II SA/Bk 413/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.),, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 października 2008 r. sprawy ze skargi J.B. na postanowienie Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności faktycznych i prawnych. J.B. w dniu [...].10.2007 r. zwrócił się do Starosty Powiatu w S., prowadzącego postępowanie w sprawie udzielenia W. i J.B. pozwolenia na rozbiórkę budynków gospodarczych na działce Nr [...]/2 położonej w S. przy ul. K., w którym to postępowaniu J.B. jest stroną, o urzędowe potwierdzenie, że na początku zapoznawania się z aktami w dniu 24.10.2007 r. pracownik Starostwa udostępnił mu tylko sam projekt, dopiero później z oporami udostępniono całe akta. Początkowo Starosta S. odpowiedział skarżącemu na piśmie, że brak jest podstawy prawnej do urzędowego potwierdzenia takiego faktu, a po uwzględnieniu przez Wojewodę P. zażalenia skarżącego na bezczynność w postępowaniu dotyczącym wydania zaświadczenia i po zobowiązaniu postanowieniem Wojewody z dnia [...].01.2008 r. do załatwienia wniosku skarżącego w formie przewidzianej przepisami w terminie miesiąca, Starosta wezwał J.B. do wskazania interesu prawnego dla żądania wydania zaświadczenia o treści wskazanej we wniosku. Skarżący podał, że zaświadczenie jest mu potrzebne w celu udokumentowania faktu, że akta były udostępniane w sposób inny niż podawała w swoich zeznaniach przed Burmistrzem S. pracownik wydziału Starostwa. Zaświadczenie jest mu potrzebne, aby zapobiec fałszywym zeznaniom, a obecnie aby podważyć te zeznania i doprowadzić do uchylenia decyzji Burmistrza. Postanowieniem z dnia [...].02.2008 r. Starosta S. powołując się na art. 219 kpa orzekł o odmowie wydania zaświadczenia w sprawie o urzędowe potwierdzenie faktu, że pracownik z oporami udostępniał akta. Starosta stwierdził, że nie dysponuje danymi, które mogą potwierdzić fakt opisany przez stronę we wniosku. W zażaleniu na to postanowienie skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 217 § 2 kpa poprzez bezpodstawną odmowę wydania zaświadczenia lub w inny sposób potwierdzenia zaistniałego faktu, o którym wiedza była stronie potrzebna dla celów dowodowych w innym postępowaniu. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. Wojewoda P. po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego orzekł o utrzymaniu w mocy postanowienia pierwszoinstancyjnego. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojego postanowienia opisał przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie wydania zaświadczenia, pismach precyzujących, zażaleniu i w piśmie złożonym w trakcie postępowania zażaleniowego oraz przytoczył brzmienie przepisów art. 217 i 218 kpa regulujących problematykę wydawania zaświadczeń. Organ powołał się też na tezy wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23.03.2006 r. (sygn. I SA/Wa 1356/04) i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 08.12.1999 r. (sygn. I SA 1499/1999). Wojewoda stwierdził, że żądanie skarżącego podlega rozpatrzeniu w aspekcie art. 217 § 2 pkt 2 kpa, tj. możliwości uzyskania zaświadczenia ze względu na interes prawny strony. W tej sprawie skarżący interesu prawnego nie wykazał albowiem interes prawny musiałby wynikać z przepisu prawa materialnego. Potrzeba posłużenia się zaświadczeniem w innym postępowaniu dowodzi jedynie istnienie interesu faktycznego strony. Nadto zaświadczenie nie mogło być wydane również z rej przyczyny, że brak jest dokumentów mogących stanowić podstawę dla treści zaświadczenia. Żądanie wydania zaświadczenia – jak stwierdził Wojewoda – należy wiązać z technicznymi możliwościami ustalenia jego treści, a więc z faktem dysponowania przez organ w momencie złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia, rejestrami, ewidencjami, bądź inną dokumentacją pozwalającą na ustalenie okoliczności faktycznych lub prawnych, których żądanie wydania zaświadczenia dotyczy. W omawianej sprawie brak jest takich dokumentów. Organ odwoławczy ustosunkowując się do zarzutu skarżącego braku sporządzenia przez Starostwo protokołu z czynności zapoznawania się z aktami sprawy w dniu 24.10.2007 r. przyznał, że niewątpliwie brak odnotowania tego faktu stanowi uchybienie proceduralne. Nawiązując zaś do zgłoszonego żądania rozpatrzenia w niniejszym postępowaniu skargi na działanie Starostwa w zakresie udostępnienia akt, Wojewoda poinformował, że zakres skargi wykracza poza ramy postępowania dotyczącego wydania zaświadczenia oraz udzielił pouczenia do jakiego organu strona może skarżyć zachowanie pracownika Starostwa i działalność Starosty. W wywiedzionej na powyższe postanowienie skardze J.B. podniósł zarzuty: - obrazy art. 217 § 2 kpa poprzez niezasadne uznanie, ze skarżący nie wykazał interesu prawnego w ubieganiu się o wydanie zaświadczenia; - obrazy art. 67 § 1 kpa poprzez nieusunięcie zaistniałego uchybienia proceduralnego mogącego mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia w trakcie postępowania odwoławczego. