II SA/Bk 411/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 03 lipca 2012 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie odmowy wydania zakazu użytkowania budynku inwentarskiego oddala skargę. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne. W 2007 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. wpłynęły liczne wystąpienia J. W., J. G., E. H. (poprzednika prawnego W. K.) i W.K., w których ww. domagali się podjęcia działań przez organ pierwszej instancji, w sprawie budynku inwentarskiego (wolnostanowiskowej bezściółkowej obory z boksami legowiskowymi dla krów mlecznych o obsadzie 200 DJP), zlokalizowanego na działce o nr geod. [...], położonej we wsi I. gm. N., stanowiącej własność A. H. W dniu [...].02.2007 r. J.W., E. H. oraz J. G. złożyli wniosek o wydanie nakazu zaprzestania użytkowania nowowybudowanego budynku inwentarskiego mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Decyzją z dnia [...].10.2010 r. nr [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w H. (w skrócie: PINB) odmówił wydania zakazu użytkowania ww. budynku inwentarskiego. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 66 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane. Organ podniósł, że przedmiotowy budynek inwentarski został wybudowany zgodnie z ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...].11.2004 r. znak: [...]wydaną przez Starostę H., która znajduje się obrocie prawnym. PINB zaznaczył również, że w obrocie prawnym znajduje się ostateczna decyzja z dnia [...].06.2006 r. znak: [...]o pozwoleniu na użytkowanie. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (w skrócie: [...]WINB), po rozpatrzeniu odwołania J.W. i W. K., decyzją z dnia [...].12.2010 r. nr [...]umorzył postępowanie odwoławcze w związku z tym, że J. W. i W. K. nie mają statusu stron postępowania dotyczącego budynku inwentarskiego. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że z posiadanych informacji wynika, iż żaden organ administracji publicznej, związany ze stosowaniem przepisów ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz Naczelny Sąd Administracyjny, nie stwierdziły, aby J. W. lub W. K. posiadały interes prawny w sprawach związanych z zabudową działki nr [...] we wsi I. gm. N. Organ powołał się także na decyzję z dnia [...].09.2010 r. nr [...], z dnia [...].09.2010 r. nr [...]oraz z dnia [...].08.2010r. nr [...]Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Ponadto stwierdził, że nieruchomość J. W. nie graniczy bezpośrednio z nieruchomością inwestora oraz, iż oddziaływanie inwestycji zamyka się w granicach działki własnej inwestora, co wyklucza również status W. K. jako strony postępowania. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem J. W.i W. K. złożyły skargę do tutejszego Sądu, wnosząc jednocześnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz stwierdzenie nieważności decyzji PINB w H. z dnia [...].10.2010 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie: 1) art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie czynnego udziału skarżącym w postępowaniu odwoławczym jak również w postępowaniu organu pierwszej instancji wypowiadania się co do zebranych dowodów i materiałów; 2) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego co spowodowało błędne zastosowanie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w skarżonej decyzji; 3) art. 170 p.p.s.a. w związku z wyrokiem NSA z dnia 28.05.2007 r. II OSK 208/06 oraz z dnia 7.05.2008 r. II OSK 84/08; 4) art. 75 § 1, art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 80 k.pa. wobec niezebrania wszystkich dowodów mających wpływ na wynik rozstrzygnięcia; 5) art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. wobec niedopuszczenia dowód i faktów znanych z urzędu w postaci ww. wyroków NSA ; 6) ogólnych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 6, 7, 8, i 9 k.p.a. 7) art. 139 k.p.a. w stosunku do W. K. wobec nietrafnego przyjęcia, ze W. K. nie jest stroną postępowania w pozwoleniu na budowę, kiedy jej ojciec- E. H. uznany był za stronę przez organ wydający pozwolenie-Starostę H. (czyt. rozdzielniki decyzji Starosty H. z dnia [...].11.2004 r. nr [...]oraz z dnia [...].07.2006 r.). W obszernym uzasadnieniu skargi Skarżące podniosły m.in., że [...]WINB nie rozpoznał sprawy merytorycznie, lecz umorzył postępowanie wzorując się na decyzji Wojewody P. z dnia [...].12.2004 r. znak: [...]uchylonej wyrokiem NSA z dnia 28.05.2007 r. II OSK 208/06. Ponadto zarzucono organowi, że nie dostrzega , iż odwołanie od decyzji Starosty H. z dnia [...].11.2004 r. nr [...]zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. do czego zobowiązywał wyrok NSA z dnia 28.03.2007 r., nie zostało dotychczas rozpoznane merytorycznie. W ocenie Skarżących nie ma wyroków, które mogłyby stanowić o nieposiadaniu przez nie interesu strony. Ponadto Skarżące