia nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącej H. C. kwotę 25,20 (słownie: dwadzieścia pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem zwrotu kosztów przejazdu do Sądu; 4. przyznaje radcy prawnemu B. N. od Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B.) kwotę 309,80 (trzysta dziewięć złotych osiemdziesiąt groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącego wykonane na zasadzie prawa pomocy.- Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa i art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] wydane w sprawie wstrzymania robót budowlanych realizowanych przy budowie budynku mieszkalnego na działce nr geod. [...] w D. B. przy ul. S. [...] i zobowiązania H. Cz. do opracowania i przedłożenia w organie nadzoru budowlanego inwentaryzacji geodezyjnej wybudowanego budynku oraz inwentaryzacji budowlanej dotychczas wykonanych robót budowlanych wraz z oceną techniczną ich wykonania sporządzoną przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. W wyniku przeprowadzonej w dniu 27 lutego 2008 r. kontroli przez organy nadzoru budowlanego stwierdzono, że na działce nr [...] i [...] budowany jest budynek mieszkalny bliźniaczy, którego inwestorami są H. Cz. oraz jej brat K. A. Jest to budynek murowany o wymiarach 18,10 x 8,90 m, dwukondygnacyjny z poddaszem użytkowym w stanie surowym zamkniętym. Część budynku została wybudowana w bezpośredniej styczności z pasem drogowym drogi powiatowej ul. S. w D. B., co wynika z wycinka mapy zasadniczej. Pozwolenie na budowę tego budynku zostało wydane w dniu [...] lipca 1985 r. wraz z projektem oznaczonym jako B-0131 o pow. zabudowy - 77,5 m2 i kubaturze 673 m3. Decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w D. B. z dnia [...] października 1988 r. zobowiązano K. A. do rozbiórki fundamentu wykonanego pod przedmiotowy budynek mieszkalny z uwagi na przesunięcie budynku poza linię zabudowy i naruszenie linii rozgraniczającej z ul. S. Następnie decyzją z dnia [...] marca 1989 r. Naczelnik Miasta i Gminy w D. B. na podstawie art. 155 kpa uchylił w/w decyzję i zezwolił na dalsze prowadzenie robót przy realizacji budynku według pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wskazano, że zatwierdzony plan szczegółowy skorygował linię rozgraniczającą od strony ul. S. i w wyniku tego fundamenty znalazły się przed linią rozgraniczającą. W tej sytuacji, mając również na uwadze poniesione przez inwestora znaczne koszta oraz jego trudną sytuację materialną i mieszkaniową organ zezwolił na zmianą lokalizacji budynku w miejscu oznaczonym na planie zagospodarowania kolorem czerwonym, tj. w miejscu gdzie wykonane zostały fundamenty. Jednocześnie zobowiązano strony do rozstrzygnięcia zagadnienia dotyczącego przekroczenia granic działek w odrębnym postępowaniu zgodnie z kodeksem cywilnym. W oparciu o powyższe ustalenia organ I instancji wstrzymał prowadzenie robót budowlanych na przedmiotowej części budynku mieszkalnego i zobowiązał inwestorkę H. Cz. do przedłożenia stosownej dokumentacji.Z uzasadnienia decyzji wynika, że roboty zostały wstrzymane dlatego, że na budowie brak jest tablicy informacyjnej, kierownika budowy, dziennika budowy oraz że część budynku została wybudowana w bezpośredniej styczności z pasem drogowym drogi powiatowej ul. S. w D. B. i częściowo na działce nr geod. [...], która jest własnością jej brata K. A. Powyższe rozstrzygnięcie zakwestionowała inwestorka. W zażaleniu podniosła, że odszukanie dokumentacji związanej z budową przedmiotowego budynku, "po 37 latach" jest znacznie utrudnione. Nadto wskazała, że nie wie czego konkretnie organ od niej wymaga i wniosła o pozytywne załatwienie sprawy. Organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że faktem jest iż przedmiotową budowę rozpoczęto na podstawie stosownego pozwolenia na budowę. Niemniej jednak w trakcie jej realizacji inwestorka dokonała istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu polegających na wybudowaniu budynku w bezpośredniej styczności z pasem drogowym drogi powiatowej ul. S. i częściowo na działce nr geod. [...] stanowiącej własność brata – K. A. Powyższe zdaniem organu uzasadniało wstrzymanie prowadzonych robót budowlanych w oparciu o treść