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu mimo, iż jeden z jej zarzutów Sąd uznał za trafny. Skład orzekający sądu nie podzielił bowiem stanowiska organu jakoby skarżący ubiegając się o wydanie zaświadczenia potwierdzającego fakt jego obecności jako strony postępowania w siedzibie organu i okoliczności zapoznawania się z aktami sprawy, nie wykazał interesu prawnego w żądaniu wydania zaświadczenia. Przepis art. 217 § 2 kpa stanowi, że zaświadczenie wydaje się w dwóch przypadkach, tj. jeżeli: - urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1), bądź gdy - osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2). W każdym z tych dwóch przypadków zaświadczenie wydaje się na żądanie osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia (art. 217 § 1 kpa). Rozumienie przez organ posiadania interesu prawnego do żądania wydania zaświadczenia jako interesu wyłącznie opartego na konkretnym przepisie prawa materialnego, podważa sens funkcjonowania punktu 2-go art. 217 § 2 kpa. Jeżeli bowiem istniałby przepis prawa wymagający potwierdzenia pewnego stanu rzeczy zaświadczeniem, to organ miałby obowiązek jego wystawienia bez wnikania w prawny interes osoby ubiegającej się o zaświadczenie, tj. w oparciu o punkt 1-y art. 217 § 2 kpa. Skarżący wskazał organowi, iż jego interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia wynika z potrzeby posłużenia się tym zaświadczeniem w postępowaniu administracyjnym przed innym organem. Nadto, skarżący jest osobą, która ubiegała się o wydanie zaświadczenia z akt postępowania, w którym uczestniczyła jako strona, a zaświadczenie miało potwierdzać czynność zapoznania się przez stronę z aktami sprawy. Zdaniem Sądu, były to wystarczające przesłanki do uznania istnienia interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia przez skarżącego. Inną kwestią były realne możliwości wydania przez organ żądanego przez stronę zaświadczenia. Przepis art. 218 § 1 kpa stanowi, iż w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 kpa, tj. w sytuacji ubiegania się o zaświadczenie ze względu na interes prawny ubiegającej się osoby, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W § 2 art. 218 stwierdza się, że przed wydaniem zaświadczenia, organ może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Z powyższego przepisu wynika wprost, że dla wydania zaświadczenia konieczne jest istnienie w organie ewidencji, rejestrów bądź innych danych, które stanowiłyby podstawę wystawienia zaświadczenia. Kwestia, iż zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego, jest przesądzona w literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądowoadministracyjnym. I tak w wyroku z dnia 03.11.1999 r. (sygn. I SA 80/99 – Lex Nr 48667), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zgodnie z art. 217 kpa zaświadczenie jest urzędowym poświadczeniem określonych faktów lub stanu prawnego. Wynika z tego, że organ administracyjny może odmówić wydania zaświadczenia między innymi w sytuacji, gdy wnoszący podanie żąda potwierdzenia okoliczności faktycznych lub stanu prawnego, które nie wynikają z ewidencji i rejestrów lub innych danych będących w posiadaniu tego organu. W wyroku z dnia 31 stycznia 2007 r. (sygn. VII SA/Wa 1132/06 – Lex Nr 306381) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dodał, że odmowa wydania zaświadczenia może nastąpić tylko wówczas, gdy osoba ubiegająca się nie wskaże przepisu prawa lub nie wykaże interesu prawnego, albo gdy jej żądanie nie znajduje oparcia w dokumentach, o których mowa w art. 218 § 1 kpa. Wynikająca z przytoczonego wcześniej § 2 art. 218 kpa możliwość przeprowadzenia przed wydaniem zaświadczenia, postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie, nie może być rozumiana jako "tworzenie" na etapie postępowania o wydanie zaświadczenia, podstawy (bazy) do wystawienia zaświadczenia. Postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 kpa musi się odnosić do faktów i okoliczności już wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów czy zbioru danych. Główną rolą przy ustalaniu treści zaświadczenia pełnią dane z ewidencji, rejestru