podniosły, że na obszarze, na którym znajdują się ich nieruchomości istnieje, tzw. oddziaływanie kumulujące się w związku z faktem istnienia innych obór zaliczanych do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. (dowód: wyrys kartograficzny wsi I. – do wglądu WSA ). W odpowiedzi na skargę [...]WINB w B. podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 5.05.2011 r. tutejszy Sąd odrzucił skargę W. K. z powodu nieuiszczenia wpisu od skargi w wyznaczonym terminie. W dniu 30.07.2011 r. Skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania sprawy toczącej się przed WSA w Warszawie o sygn. akt VII SA/Wa 1133/11 oraz sprawy toczącej się przed tutejszym Sądem o sygn. akt II SA/Bk 374/11 (obecnie: II SAB/Bk 81/11). Postanowieniem z dnia 22 .11.2011 r. tutejszy Sąd zawiesił postępowania sądowe w sprawie do czasu wskazanie następców prawnych zmarłej uczestniczki postępowania. Postanowieniem z dnia 22 maja 2012 r. podjęte zostało zawieszone postępowanie. W piśmie procesowym z dnia 3.07.2012 r. Skarżąca opisała dotychczasowy przebieg postępowania oraz ponownie wskazała, że jest stroną postępowania. Podsumowała swoje stanowisko w niniejszej sprawie. Pełnomocnik organu wskazał dodatkowo, że ani art. 66 Prawa budowlanego ani też art. 28 k.p.a. nie daje możliwości bycia stroną postępowania skarżącej w sprawie dotyczącej użytkowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga okazała się niezasadna. Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 30.08.2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie dopatrzył się, aby w zaskarżonej decyzji zostało naruszone prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, aczkolwiek za umorzeniem postępowania przemawia nieco inna argumentacja prawna, niż podana w zaskarżonej decyzji. Istota sporu sprowadza się do ustalenia czy, jak twierdzi J. W., posiada ona przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu, czy też, jak twierdzi [...]WINB w B., ww. nie posiada przymiotu strony. Zdaniem Sądu stanowisko organu jest słuszne. Zgodnie z art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.) stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Inwestorem może być osoba fizyczna, prawna lub - o ile chodzi o państwowe lub samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - także jednostka nieposiadająca osobowości prawnej, która organizuje proces budowlany i ponosi nakłady finansowe na budowę (art. 29 k.p.a.) [por. J. Siegień, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2002, s. 258]. W postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie nie mogą na żadnym ze wskazanych etapów występować inne osoby w charakterze strony. Powyższe oznacza wyłączenie ogólnych reguł Kodeksu postępowania administracyjnego w tym zakresie (art. 28 i n. k.p.a.). Art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, odnośnie ograniczenia stron postępowania tylko do inwestora, ma zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy sprawa dotyczy uzyskania pozwolenie na użytkowanie. Niniejsza sprawa dotyczy, natomiast, żądania przez Skarżącą wydania zakazu użytkowania obiektu. Zakaz taki można wydać w dwóch przypadkach: jeżeli obiekt jest użytkowany nielegalnie, tzn. jeśli inwestor nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na użytkowanie lub jeśli zostały spełnione przesłanki z art. 66 Prawa budowlanego, tj. jeśli obiekt zagraża życiu i zdrowiu, bezpieczeństwu mienia lub środowiska, jest w nieodpowiednim stanie technicznym oraz powoduje oszpecenie otoczenia. Jeśli chodzi o status strony postępowania toczącej się w trybie art. 66 Prawa budowlanego, to właściciele działek sąsiednich nie mają takiego uprawnienia, bowiem tylko właściciel lub zarządca budynku, zgodnie z art. 61 ustawy, mają obowiązek utrzymywać go w stanie należytym. Jeżeli nawet, osoba trzecia złoży zawiadomienie o złym stanie technicznym budynku, to organ budowlany może wszcząć postępowanie z urzędu (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4.07.2007 r. II OSK 999/06, a także wyrok WSA w Olsztynie z dnia 6.10.2011 r.-II SA/Ol 553/11). Jeśli, natomiast, dany obiekt jest użytkowany nielegalnie, to osoba trzecia składająca wniosek o wydanie zakazu jego użytkowania musi uzasadnić swój status strony w oparciu o treść art. 28 k.p.a. Wykazanie interesu prawnego, to ustalenie przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu. Interesu prawnego nie należy mylić z interesem faktycznym tj. sytuacji, w której dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże zainteresowanie to nie jest poparte przepisami prawa materialnego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej, należy stwierdzić, że Skarżąca nie mogła być stroną postępowania w świetle art. 66 Prawa budowlanego ani w świetle art. 28 k.p.a. w aspekcie nielegalnego użytkowania budynku przez A. H. Żądając zakazu użytkowania budynku