art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane. Jednocześnie organ nadmienił, że inwestorka za każdym razem kiedy organ I instancji próbował dokonać kontroli bądź oględzin przedmiotowej inwestycji odmawiała udostępnienia dokumentów z których wynikałoby, że budowa prowadzona jest w sposób zgodny z prawem budowlanym. Końcowo organ zaznaczył, że wstrzymanie robót ma na celu doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z przepisami prawa budowlanego. Od powyższego postanowienia H. Cz. wywiodła skargę do sądu administracyjnego podnosząc, że pozwolenie na budowę dostała w 1985 r. i wtedy nie było potrzeby posiadania dziennika budowy. Na podstawie tej decyzji rozpoczęła budowę i postawiła fundamenty domu jak tylko było to możliwe z dala od drogi. Rada Gminy w D. B. ostatecznie zaakceptowała położenie budynku i pozwoliła dalej prowadzić prace budowlane. Podniosła, że budowa trwa tak długo, gdyż nie brała żadnych pożyczek i nie miała środków na jej szybkie zakończenie. Wyznaczony z urzędu pełnomocnik skarżącej pismem procesowym z dnia 26 stycznia 2009 r. uzupełnił skargę i podkreślił, że w przedmiotowej sprawie brak jest dowodów wskazujących, iż budowana jest kontynuowana niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i niezgodnie ze sztuką budowlaną. Wręcz przeciwnie materiał dowody zgromadzony w aktach sprawy, a mianowicie decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 1985 r. oraz decyzja zezwalająca na kontynuację robót z dnia [...] marca 1989 r. świadczą o tym, że budynek wznoszony przez skarżącą jest posadowiony zgodnie z projektem. Wskazując na powyższe uchybienia pełnomocnik wniósł o uchylenie kwestionowanego postanowienia i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów sądowych, a na rzecz pełnomocnika kosztów udzielonej pomocy prawnej. W odpowiedzi na skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonych postanowieniach. Na rozprawie organ wyjaśnił, że istotnym odstępstwem w realizacji przedmiotowej inwestycji było: brak tablicy informacyjnej, brak projektu, wybudowanie inwestycji na działce brata jak również bezpośrednia styczność z pasem drogowym. Podniósł przy tym, że trudno jednoznacznie ocenić, jaki wpływ na powyższe ustalenie ma decyzja z 1989 r. zezwalająca na kontynuację budowy w zmienionej lokalizacji. Wybudowanie budynku w bezpośredniej styczności z pasem drogowym i częściowo na działce brata organ I instancji ustalił w oparciu o wypis z ewidencji gruntów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył co następuje. Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji (postanowienia), to jest o ich zgodności z prawem materialnym i procesowym na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji (postanowienia). Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny jest zobowiązany skontrolować, czy zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 w/w ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dokując kontroli legalności podjętych w niniejsze sprawie rozstrzygnięć, Sąd stosownie do zapisu art. 134 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] kwietnia 2008 r. oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] marca 2008 r. – naruszają przepisy w zakresie wskazanym w art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co skutkowało tym, że powinny one podlegać usunięciu z obrotu prawnego. Naruszenie prawa w niniejszej sprawie polega przede wszystkim na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy – art. 7 kpa. Wynikający z zasady prawdy obiektywnej obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności istotnych w sprawie i ustalenie w ten sposób prawidłowej podstawy faktycznej dla zastosowania właściwej normy, powinien być realizowany poprzez czynności określone w przepisach regulujących postępowanie wyjaśniające, w tym m.in w art. 77 § 1 i art. 80 kpa. W ramach tych powinności organ prowadzący postępowanie w sprawie administracyjnej zobowiązany jest przede wszystkim do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy. W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę do orzekania stanowił przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm). Przepis ten w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonego postanowienia stanowi, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy: podać przyczynę wstrzymania robót oraz ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń (ust. 2). Nadto w postanowieniu takim można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz (ust. 3). Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50 a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 (ust. 4). Powyższa regulacja oznacza, że przesłankami do wydania względem H. Cz. postanowienia w oparciu o treść przepisu art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane było ustalenie, że inwestorka nie posiadając decyzji o zmianie pozwolenia na budowę dokonała istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę i wykazanie, że przedmiotowe odstąpienie miało charakter istotnych odstępstw. Jedynie bowiem z odstępstwami istotnymi związane są określone konsekwencje materialno i formalnoprawne oraz sankcje ustawowe, natomiast z odstępstwami nieistotnymi w aktualnych warunkach prawnych nie wiąże się żadnych skutków. Ustawodawca przy tym, mimo zróżnicowania omawianych odstępstw nie zdefiniował pojęcia "istotne" ani nie stypizował – nawet przykładowo sytuacji, które można klasyfikować jako istotne odstąpienie, podobnie jak nie wyjaśnił pojęcia "nieistotne", ani nie określił kryteriów dla takiego kwalifikowania przypadków, w których roboty budowlane wykonywane są w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Sytuacja taka uprawnia – zdaniem Sądu – do stwierdzenia, że ocenę charakteru zaistniałych przy realizowaniu inwestycji odstępstw ustawodawca pozostawił właściwemu w sprawie organowi administracji publicznej, który w warunkach uznania rozstrzyga o "istotności" lub "nieistotności" zaistniałych odstępstw. W tym miejscu należy jednak podkreślić, że zarówno w nauce jak i w judykaturze prezentowany jest pogląd, który Sąd w składzie orzekającym w pełni akceptuje, że orzeczenie podejmowane na zasadzie swobodnego uznania wymaga szczególnie starannego i wyczerpującego uzasadnienia, w którym w sposób nie budzący wątpliwości, wykazać należy zasadność przyjętej w sprawie oceny (vide: wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 532/06, lex 213993). W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji w wydanym postanowieniu wskazał, że na budowie brak jest tablicy informacyjnej, kierownika budowy, dziennika budowy oraz że część budynku została wybudowana w bezpośredniej styczności z pasem drogowym drogi powiatowej i częściowo na działce brata – K. A., co oznaczało w ocenie organu, że roboty budowlane wykonywane były z istotnymi odstępstwami od warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Organ II instancji utrzymując w mocy powyższe postanowienie ograniczył się do konstatacji, że istotne odstąpienie polegało na wybudowaniu budynku w bezpośredniej styczności z pasem drogowym drogi powiatowej i częściowo na działce brata. Pełnomocnik organu słuchany na rozprawie wyjaśnił do protokołu, że istotnym odstępstwem w realizacji przedmiotowej inwestycji było: brak tablicy informacyjnej, brak projektu jak również bezpośrednia styczność z pasem drogowym (dowód: protokół rozprawy). Lektura podjętych postanowień pozwala przyjąć, że w postanowieniu zarówno organu I instancji jak i organu odwoławczego brak jest uzasadnienia faktycznego jak i uzasadnienia prawnego, z którego wynikałoby jednoznacznie, że prowadzone roboty budowlane wykonywane były w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach czyli, że została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane. Stanowi to nie tylko naruszenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego, którymi winny kierować się organy administracji, ale i dodatkowo naruszenie przepisu art. 107 § 3 kpa. Przede wszystkim podnieść należy, że z treści uzasadnień kwestionowanych postanowień nie wynika jakie odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stwierdzono. Pomimo tego, że organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie I - instancyjne to podzielił, jego stanowisko jedynie tylko co do tego, że istotnym odstąpieniem w sprawie było to, iż budynek został wybudowany poza linią zabudowy w bezpośredniej styczności z pasem drogowym oraz częściowo