czy zbioru dokumentów będących w posiadaniu organu (tak w tezie wyroku NSA z 03.10.2001 r. sygn. I SA 208/01 – Lex Nr 54737). "Konieczne" postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 kpa, nie może być substytutem danych wynikających z prowadzonych przez właściwy organ ewidencji, rejestrów, bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, o jakich mowa w art. 218 § 1 kpa (tak w tezie wyroku NSA z 25.10.2000 r. sygn. V SA 760/00 – Lex Nr 50109). Na postępowanie wyjaśniające, poprzedzające wydanie bądź odmowę wydania zaświadczenia składają się czynności o charakterze materialno-technicznym. W ramach takiego postępowania organ bada, jakiego rodzaju źródło może zawierać żądane dane, a także czy dane te dotyczą stanu faktycznego bądź stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca (tak w wyroku WSA w Warszawie z dnia 26.09.2007 r. sygn. I SA/Wa 599/07 – Lex Nr 381691). Skład Sądu, orzekającego w niniejszej sprawie, poprzez przeprowadzenie w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego w uproszczonym postępowaniu o wydanie zaświadczenia rozumie wyłącznie czynności polegające na skonfrontowaniu treści wniosku osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia z treścią już posiadanych przez organ danych których dotyczyć ma żądane zaświadczenie. Zaświadczenie może bowiem potwierdzać tylko istniejący stan rzeczy, a postępowanie o wydanie zaświadczenia nie może służyć "stworzeniu" danych umożliwiających wystawienie zaświadczenia. Przenosząc te uwagi na grunt niniejszego postępowania, stwierdzić należy, że organ odmawiając wydania żądanego przez J.B. zaświadczenia, nie naruszył art. 218 kpa. Bezspornym jest bowiem, że w aktach postępowania, z których to akt (na podstawie których to akt) skarżący domagał się wydania zaświadczenie brak jest jakiejkolwiek wzmianki o obecności skarżącego w siedzibie organu w dniu 24.10.2007 r. i okolicznościach towarzyszących zapoznawaniu się przez niego w tym dniu z aktami sprawy (fakt ustalony przez organ, przyznany przez skarżącego na rozprawie). Organ nie dysponował zatem, jak słusznie zauważył w uzasadnieniu postanowienia pierwszoinstancyjnego danymi mogącymi potwierdzić fakt opisany przez stronę we wniosku. Dla postępowania o wydanie zaświadczenia obojętne są przyczyny, z powodu których pracownik organu zaniechał sporządzenia stosownej adnotacji o zapoznawaniu się przez skarżącego z aktami sprawy w dniu 24.10.2007 r., którą to czynność powinien był utrwalić notatką urzędową w myśl art. 72 kpa. Nadto w postępowaniu o wydanie zaświadczenia, owego braku adnotacji o obecności skarżącego w siedzibie organu w dniu 24.10.2007 r. i okolicznościach zapoznawania się z aktami sprawy, nie można było sanować protokolarnymi ustaleniami tej okoliczności z racji wąskiego rozumienia czynności wyjaśniających w postępowaniu o wydanie zaświadczenia. Nie został zatem w sprawie naruszony przez organ art. 67 § 1 kpa, który stanowi o obowiązku organu sporządzenia zwięzłego protokołu z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy o ile nie została ona w inny sposób utrwalona na piśmie. Postępowanie o wydanie zaświadczenia ma wyłącznie formę tzw. postępowania gabinetowego, w którym nie uczestniczą strony postępowania administracyjnego, natomiast protokół z czynności postępowania, o którym w protokole mowa w art. 67 § 1 kpa, musi być sporządzony z zapewnieniem stronie czynnego udziału w postępowaniu. Brak w aktach sprawy danych mogących stanowić podstawę dla wydania zaświadczenia o treści żądanej przez stronę czynił niemożliwym jego wydanie, a zatem postępowanie musiało się zakończyć odmową wydania zaświadczenia. Oceny prawnej sprawy nie zmieniają argumenty przywołane przez skarżącego w ustnym wystąpieniu przed sądem. Uznając odmowę wydania zaświadczenia za zgodną – w ostatecznym wyniku – z prawem, nie sposób organowi zarzucić naruszenia w ocenianym postępowaniu art. 2 Konstytucji RP. Będąc związanym przedmiotem zaskarżenia w tej konkretnej sprawie, Sąd nie może oceniać całokształtu sposobu udostępniania przez pracowników Starostwa Powiatowego w S. akt postępowania stronom w aspekcie zasad sprawiedliwości społecznej i praworządności. Przywoływany zaś przez stronę w ustnym wystąpieniu art. 74 kpa nie stanowił podstawy prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia albowiem przedmiotem skargi nie była odmowa udostępnienia akt sprawy, ale odmowa wydania zaświadczenia. Mając powyższe na uwadze Sąd skargę jako bezzasadną oddalił (art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270).