II SA/Bk 414/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 września 2015 r. sprawy ze skargi M. Z. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. Postanowieniem z dnia (...) lipca 2014r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. po ustaleniu w czasie kontroli faktu zrealizowania przez skarżącego M. Z. w warunkach samowoli budowlanej budynku gospodarczego na działce o numerze geodezyjnym (...) we wsi P., gmina M., orzekł na podstawie art. 48 ust. 2 w związku z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego o wstrzymaniu samowolnych robót budowlanych oraz o nałożeniu na skarżącego obowiązku wykonania do (...) listopada 2014r. czynności legalizacyjnych: przedłożenia 4 egzemplarzy projektu budowlanego, oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowalne oraz bądź zaświadczenia Wójta Gminy M. o zgodności lokalizacji inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bądź – w razie braku planu – ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. W końcowym fragmencie uzasadnienia postanowienia organ poinformował, że pozytywna ocena przedłożonych dokumentów, koniecznych do legalizacji, pozwoli ustalić wysokość opłaty legalizacyjnej i wydać decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Nieuiszczenie zaś opłaty legalizacyjnej – jak wskazał organ – skutkować będzie orzeczeniem nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Skarżący – jak wynika z akt administracyjnych – przedłożył przy piśmie z dnia (...) stycznia 2015r. dokumenty, które miał obowiązek uzyskać i złożyć i postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2015r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. powołując się na art. 49 ust. 1 i 2 w związku z art. 59 "f" ust. 1 ustawy Prawo budowlane ustalił skarżącemu opłatę legalizacyjną w wysokości 25 tysięcy złotych. W zażaleniu na to postanowienie M. Z. podniósł, że budynek gospodarczy został odbudowany w miejsce istniejącego wcześniej i legalnie posadowionego budynku, który uległ zawaleniu. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. po rozpatrzeniu powyższego zażalenia postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2015r. orzekł o utrzymaniu w mocy postanowienia pierwszoinstancyjnego. W uzasadnieniu postanowienia zawarł ocenę podzielającą stanowisko organu I instancji co do konieczności ustalenia opłaty legalizacyjnej oraz wskazał matematyczny sposób wyliczenia wysokości opłaty przy zastosowaniu wzoru przewidzianego art. 59 "f" ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W wywiedzionej na powyższe ostateczne postanowienie skardze do sądu administracyjnego M. Z. podtrzymał twierdzenie o odbudowie spornego budynku, a nie samowolnym wzniesieniu go od podstaw, co w przekonaniu skarżącego – jak się należy domyślać – nie czyni go sprawcą samowoli budowlanej. Podkreślił, że wysokość opłaty legalizacyjnej stanowi kwotę, której wpłacić nie jest w stanie. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga podlegała oddaleniu. Przedmiotem postępowania objętym kontrolą sądową w niniejszej sprawie, jest postanowienie organu nadzoru budowlanego o ustaleniu na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 oraz 59 "f" i 59 "g" Prawa budowlanego opłaty legalizacyjnej, której uiszczenie stanowi jeden z koniecznych warunków zalegalizowania popełnionej samowoli budowlanej. Opłata legalizacyjna jest ustalana w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Do opłaty tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 "f" ust. 1, z tym że kara obliczona według wskazanych przepisów ulega 50 – krotnemu podwyższeniu (art. 49 ust. 2 ustawy Prawo budowlane). W okolicznościach sprawy, nie ulega – zdaniem Sądu – wątpliwości, że realizacja przez skarżącego inwestycji w postaci budowy budynku gospodarczego była samowolą budowlaną. Sporny obiekt to parterowy murowany budynek gospodarczy, kryty blachą, o powierzchni zabudowy 120,31 metrów kwadratowych, wzniesiony w 2010r. na starych fundamentach pozostałych po wcześniej istniejącym budynku, który uległ zawaleniu. Powyższe fakty zostały ustalone przez organy na podstawie oświadczenia skarżącego (co do okresu realizacji inwestycji oraz faktu wzniesienia budynku w miejsce istniejącego wcześniej) oraz na podstawie wniosków po kontroli terenu inwestycji dokonanej przez urzędników inspektoratu nadzoru budowalnego, potwierdzonych złożoną później dokumentacją projektową zamienną z inwentaryzacją obiektu. Bezsporne jest także to, że skarżący nie dysponował pozwoleniem na budowę spornego obiektu. Akcentowany przez skarżącego na etapie postępowania zażaleniowego i sądowego fakt odbudowy budynku , a nie jego budowy od podstaw, nie zmieniał kwalifikacji prawnej zrealizowanych robót budowlanych i zaliczenia ich do samowoli budowalnej w rozumieniu Prawa budowlanego. Przepis art. 3 pkt 6 Prawa budowalnego za budowę uznaje bowiem nie tylko wykonanie od podstaw obiektu budowlanego w określonym miejscu, ale również jego odbudowę, rozbudowę i nadbudowę. Z kolei