inwentarskiego, Skarżąca nie wykazała żadnego interesu prawnego, a jedynie interes faktyczny, zmierzający cały czas (tak jak w dotychczasowych licznych postępowaniach) do likwidacji budynku inwentarskiego, który został wybudowany przez A. H. na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...].11.2004 r. wydanej przez Starostę H. Organ odwoławczy prawidłowo, zdaniem Sądu, umorzył postępowanie odwoławcze uważając, że Skarżąca nie posiada przymiotu strony w postępowaniu o wydanie zakazu użytkowania obiektu. Zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów NSA z dnia 5.01.1999 r. (OPS 16/98): stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., powoduje umorzenie postępowania odwoławczego w drodze decyzji administracyjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (opubl. ONSA 1999/n/119). Tak też postąpił [...]WINB w sprawie niniejszej. Gdyby nawet Skarżąca (lub jakakolwiek inna osoba) uzyskała status strony postępowania, to postępowanie również podlegałoby umorzeniu wskutek jego bezprzedmiotowości ponieważ: - przesłanki art. 66 Prawa budowlanego nie dotyczyły stanu faktycznego sprawy (Skarżąca nawet ich nie podnosiła) - budynek inwentarski jest użytkowany legalnie, zgodnie z ostateczną decyzją z dnia 30.06.2006 r. o pozwoleniu na użytkowanie, a wybudowany na podstawie decyzji z dnia 18.11.2004 r. Obydwie decyzje funkcjonują w obrocie prawnym. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 170 p.p.s.a polegającego na niezastosowaniu się organów do wyroków NSA z dnia 28.03.2007 r. II OSK 208/06 i wyroku NSA z 7.05.2008 r. II OSK 84/08, Sąd stwierdził że jest on bezzasadny. W wyroku z dnia 28.03.2007r., sygn. akt II OSK 208/06 Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał J.W. za stronę przedmiotowego postępowania, wskazał jedynie na brak analizy oddziaływania na środowisko spornej inwestycji, który ze względu na rodzaj planowanego przedsięwzięcia jest niezbędny do ustalenia obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji. Ocena prawna wyrażona przez NSA w ww. wyroku została nieprawidłowo przez stronę zinterpretowana, albowiem w żadnym miejscu tego orzeczenia nie ma mowy o tym, że wnioskodawcy mają być traktowani jak strona w innych postępowaniach. Subiektywne przekonanie o tym, że NSA w wyroku z dnia 28.03.2007r. nakazał traktować wnioskodawców za strony wszelkich postępowań budowlanych związanych z inwestycją A. H. jest nieuprawnione. Również w wyroku NSA z dnia 7.05.2008 r. NSA stwierdził, że nie podziela argumentów J. W., co do tego, że kwestia jej legitymacji prawnej została ostatecznie przesądzona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28.03.2007r. w sprawie II OSK 208/06. Sam fakt, że skarżącej przyznano przymiot strony w innym postępowaniu nie przesądza o posiadaniu interesu prawnego w niniejszej sprawie. W każdym postępowaniu administracyjnym organ, który je prowadzi jest bowiem zobowiązany do ustalenia stron postępowania, który może kształtować się odmiennie w zależności od przedmiotu sprawy (zob. także: wyrok NSA z dnia 21.12.2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1133/11, wyrok NSA z dnia 25.05.2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2475/10, wyrok NSA z dnia 7.05.2008 r. sygn. akt II OSK z dnia 7.05.2008 r., wyrok WSA w Białymstoku z dnia 26.03.2009 r. sygn. akt II SA/Bk 647/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia 16.09.2010 r. sygn. akt VII SA/Wa, opublikowane na stronie internetowej https:// orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ odwoławczy oparł uzasadnienie prawne decyzji, odnosząc się do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a powinien powołać się (jak wyżej wskazano) na treść art. 28 k.p.a. Niemniej jednak nie miało to znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż obydwa przepisy wymagały wykazania przez skarżącą "interesu prawnego do uzyskania statusu strony postępowania, a ten nie został wykazany. Zatem prawidłowo - w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. organ odwoławczy umorzył postępowanie odwoławcze. Sąd nie odniósł się do zarzutu naruszenia art. 139 k.p.a., gdyż skarga W.K. została odrzucona postanowieniem tutejszego Sądu z dnia 5.05.2011 r. sygn. akt II SA/Bk 66/11. Kwestionowana decyzja została podjęta z zachowaniem przepisów proceduralnych (art. 7, 77, 80 k.p.a.) Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne, aczkolwiek z pewnym uchybieniem uzasadnienia, to nie miało to wpływu na wynik ostateczny-umorzenie postępowania, które było jedynym możliwym rozstrzygnięciem w tej sprawie. Nie doszło również do naruszenia art. 6, 8, 9 k.p.a. Mając, zatem na uwadze, że zarzuty skargi nie znalazły oparcia w przepisach prawa oraz, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić. Z przedstawionych wyżej względów, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.