na działce stanowiącej własność brata inwestorki. Nadto nie wykazano, że wskazane naruszenia miały charakter odstępstw istotnych. Odnośnie takich naruszeń jak brak tablicy informacyjnej, kierownika budowy i dziennika budowy wskazać należy, że rozważeniu przez organ powinna podlegać kwestia czy naruszenia te mogą stanowić przesłanki do zastosowania przepisu art. 50 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego, czy ich niedochowanie rodzi skutki o których mowa w art. 93 tej ustawy. Jeżeli zaś chodzi o odstąpienie polegające na zmianie usytuowania budynku to należy stwierdzić, że jest to odstąpienie o charakterze istotnym (vide: wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2002 r. sygn. akt IISA/Kr 1355/98). Usytuowanie obiektu jest bowiem ważnym elementem w procesie decydowania o zgodzie na budowę, tym samym stanowi istotny element pozwolenia na budowę. Jeśli zatem obiekt wybudowano w pasie drogowym lub w jego bezpośredniej styczności, a takie usytuowanie obiektu nie było ustalone w projekcie budowlanym stwierdzić należy, że jest to sprzeczne z postanowieniami decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. W sprawie niniejszej organy nadzoru budowlanego nie wykazały jednak, że aktualne usytuowanie części budynku, będącej przedmiotem niniejszego postępowania, jest sprzeczne z decyzją o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym. Organy nie przeprowadziły w tym zakresie właściwe żadnego postępowania wyjaśniającego. Ograniczyły się do stwierdzenia, że położenie budynku wynika z wycinka mapy zasadniczej a ustalenie czy jest to usytuowanie sprzeczne z zatwierdzonym projektem budowlanym było niemożliwe, gdyż inwestorka odmawiała udostępnienia tego projektu. W sprawie niniejszej organy przerzuciły ciężar dowodu oraz skutki nie udowodnienia okoliczności faktycznej, przesadzającej o zastosowaniu w sprawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane na inwestorkę. Jest to sprzeczne z generalnie przyjętą zasadą, że ciężar dowodu spoczywa na organie, gdyż to organ ma obowiązek dążenia do prawdy, obowiązku takiego nie mają strony postępowania. Strona postępowania jest więc uprawniona a nie zobowiązana do przedstawiana dowodów w sprawie. Trudno oczekiwać od strony, że po blisko 30 latach od daty rozpoczęcia budowy będzie dysponowała kompletną dokumentacją budowlaną i przyjąć, że jakiekolwiek brak w tej dokumentacji będzie skutkował dla niej negatywnymi skutkami. Sam organ natomiast nie wykazał, że podjął wszelkie kroki do wyjaśnienia tej okoliczności faktycznej przede wszystkim nie ustosunkował się do treści decyzji z dnia [...] marca 1989 r. z uzasadnienia której wynika, że zatwierdzony plan szczegółowy skorygował linię rozgraniczającą od strony ul. S.i w wyniku tego fundamenty przedmiotowej części budynku znalazły się przed linią rozgraniczającą. W aktach sprawy brak zarówno przedmiotowego planu jak i fragmentu mapy zasadniczej na którą w swoich rozstrzygnięciach powołują się organy nadzoru budowlanego. Końcowo zaznaczyć należy, że zarówno organ I jak i II instancji nie zrealizowały obowiązku wynikającego z treści art. 10 kpa. Reasumując wskazać należy, że organy nadzoru budowlanego rozpoznając sprawę ponownie przy stwierdzeniu, że została w sprawie spełniona przesłanka określona w art. 50 ust.1 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane zgromadzą i rozpatrzą materiał dowodowy oraz uzasadnią rozstrzygnięcie w taki sposób, że będzie z niego jednoznacznie wynikać, że stwierdzone odstąpienia mają charakter istotny. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 §1 ust. 1 lit. a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że postanowienia nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku – art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O wysokości kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, przyznanych ustanowionemu z urzędu radcy prawnemu, Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 250 w/w ustawy oraz przepisów § 2 ust. 3, § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.). Obejmują one opłatę za czynności radcy prawnego w kwocie 240 zł powiększoną o należny podatek od towarów i usług, wyliczony według 22% stawki w kwocie 52,80 zł.