art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane pojęciem "roboty budowlane" obejmuje budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowalnego. Roboty budowalne zaś – jak stanowi art. 28 ust. 1 Prawa budowalnego – można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 31 ustawy. Charakter i parametry spornego budynku nie zaliczały go do objętych katalogiem wyłączeń spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, zamieszczonym w przepisie art. 29 Prawa budowalnego. Opisany stan prawny obowiązywał przez cały rok 2010, w którym sporne roboty budowlane – wedle twierdzenia inwestora – zostały wykonane. Ewidentny fakt zrealizowania inwestycji w warunkach samowoli budowlanej nakładał na organ nadzoru budowalnego obowiązek wszczęcia postepowania legalizacyjnego albowiem stosownie do brzmienia przepisów ustawy Prawo budowlane, nakaz rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego, może być orzeczony tylko wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji. Legalizacja samowoli budowalnej nie jest obowiązkiem inwestora ale jego uprawnieniem, z którego w niniejszej sprawie skarżący korzystał poprzez przystąpienie do wypełnienia nałożonych postanowieniem z dnia (...) lipca 2014r. czynności legalizacyjnych. W wykonaniu tego postanowienia, skarżący przedłożył przy piśmie z dnia (...) stycznia 2015r. dokumenty, do których złożenia został zobowiązany. Musiał mieć przy tym świadomość konieczności poniesienia opłaty legalizacyjnej w razie pozytywnej oceny dokumentacji projektowej zamiennej oraz dokumentacji koniecznej do sprawdzenia zgodności lokalizacji kontrolowanego obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ w treści uzasadnienia postanowienia z dnia (...) lipca 2014r. znalazła się informacja, że pozytywna ocena dokumentacji koniecznej do legalizacji obiektu budowlanego, pozwoli organowi ustalić wysokość opłaty legalizacyjnej, której nieuiszczenie skutkować będzie nakazem rozbiórki obiektu. Wydanie postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną jest potwierdzeniem pozytywnej oceny przedłożonej przez skarżącego dokumentacji projektowo – powykonawczej i innych dokumentów koniecznych dla uzyskania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Przedłożenie przez skarżącego dokumentów koniecznych do legalizacji robót budowlanych, równoznaczne – w świetle art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, czyniło koniecznym wydanie skarżonego postanowienia. Wysokość opłaty legalizacyjnej nie jest uznaniowa, gdyż sposób jej wyliczenia określają przywołane w postanowieniu przepisy Prawa budowlanego. Prawidłowość wyliczenia kwoty opłaty legalizacyjnej nie nasuwa zastrzeżeń i jest zgodna z przepisem art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego, odczytywanym w powiązaniu z art. 59 "f" ust. 1 Prawa budowlanego, do którego odsyła art. 49 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Przepis art. 49 ust. 2 w powiązaniu z treścią art. 59 "f" ust. 1 ustawy Prawo budowlane, stanowi, że opłata legalizacyjna jest iloczynem stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowalnego (k) i współczynnika wielkości obiektu (w) oraz mnożnika stawki opłaty określonego liczbą 50. Mając na uwadze, że sporny budynek służy gospodarce rolnej, należało zaliczyć go do kategorii II obiektów, oznaczonej współczynnikiem "k" wynoszącym 1,0, co przy współczynniku wielkości "w" wynoszącym też wynoszącym 1,0 oraz przy urzędowej stawce opłaty wynoszącej 500 i 50 – krotności podwyższenia tej stawki, wynik mnożenia zamykało kwotą 25 000 złotych. Matematyczny sposób wyliczenia opłaty legalizacyjnej został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze skargę należało uznać za niezasadną (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Poinformować należy przy tym skarżącego, że będzie mógł wystąpić do wojewody o zastosowanie wobec niego ulg w spłacie opłaty legalizacyjnej, przewidzianych przepisami działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. – Ordynacja podatkowa albowiem na podstawie dodanego do ustawy Prawo budowlane (z mocą obowiązywania od 28 czerwca 2015r.), ustawą nowelizacyjną z dnia 20 lutego 2015r. (Dz. U. z 2015r., poz. 443), przepisu art. 49 "c", do opłat legalizacyjnych, o których mowa w art. 49 ust. 1 i 49 "b" ust. 4 ustawy, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa, z tym, że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewodzie. Złożenie wniosku o zastosowanie ulg powoduje zawieszenie postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 48, 49 i art. 49 "b" do dnia rozstrzygnięcia wniosku, co oznacza, że nakaz rozbiórki obiektu budowlanego jako konsekwencja nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej, może być orzeczony dopiero po prawomocnym rozpoznaniu wniosku o zastosowanie ulgi, przewidzianej art. 67 "a" Ordynacji podatkowej (takiej jak: odroczenie terminu płatności opłaty, rozłożenie spłaty opłaty na raty lub umorzenie w całości lub w części spłaty opłaty legalizacyjnej).